目前,，眾多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或者其他實(shí)體進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè),，然而養(yǎng)老地產(chǎn)與銷(xiāo)售型房地產(chǎn)不同，養(yǎng)老地產(chǎn)投資大,，資金回收比較慢,，因此，如何降低土地成本是使養(yǎng)老地產(chǎn)能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)的重要因素之一,，集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相比,，其取得成本相對(duì)較低，本文就利用集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行探討,。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值也不斷顯現(xiàn)出來(lái)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需以其流轉(zhuǎn)為途徑,。因此實(shí)踐中出現(xiàn)了與對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格限制的立法現(xiàn)狀相悖的局面：農(nóng)村集體建設(shè)用地不斷突破法律的限制,，以各種形式流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。針對(duì)于以上情況,，中共十八屆三中全明確提出,，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，放寬集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,。另外,，此前各地也已就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了試點(diǎn)并出臺(tái)了相關(guān)政策，自1999年國(guó)土資源部批準(zhǔn)安徽蕪湖作為全國(guó)第一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地以來(lái),，廣東,、重慶、天津,、安徽,、成都等省市陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行探索。

為進(jìn)一步支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，我國(guó)先后就養(yǎng)老地產(chǎn)提供了多項(xiàng)用地政策支持,。2013年9月6日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》,，規(guī)定 “……民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策,，可以依法使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地……”。2014年4月17日,，國(guó)土資源部辦公廳發(fā)布了《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》該意見(jiàn)第9條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有土地,，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有的土地,?！?br>

根據(jù)以上規(guī)定，在集體土地上開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),，就其開(kāi)發(fā)主體而言,，可為政府、集體經(jīng)濟(jì)組織或者企業(yè)（民間資本）,；在性質(zhì)上,，國(guó)家不禁止在集體土地上開(kāi)發(fā)營(yíng)利性的養(yǎng)老地產(chǎn)，但是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)非營(yíng)利性的養(yǎng)老地產(chǎn),。另外,，可以見(jiàn)得各地今后將出臺(tái)地方政策進(jìn)一步支持養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，如深圳即正在研究制定支持在“集體土地”上開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)的政策,。深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)于2014年8月4日公布的《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）第5條規(guī)定：“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的,、規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的合法用地，鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位自行舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施……”,，第6條規(guī)定：“尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)且規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的用地,，可以采取招拍掛方式公開(kāi)出讓土地使用權(quán)。所得收益的50%納入市國(guó)土基金,，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位,。”

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的,，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地,；但是……興辦……鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！睋?jù)此,，如所開(kāi)發(fā)的非營(yíng)利性養(yǎng)老地產(chǎn)可認(rèn)定為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”的，則可以直接使用集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),。

根據(jù)《土地管理法》的體系解釋并結(jié)合前述《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》第9條的規(guī)定,，本文認(rèn)為對(duì)于何謂“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”，可以根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷：擬建的養(yǎng)老地產(chǎn)應(yīng)以滿(mǎn)足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的養(yǎng)老需求為目的,，具體而言,，其服務(wù)對(duì)象應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者至少應(yīng)以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主。

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),，需要使用土地的,，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是,，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)……經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的……除外,。”據(jù)此,，如以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老地產(chǎn)的,，也可以直接使用集體土地。

對(duì)于其他形式（非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，根據(jù)《土地管理法》或者《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定,，不可以直接使用集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。但有些地方政策對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了突破,，根據(jù)該等地方政策,，滿(mǎn)足一定條件的企業(yè)（包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）可以使用集體。如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條明確規(guī)定：“下列建設(shè)項(xiàng)目可以使用集體建設(shè)用地：1.興辦各類(lèi)工商企業(yè),，包括國(guó)有,、集體、私營(yíng)企業(yè),，個(gè)體工商戶(hù),，外資投資企業(yè)（包括中外合資、中外合作,、外商獨(dú)資企業(yè),、“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)），股份制企業(yè),，聯(lián)營(yíng)企業(yè)等……”,，據(jù)此，在廣東，即使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為營(yíng)利性的,，也可使用集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),。另外，根據(jù)該辦法,，如開(kāi)發(fā)主體為本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體的,，具體可以通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓,、出租、入股等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán),。

一般來(lái)講,，在該模式下，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供項(xiàng)目用地,，開(kāi)發(fā)企業(yè)提供開(kāi)發(fā)資金,，合作進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。以廣東為例,，根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,，集體經(jīng)濟(jì)組織可以集體土地作價(jià)出資等方式與開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。就具體的合作方式而言,，可由合作雙方設(shè)立項(xiàng)目公司并通過(guò)項(xiàng)目公司開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),，合作雙方也可不設(shè)立項(xiàng)目，僅按照合作協(xié)議合作開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),。因此,，在設(shè)立項(xiàng)目公司的合作模式下，開(kāi)發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間為出資協(xié)議法律關(guān)系,，兩者與項(xiàng)目公司則是投資法律關(guān)系,；在不設(shè)立項(xiàng)目公司的合作模式下，開(kāi)發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織則是合作協(xié)議法律關(guān)系,。

