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來源：旅思馬記  目前，眾多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者其他實(shí)體進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè),，或開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，或開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。就養(yǎng)老地產(chǎn)而言,，其投資大,，資金回收比較慢，因此,，如何降低土地成本是使養(yǎng)老地產(chǎn)能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)的重要因素之一,。 集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相比，其取得成本相對(duì)較低,，近年來這種土地快速進(jìn)入開發(fā)商視野中,，于是越來越多的開發(fā)商開始利用農(nóng)村集體建設(shè)用地從事養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)。 本文將詳細(xì)解析利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目的政策,、運(yùn)作模式與報(bào)批報(bào)建程序,。 集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地,，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資,，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。 集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地,、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地,。 我國(guó)法律對(duì)集體建設(shè)用地的使用權(quán)有較為嚴(yán)格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán),。依照《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定,，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形： 第一種情形：興建非營(yíng)利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施可以依法使用集體建設(shè)用地。 《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),，需要使用土地的,，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是,，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”,。 依照此規(guī)定，集體建設(shè)用地有四類用途：一是宅基地,，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,，三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施建設(shè)用地，四是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)建設(shè)用地,。 非營(yíng)利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地當(dāng)然屬于公益事業(yè)建設(shè)用地的范疇,，所以，如果興建為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員使用的非營(yíng)利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,，當(dāng)然可以使用集體建設(shè)用地,。 2013年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))進(jìn)一步明確,，要“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”,，要求“依托行政村、較大自然村,，充分利用農(nóng)家大院等,，建設(shè)日間照料中心、托老所,、老年活動(dòng)站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”,。 2014年，原國(guó)土資源部下發(fā)的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》第九條再次明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有土地,，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,?！?/p> 《土地管理法》第六十一條對(duì)包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的情況,，明確了土地的申請(qǐng)、審核,、批準(zhǔn)主體,、程序、權(quán)限和條件,。 2019年4月,，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，其中提到,，鼓勵(lì)各地探索利用集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。 根據(jù)以上規(guī)定，在集體土地上開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),，就其開發(fā)主體而言,，可為政府、集體經(jīng)濟(jì)組織或者企業(yè)(民間資本),；在性質(zhì)上,，國(guó)家不禁止在集體土地上開發(fā)營(yíng)利性的養(yǎng)老地產(chǎn),，但是鼓勵(lì)開發(fā)非營(yíng)利性的養(yǎng)老地產(chǎn)。 第二種情形：其他興建非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需要集體建設(shè)用地的,，需要有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和相應(yīng)的養(yǎng)老政策支持,。 自2015年以來，在我國(guó)農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū),，集體建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎,。