第一部分

筆者搜集到（2017）最高法行再99號(hào)再審行政裁定書(shū)正好涉及招商引資糾紛的一些基本問(wèn)題，我們可以循著該裁定書(shū)呈現(xiàn)出來(lái)招商引資糾紛在司法實(shí)踐的樣態(tài)而展開(kāi)我們的討論,。首先，該裁定書(shū)總結(jié)該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)包括三個(gè)方面：一,、本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議,；二、本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序,；三,、本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理。

從該裁定書(shū)總結(jié)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)可以看得出,，招商引資協(xié)議的法律性質(zhì)界定是至關(guān)重要的點(diǎn),，是解決焦點(diǎn)二、焦點(diǎn)三問(wèn)題的前提,。換言之,，招商引資協(xié)議是民事協(xié)議還是行政協(xié)議，是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系,，問(wèn)題的轉(zhuǎn)化為我們提供了對(duì)問(wèn)題本身抽絲剝繭的路徑,，進(jìn)而通過(guò)對(duì)法律關(guān)系各要素的分析來(lái)確定法律關(guān)系的性質(zhì)。因而,，焦點(diǎn)一的問(wèn)題是本案的核心,，其著重點(diǎn)在實(shí)體法上面，而焦點(diǎn)二,、焦點(diǎn)三則根據(jù)焦點(diǎn)一的結(jié)論邏輯的推導(dǎo)出來(lái),，而且其著重點(diǎn)在程序法上面。

第二部分

焦點(diǎn)一,，關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問(wèn)題,。協(xié)議是經(jīng)過(guò)談判、協(xié)商而制定的共同承認(rèn),、共同遵守的文件,。利用協(xié)議來(lái)約定權(quán)利義務(wù)是各種社會(huì)主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議,，屬民事協(xié)議,；引發(fā)的糾紛,，按照民事救濟(jì)程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商,、合作的轉(zhuǎn)變,，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱為行政協(xié)議,；由此引發(fā)的糾紛，一般通過(guò)行政救濟(jì)程序解決,。這其實(shí)很好的體現(xiàn)了私法與公法相互融合的趨向,，合同的理念不斷地灌注到行政法的實(shí)踐中，從某種程度上,，本案就是體現(xiàn)甚至貫徹這一理念的典型,。

有關(guān)行政協(xié)議的法律根據(jù)主要體現(xiàn)在以下法律條文之中：第一，《行政訴訟法》第12條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行,、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的,。”第二，《行政訴訟法司法解釋》第11條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),，在法定職責(zé)范圍內(nèi),，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議,。”

由以上的法律規(guī)定，行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體（主體特征）,；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)（職權(quán)特征）,；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)（目的特征）；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（內(nèi)容特征）,。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性,，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱,，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來(lái)判定,，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。其實(shí),，對(duì)于招商引資協(xié)議法律性質(zhì)的界定,，抽象的概念無(wú)法真正解決問(wèn)題，只有在具體的案件中,，這些歸納的要素才有可能清晰與相對(duì)確定起來(lái),。任何法律關(guān)系只有在特定的時(shí)空背景下,，即就是特定的具體案件中才能確定下來(lái)。

為此,，就本案中的招商引資協(xié)議而言：（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會(huì)是行政機(jī)關(guān),。海陵工業(yè)園管委會(huì)是經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立，作為海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu),，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的行政機(jī)構(gòu),；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系海陵區(qū)政府，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征,。