在此模式下,，開(kāi)發(fā)企業(yè)需按照國(guó)家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，從集體經(jīng)濟(jì)組織處取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后,，方可進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)建設(shè),。在這種開(kāi)發(fā)模式下，集體經(jīng)濟(jì)組織并不參與養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè),，但會(huì)向開(kāi)發(fā)企業(yè)讓渡集體建設(shè)用地使用權(quán),。至于具體的讓渡方式，則需視當(dāng)?shù)卣叨?。如根?jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,，可通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)此,，開(kāi)發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間將產(chǎn)生集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租等法律關(guān)系。

如前述《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》第9條規(guī)定,，集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體建設(shè)用地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。據(jù)此，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以選擇自主開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),。

如前所述,，我國(guó)《土地管理法》等現(xiàn)行立法，對(duì)集體土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制,，各地的政策也不盡相同且不斷變化,。因此，為防范政策變動(dòng)等方面的風(fēng)險(xiǎn),，開(kāi)發(fā)企業(yè)或者集體經(jīng)濟(jì)組織在開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老地產(chǎn)前,，應(yīng)就當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和養(yǎng)老地產(chǎn)用地的政策進(jìn)行調(diào)研，并按照當(dāng)?shù)卣攉@取開(kāi)發(fā)用地和開(kāi)發(fā)建設(shè),。

利用集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老地產(chǎn),，涉及到集體建設(shè)用地的處分和集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的根本利益，因此可以認(rèn)定為《村民委員會(huì)組織法》第24條第1款第9項(xiàng)“村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)”,，應(yīng)按照《村民委員會(huì)組織法》由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議表決通過(guò),。另外，地方政策如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也規(guī)定“出讓,、出租和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán),，須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意”。因此,，為防范因未經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議表決而導(dǎo)致程序瑕疵引起糾紛,，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)事先就在集體土地上進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)事宜，提請(qǐng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議表決通過(guò),。

前述《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“……嚴(yán)禁養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地改變用途,、容積率等土地使用條件搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)……”，另外,，地方政策,，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也規(guī)定：“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè),?！睋?jù)此，開(kāi)發(fā)企業(yè)或者集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí),，不應(yīng)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為或者用作商品住宅等非養(yǎng)老服務(wù)用途的物業(yè)形態(tài),。

對(duì)于在國(guó)有土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式,，從物業(yè)處分角度來(lái)看，大致可以分為物業(yè)銷(xiāo)售或者物業(yè)自持兩種經(jīng)營(yíng)方式,。因我國(guó)關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)政策不甚明朗,，農(nóng)村房地產(chǎn)登記制度尚待完善及政策禁止以養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)之名行商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)等原因，如采用物業(yè)出售的方式經(jīng)營(yíng)集體土地上開(kāi)發(fā)的養(yǎng)老地產(chǎn),，存在易產(chǎn)生權(quán)屬等方面的糾紛或者被認(rèn)定為商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),。因此，就目前來(lái)講,，建議采用開(kāi)發(fā)主體自持物業(yè)并以物業(yè)出租,、發(fā)放會(huì)籍等方式對(duì)集體土地上開(kāi)發(fā)的養(yǎng)老地產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。對(duì)于發(fā)放會(huì)籍的經(jīng)營(yíng)方式,，本文需提醒開(kāi)發(fā)主體注意,，實(shí)踐中通過(guò)出售會(huì)籍讓渡物業(yè)永久使用權(quán)的作法存在法律風(fēng)險(xiǎn)：一方面，會(huì)籍出售合同有可能被認(rèn)定為物業(yè)買(mǎi)賣(mài)合同,，但由于我國(guó)政策對(duì)集體土地上的養(yǎng)老地產(chǎn)分割轉(zhuǎn)讓持否定態(tài)度，因此該會(huì)籍出售合同將面臨因違反規(guī)定而存在效力瑕疵或者履行不能的風(fēng)險(xiǎn),；另一方面,，如會(huì)籍出售合同被認(rèn)定為物業(yè)租賃合同，也同樣面臨風(fēng)險(xiǎn)：按照《合同法》第214條的規(guī)定,，租賃合同的期限不得超過(guò)20年,，超過(guò)部分無(wú)效，據(jù)此,，該會(huì)籍出售合同將面臨被認(rèn)定為部分無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn),。因此，如采取發(fā)放會(huì)籍的方式經(jīng)營(yíng)集體土地上的養(yǎng)老地產(chǎn)的,，通過(guò)會(huì)籍出售合同所讓渡的物業(yè)使用權(quán)以不超過(guò)20年為宜,。（來(lái)源：奇點(diǎn)智庫(kù)。聲明：版權(quán)歸作者所有,，如有侵權(quán),，請(qǐng)后臺(tái)聯(lián)系我們，我們將第一時(shí)間刪除,，謝謝?。?/span>