一、海陵工業(yè)園管委會,、斯托爾公司先后于2013年9月,、12月簽訂《海陵工業(yè)園區(qū)工業(yè)項目招商合同書》《補充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議）。斯托爾公司于2014年12月1日完成土地摘牌,，以新注冊的森托爾機器人有限公司作為受讓人,，與泰州市國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。

二,、斯托爾公司認為泰州市政府,、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會未依照招商引資協(xié)議的約定履行義務(wù),，遂于2015年5月向泰州中院提起行政訴訟,，請求判令：泰州市政府,、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會立即履行招商引資協(xié)議,；海陵工業(yè)園管委會支付土地差價款1625萬,，并承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。泰州中院認為,，招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈與的民事法律關(guān)系,，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，故裁定駁回斯托爾公司的起訴,。

三,、斯托爾公司不服,，上訴至江蘇高院,。江蘇高院于裁定駁回上訴，維持泰州中院裁定,。

四,、斯托爾公司仍不服，向最高法院申請再審,。最高法院裁定指令臺州中院繼續(xù)審理本案,。

裁判要點

第一，本案招商引資協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外,，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定,，依法屬于行政協(xié)議范疇。行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議一方當(dāng)事人必須是行政主體,；二是該行政主體行使的是行政職權(quán),；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。

就本案的招商引資協(xié)議而言：協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會是行政機關(guān),；海陵工業(yè)園管委會在協(xié)議中處分的雖有民事機關(guān)法人的職權(quán)，但如有關(guān)土地出讓金價格的確定,、二期項目開發(fā)用地的預(yù)留,、配套平整土地、給予政策補貼,、幫助減免相應(yīng)稅費,、對開發(fā)、利用土地及未來改變土地用途時的同意并逐級上報審批,、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等約定,，主要是行政職權(quán)；協(xié)議的如約履行,，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟生產(chǎn)總量,，提高政府財稅收入,，部分解決就業(yè)問題，有助于對外開放,、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有利于地方的長遠發(fā)展，顯然是為了促進社會公共利益,；協(xié)議的主要內(nèi)容包括政策補貼,、稅費減免獎勵、配套人才住宅,、高管人才子女就學(xué)等,，約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。

第二,，本案招商引資協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織,、難以完全分離，斯托爾公司作為一審原告,，在訴訟請求,、訴訟類型及訴訟標的等問題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟,。斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引,，可選擇通過民事訴訟解決本案糾紛，但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮,，堅持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?，則應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理,。

實務(wù)經(jīng)驗總結(jié)

前事不忘,、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴,，提出如下建議：

本案例最高法院認為在招商引資協(xié)議中民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定難以完全分離的情形下,，當(dāng)事人對訴訟類型享有選擇權(quán)，那么當(dāng)事人到底應(yīng)提起民事訴訟還是行政訴訟,，才能更好地維護自身權(quán)益,？根據(jù)最高法院本案中關(guān)于行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價款承諾,、行政許可承諾等條款的合法性與合約性的觀點,，建議該情形下提起行政訴訟。

當(dāng)然,，從效率優(yōu)先的角度,，如果提起行政訴訟被駁回，可直接提起民事訴訟,，避免冗長的訴訟過程,。

相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國行政訴訟法》

第十二條  人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照,、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),、沒收違法所得、沒收非法財物,、罰款,、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封,、扣押,、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；

（三）申請行政許可,，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù),，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地,、礦藏,、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的,；

（五）對征收,、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé),，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（七）認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的,；

（八）認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；

（九）認為行政機關(guān)違法集資,、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的,；

（十）認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的,；

（十一）認為行政機關(guān)不依法履行,、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議,、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的,；

（十二）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外,，人民法院受理法律,、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）

第十一條  行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標,，在法定職責(zé)范圍內(nèi),，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議,。

公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：

（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議,；

（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議,；

（三）其他行政協(xié)議,。

法院判決

以下為本案在最高法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述：

一,、關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問題

協(xié)議是經(jīng)過談判,、協(xié)商而制定的共同承認、共同遵守的文件,。利用協(xié)議來約定權(quán)利義務(wù)是各種社會主體普遍采用的手段,。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議，屬民事協(xié)議,；引發(fā)的糾紛,，按照民事救濟程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商,、合作的轉(zhuǎn)變,，行政機關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱為行政協(xié)議（行政契約,、行政合同）；由此引發(fā)的糾紛,，一般通過行政救濟程序解決,。《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關(guān)不依法履行,、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的,?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第十一條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi),，與公民,、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議,?！币虼耍姓f(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體,；二是該行政主體行使的是行政職權(quán),；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性,，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱,，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定,，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

對本案的招商引資協(xié)議而言：

（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會是行政機關(guān),。海陵工業(yè)園管委會是經(jīng)江蘇省人民政府批準設(shè)立,，作為海陵區(qū)政府派出機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政機構(gòu),；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系海陵區(qū)政府,，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征,。