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地,，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定,，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記,，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下,，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用,。同時(shí),，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押,。 也就是說符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國(guó)家所有,，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。 這項(xiàng)修改將有利于集體建設(shè)用地開展養(yǎng)老項(xiàng)目,。 由上可見,，利用集體產(chǎn)業(yè)用地投資養(yǎng)老項(xiàng)目，若按慣常模式進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目的投資及開發(fā)建設(shè),，其較高的投資代價(jià)及實(shí)際操作難度,，都會(huì)影響投資人對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)的投資熱情。 在現(xiàn)行法律體系下,，受限于集體建設(shè)用地的土地性質(zhì),，以下幾種投資開發(fā)模式是目前較為常見的投資開發(fā)與運(yùn)營(yíng)策略。 (一)開發(fā)企業(yè)自主開發(fā)模式 在此模式下,，開發(fā)企業(yè)需按照國(guó)家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,，從集體經(jīng)濟(jì)組織處取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，方可進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)建設(shè),。在這種開發(fā)模式下,，集體經(jīng)濟(jì)組織并不參與養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，但會(huì)向開發(fā)企業(yè)讓渡集體建設(shè)用地使用權(quán),。至于具體的讓渡方式,，則需視當(dāng)?shù)卣叨ā?/p> 如根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，可通過出讓,、轉(zhuǎn)讓和出租等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán),。據(jù)此,，開發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間將產(chǎn)生集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等法律關(guān)系,。 (二)集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)模式 如前述《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》第9條規(guī)定,，集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體建設(shè)用地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。據(jù)此,，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以選擇自主開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn),。 (三)開發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)模式 一般來講，在該模式下,，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供項(xiàng)目用地,，開發(fā)企業(yè)提供開發(fā)資金，合作進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè),。 以廣東為例,，根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體經(jīng)濟(jì)組織可以集體土地作價(jià)出資等方式與開發(fā)企業(yè)進(jìn)行合作開發(fā),。 就具體的合作方式而言,，有以下兩類方式： 1.定向出讓基礎(chǔ)上的委托開發(fā)建設(shè) 委托運(yùn)營(yíng)管理模式 所謂定向出讓基礎(chǔ)上的委托開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式，即首先由土地管理部門對(duì)集體產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲(chǔ)后,，將項(xiàng)目地塊性質(zhì)變更為國(guó)有建設(shè)用地,，然后再將土地使用權(quán)定向出讓給集體產(chǎn)業(yè)用地的原土地所有權(quán)人，即村集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)(下稱“項(xiàng)目公司”),。 在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司繳清項(xiàng)目地塊的土地出讓金,、契稅等相關(guān)費(fèi)用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司將持有項(xiàng)目地塊的國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)及開發(fā)建設(shè)權(quán)益,。 而在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司持有項(xiàng)目地塊土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,，投資人將與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司進(jìn)行合作，通過委托代建及運(yùn)營(yíng)管理的方式,，共同合作開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目,。 (1)投資人受托代建項(xiàng)目 總體而言,，投資人與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作的項(xiàng)目,，投資人所看中的是集體經(jīng)濟(jì)組織所持有的土地權(quán)益，而集體經(jīng)濟(jì)組織所依賴的是投資人雄厚的資金實(shí)力以及開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理項(xiàng)目的能力,。 因此,，投資人受村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的委托，代為建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目,，所提供的不僅僅是代建服務(wù),，更重要的是提供項(xiàng)目建設(shè)資金。而投資人所需提供的建設(shè)資金可由投資人以委托貸款,、信托貸款或其他合法方式(統(tǒng)稱為“委托貸款”)提供和投入,。 在投資人作為受托人提供代建服務(wù)中,，由投資人全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，并由投資人以村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的名義辦理養(yǎng)老項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的全部建設(shè)手續(xù),，包括但不限于項(xiàng)目公司的前期建設(shè)手續(xù),、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工,、竣工驗(yàn)收等全部?jī)?nèi)容,。 這樣一方面解決了集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏人力、物力建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的困境,，另一方面也實(shí)現(xiàn)了投資人對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目從前期設(shè)計(jì)階段開始即可以全面掌控養(yǎng)老項(xiàng)目的全部開發(fā)建設(shè)節(jié)奏,。 (2)投資人受托經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目 一般來說，為保護(hù)村集體的利益,，限制變相的土地流轉(zhuǎn),，定向出讓的土地使用權(quán)一般是被限制再對(duì)外轉(zhuǎn)讓或抵押，也不允許持有定向出讓土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押,，導(dǎo)致第三方很難直接或間接享有項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)和地上建筑物的所有權(quán),。 因此，在獲得項(xiàng)目地塊的開發(fā)建設(shè)權(quán)并通過委托代建的方式由投資人完成對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí),，投資人可與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司簽署合作開發(fā)運(yùn)營(yíng)管理協(xié)議,，由村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)委托投資人(或投資人指定的第三方)負(fù)責(zé)建成后的養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，投資人可通過受村集體經(jīng)濟(jì)組織/項(xiàng)目公司委托經(jīng)營(yíng)管理的方式,，享有養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)并獲取經(jīng)營(yíng)收益,。 而就經(jīng)營(yíng)所獲收益，投資人可根據(jù)協(xié)議的約定向村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司支付相應(yīng)的合作收益,，村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司則以所獲的部分合作收益,，清償投資人為了養(yǎng)老項(xiàng)目的前期開發(fā)建設(shè)而向其提供的委托貸款。 該種投資模式下,，就投資人而言,，最大的優(yōu)勢(shì)是項(xiàng)目公司通過合法途徑取得項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)及開發(fā)建設(shè)權(quán)益，且項(xiàng)目地塊的土地性質(zhì)及用途可以符合投資人開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目的商業(yè)目的,。 而投資人通過委托建設(shè)獲得養(yǎng)老項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)權(quán),，通過委托經(jīng)營(yíng)管理獲得養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并因?yàn)橥ㄟ^委托貸款提供建設(shè)資金而獲得對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司的債權(quán),，使得村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司必須依靠投資人支付合作收益清償負(fù)債,，利益緊密捆綁，投資人與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司之間法律關(guān)系清晰,。 但是,，如上所述，受限于集體產(chǎn)業(yè)用地定向出讓的相關(guān)政策限制，在該種投資模式下,，項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)及養(yǎng)老項(xiàng)目的所有權(quán)均歸項(xiàng)目公司所有,，投資人僅可通過與項(xiàng)目公司簽署的合作/委托經(jīng)營(yíng)管理協(xié)議而對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目享有相應(yīng)的合同權(quán)利，無法獲得實(shí)質(zhì)性的股東或資產(chǎn)權(quán)益,，也無法獲得有效擔(dān)保,。 投資保障力度不夠，這也是需要投資人重點(diǎn)予以關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),。 2.