（二）海陵工業(yè)園管委會在協(xié)議中處分的雖有民事機關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán),。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第八條、第九條規(guī)定,，以及江蘇省人民政府蘇政復(fù)〔2006〕35號《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等34家省級開發(fā)區(qū)的批復(fù)》,，海陵工業(yè)園管委會屬于海陵區(qū)政府派出機構(gòu)，具有“制定開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計劃,，按規(guī)定負責(zé)審批或者審核開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項目,，負責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理，對市屬各有關(guān)部門設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機構(gòu)的工作進行監(jiān)督和協(xié)調(diào),，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán),，代表海陵區(qū)政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”等法定職責(zé)。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會行使的職權(quán)和義務(wù),，如有關(guān)土地出讓金價格的確定,、二期項目開發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地,、給予政策補貼,、幫助減免相應(yīng)稅費,、對開發(fā)、利用土地及未來改變土地用途時的同意并逐級上報審批,、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等,，均屬《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益,?！督K省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第三條第二款規(guī)定：“開發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對外經(jīng)濟技術(shù)合作，引進外資,、先進技術(shù),、先進設(shè)備、人才和科學(xué)管理方式,，以興辦外商投資,、出口創(chuàng)匯、高新技術(shù)項目為主,，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),，加強與省內(nèi)外的經(jīng)濟技術(shù)合作，促進對外開放和經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展,?！闭猩桃Y協(xié)議正是為了實現(xiàn)上述目的，為了實現(xiàn)公共利益需要而簽訂,。協(xié)議約定,，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機械的生產(chǎn)、制造和銷售業(yè)務(wù),，企業(yè)總投資5000萬美元,，注冊資本3000萬美元；斯托爾公司將從當(dāng)?shù)貙W(xué)校招錄職業(yè)技工300名,，解決部分就業(yè)問題,；條件成熟時，斯托爾公司還將二期項目擴產(chǎn),，海陵工業(yè)園管委會同時預(yù)留100畝土地用于保障投資,。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟生產(chǎn)總量,，提高政府財稅收入,，部分解決就業(yè)問題，有助于對外開放,、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有利于地方的長遠發(fā)展。這些顯然是為了促進社會公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會以及海陵區(qū)政府自身的法人利益,。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù),。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會借款給斯托爾公司，支付國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價與5萬元/畝基數(shù)差額部分的約定,，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù),。協(xié)議約定，斯托爾公司負擔(dān)保證所使用土地為擬申報項目的工業(yè)用地性質(zhì),，不擅自改變土地用途,，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會同意并報上級有權(quán)部門批準,，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記等義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負擔(dān)對斯托爾公司申請變更土地使用用途進行審核上報的義務(wù),；協(xié)議還約定,，斯托爾公司待協(xié)議生效后，負擔(dān)及時申請外資企業(yè)工商注冊登記,，辦理計劃,、測量、規(guī)劃,、國土,、建設(shè)、交通,、消防,、財政、人防,、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)行政審批,、繳納相關(guān)配套費用的義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負擔(dān)協(xié)助斯托爾公司辦理完成其申請的行政審批和登記手續(xù),，爭取政策補貼,，幫助減免建設(shè)規(guī)費等義務(wù)；協(xié)議并約定,，斯托爾公司需服從海陵工業(yè)園管委會及當(dāng)?shù)卣芾恚皶r向海陵工業(yè)園管委會主管稅務(wù)機關(guān)納稅,，以及以土地摘牌之日后24個月為起始時間,，連續(xù)三年企業(yè)入庫稅收分別達到人民幣10萬元/畝、15萬元/畝時,，申請相應(yīng)稅費減免獎勵等,；海陵工業(yè)園管委會則需對斯托爾公司依法納稅進行監(jiān)管，積極爭取和利用有關(guān)招商引資政策，將斯托爾公司投產(chǎn)后五年內(nèi)所繳納國稅,、地稅,、基金等稅費，視情形對斯托爾公司進行獎勵,，以及在斯托爾公司設(shè)立新企業(yè)注冊后一個月內(nèi)配套安排25套住宅房屋,，用于斯托爾公司引進高管人才，并幫助解決相關(guān)高管人才子女就學(xué)問題,，幫助協(xié)調(diào)泰州地區(qū)有關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校與斯托爾公司簽訂就業(yè)安置協(xié)議等,。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權(quán),，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整,，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實上,，此類約定也系海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府進行的行政允諾,。

總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體,，協(xié)議目的符合公共利益需要,，海陵工業(yè)園管委會行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外,，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定,，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內(nèi)容,，即認定招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈與的民事法律關(guān)系,，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于認定事實錯誤,。

二,、關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問題

我國實行國家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分,，人民法院內(nèi)部僅系分庭管理,，民事和行政審判庭也非以自己名義獨立對外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán),。因而,，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟,，一般僅具有法理分工和管轄指引功能,。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范,。實踐中,，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理,，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議,、民事訴訟與行政訴訟,，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性,、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級法院間裁判標準的一致性,，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護。

本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織,、難以完全分離,。海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定，涉及多個行政管理領(lǐng)域,，多項行政管理職能,，人民法院對此類約定的合法性、有效性進行審查,，既要考慮是否確屬當(dāng)事人之間真實自愿和協(xié)商一致,，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定，約定對地方政府及其職能部門的約束力,，以及合同的相對性原則的適用等,。

與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾,、土地出讓價款承諾,、行政許可承諾等諸項涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議包含的工商,、質(zhì)監(jiān),、房管、建設(shè),、交通等多個行政許可審批事項的約定,，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。尤其重要的是,，本案斯托爾公司作為一審原告,，在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標的等問題上依法具有選擇權(quán),，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟,。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，選擇通過民事訴訟解決本案糾紛,，亦無不可,。在此情形下，上級法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人選擇權(quán),，而不宜僅因協(xié)議定性問題推翻下級法院生效裁判,。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?，則人民法院應(yīng)同樣予以尊重,，并作為行政案件立案和審理。

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