委托建設(shè) 長(zhǎng)期租賃的投資模式 所謂委托建設(shè) 長(zhǎng)期租賃的投資模式,，實(shí)際是上述定向出讓模式的簡(jiǎn)化，即在不進(jìn)行定向出讓,、保持集體產(chǎn)業(yè)用地的集體所有性質(zhì)不變的情況下,，直接由投資人作為受托人對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行委托建設(shè)，并在建成后由投資人作為承租人租賃項(xiàng)目的全部物業(yè)進(jìn)行養(yǎng)老運(yùn)營(yíng),。 與上一種模式相比,，這種投資模式的優(yōu)勢(shì)在于無需將項(xiàng)目地塊經(jīng)政府收儲(chǔ)后再定向出讓給集體經(jīng)濟(jì)組織，減少了項(xiàng)目地塊定向出讓這一環(huán)節(jié)的審批流程及可能無法通過審批的不確定性,，同時(shí)也節(jié)省了就項(xiàng)目地塊所需繳納的土地出讓金,。 該種投資模式下，包括委托代建及長(zhǎng)期租賃兩個(gè)關(guān)鍵的要素,，委托代建的相關(guān)內(nèi)容與上一種模式基本類似,，共同之處不再贅述。 差別之處在于在委托代建中投資人所提供的用于建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的委托貸款,，項(xiàng)目公司不再以委托經(jīng)營(yíng)管理模式下的所獲得的合作收益進(jìn)行償還,，而是以項(xiàng)目公司作為出租人向投資人作為承租人所收取的租金來償還。 在“構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系”的大背景下,，委托代建 長(zhǎng)期租賃的投資模式也將得到投資人越來越多的關(guān)注,。 而且，在長(zhǎng)期租賃的模式下,，由投資人作為承租人向項(xiàng)目業(yè)主長(zhǎng)期租賃養(yǎng)老項(xiàng)目,，按照合同約定需要支付相應(yīng)的租金，項(xiàng)目公司則應(yīng)向投資人開具相應(yīng)的增值稅專用發(fā)票,，投資人就支付的租金可以進(jìn)行稅前抵扣,，從而減輕稅負(fù)，這也是該種投資模式的優(yōu)勢(shì)之一,。 (一)辦理?xiàng)l件 1.項(xiàng)目用地申請(qǐng)單位具有申請(qǐng)集體建設(shè)用地資格 2.符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃 3.占用耕地的,，已落實(shí)耕地補(bǔ)充措施 4.符合國(guó)家的土地供應(yīng)政策 5.土地界址、地類,、面積清楚，權(quán)屬無爭(zhēng)議 6.申請(qǐng)用地面積符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地的要求 7.建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)改委等部門審核同意 8.占用林地已經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意 9.存在違法用地的，已依法查處 (二)應(yīng)提交的材料 1.用地申請(qǐng)書; 2.建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)備案證明文件,、可行性研究報(bào)告批復(fù),、初步設(shè)計(jì)批復(fù)、年度投資計(jì)劃; 3.規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖或建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖; 4.土地權(quán)屬來源資料; 5.地籍調(diào)查表復(fù)印件; 6.營(yíng)業(yè)執(zhí)照,、法人資格證書,、身份證復(fù)印件; 7.圖件：界址點(diǎn)坐標(biāo)成果表、勘測(cè)定界圖,、土地利用現(xiàn)狀圖,、位置圖、建設(shè)項(xiàng)目總平面圖,。 (三)集體建設(shè)用地審批程序 1.項(xiàng)目立項(xiàng),。用地單位到區(qū)、縣發(fā)改部門辦理建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù),，取得項(xiàng)目審批(核準(zhǔn),、備案)文件。 2.規(guī)劃審批,。用地單位到區(qū),、縣規(guī)劃建設(shè)部門辦理項(xiàng)目規(guī)劃批準(zhǔn)文件，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn),、規(guī)劃部門審定的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃平面布置圖。 3.簽訂用地協(xié)議,。用地單位與集體土地所有者和原使用者簽訂使用集體建設(shè)用地的協(xié)議,，或取得集體土地所有者和原使用者書面同意。 4.用地申請(qǐng),。用地單位攜相關(guān)材料,，向所在區(qū)、縣的國(guó)土資源分(縣)局提出用地申請(qǐng),。 5.勘測(cè)定界,。分(縣)局開具勘測(cè)定界聯(lián)系單，并根據(jù)規(guī)劃批準(zhǔn)用地范圍勘測(cè)定界,。 6.審核報(bào)批,。分(縣)局對(duì)是否符合土地利用規(guī)劃和用地條件進(jìn)行審核，審核同意后報(bào)所在區(qū)縣人民政府審批,。 7.核發(fā)證書,。區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后，國(guó)土資源分(縣)局核發(fā)用地批準(zhǔn)通知書,，用地單位憑用地批準(zhǔn)通知書等相關(guān)資料,，申請(qǐng)集體建設(shè)用地土地登記,，辦理《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》。 8.上報(bào)備案,。供地完成后,，各分(縣)局應(yīng)上報(bào)市局備案，并在江蘇省建設(shè)用地全程跟蹤管理系統(tǒng)《集體建設(shè)土地使用》中錄入有關(guān)供地情況,。 如果將養(yǎng)老地產(chǎn)定位于準(zhǔn)市場(chǎng)的性質(zhì),，是否可以利用集體建設(shè)用地開發(fā)這樣的項(xiàng)目? 在集體建設(shè)用地上建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目，并配套養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施是完全可以的,。但從開發(fā)商和投資人的角度出發(fā),，他可能會(huì)擔(dān)心地上物的權(quán)屬是否明晰的問題。 答案就是：地上物的權(quán)屬是明晰的,，遵循“誰投資,，誰擁有”的原則，這就好比將財(cái)產(chǎn)儲(chǔ)存起來,，只不過是存放在銀行還是土地上而已,。 開發(fā)商要在集體建設(shè)用地上開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：
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