（二）海陵工業(yè)園管委會(huì)在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán),。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條、第九條規(guī)定,，以及江蘇省人民政府蘇政復(fù)〔2006〕35號(hào)《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等34家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的批復(fù)》,，海陵工業(yè)園管委會(huì)屬于海陵區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，具有“制定開(kāi)發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃,，按規(guī)定負(fù)責(zé)審批或者審核開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理,，對(duì)市屬各有關(guān)部門(mén)設(shè)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào),，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán)，代表海陵區(qū)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”等法定職責(zé),。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益,。《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作,，引進(jìn)外資,、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備,、人才和科學(xué)管理方式,，以興辦外商投資、出口創(chuàng)匯,、高新技術(shù)項(xiàng)目為主,，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與省內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作,，促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展,。”招商引資協(xié)議正是為了實(shí)現(xiàn)上述目的,，為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要而簽訂,。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量,，提高政府財(cái)稅收入,，部分解決就業(yè)問(wèn)題,，有助于對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。這些顯然是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會(huì)以及海陵區(qū)政府自身的法人利益,。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù),。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會(huì)借款給斯托爾公司，支付國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價(jià)與5萬(wàn)元/畝基數(shù)差額部分的約定,，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù),。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門(mén)的行政職權(quán),，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整,，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實(shí)上,，此類約定也系海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府進(jìn)行的行政允諾,。

第三部分

焦點(diǎn)二：關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的法院制度,，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分,，人民法院內(nèi)部?jī)H系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨(dú)立對(duì)外行使審判權(quán),，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán),。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議,、民事訴訟與行政訴訟,，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范,，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范,。

實(shí)踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理,，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理,。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟,，更多應(yīng)考慮審判的便利性,、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級(jí)法院間裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性,，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù),。本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業(yè)園管委會(huì)代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定,，涉及多個(gè)行政管理領(lǐng)域,，多項(xiàng)行政管理職能，人民法院對(duì)此類約定的合法性,、有效性進(jìn)行審查,，既要考慮是否確屬當(dāng)事人之間真實(shí)自愿和協(xié)商一致，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定,，約定對(duì)地方政府及其職能部門(mén)的約束力,，以及合同的相對(duì)性原則的適用等。

與民事訴訟程序相比,，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾,、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等諸項(xiàng)涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性,；而協(xié)議包含的工商,、質(zhì)監(jiān)、房管,、建設(shè),、交通等多個(gè)行政許可審批事項(xiàng)的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜,。尤其重要的是,，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請(qǐng)求,、訴訟類型及訴訟標(biāo)的等問(wèn)題上依法具有選擇權(quán),，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟,。

如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引,，選擇通過(guò)民事訴訟解決本案糾紛，亦無(wú)不可,。在此情形下,，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人選擇權(quán)，而不宜僅因協(xié)議定性問(wèn)題推翻下級(jí)法院生效裁判,。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮,，堅(jiān)持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，則人民法院應(yīng)同樣予以尊重,，并作為行政案件立案和審理,。

該裁定書(shū)充分的保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，值得點(diǎn)贊,。當(dāng)然,，在其中我們還可以看到一個(gè)問(wèn)題，就是訴的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在民事訴訟中是一個(gè)難以解開(kāi)的問(wèn)題,，存在各種各樣的學(xué)說(shuō),，本案對(duì)于我們理解這個(gè)問(wèn)題是有一定啟示意義的。選擇什么樣的訴訟類型,，選擇權(quán)在當(dāng)事人,，這樣訴本身就被附有了極其豐富的含義，不僅有程序意義上的權(quán)利,，亦具有實(shí)體意義上的權(quán)利,，還包含有選擇的權(quán)利。

從以上的裁定書(shū)的認(rèn)識(shí)來(lái)看,，招商引資協(xié)議中實(shí)際上存在民事權(quán)利義務(wù)與行政權(quán)力義務(wù)并存且難以分離的狀況下,，當(dāng)事人對(duì)訴訟類型具有選擇權(quán)，這里的關(guān)鍵在于對(duì)于當(dāng)事人而言該如何選擇訴訟類型的問(wèn)題,。那么就從本案給出的結(jié)論來(lái)看,，在這種情形下，先提起行政訴訟,，行政訴訟一旦被駁回,，就可以直接提起民事訴訟，這樣可以避免陷入冗長(zhǎng)的訴訟程序中,。

第四部分

焦點(diǎn)三：關(guān)于本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理的問(wèn)題,。2015年5月1日前的法律規(guī)范未明確規(guī)定招商引資協(xié)議屬于民事協(xié)議，本案招商引資協(xié)議也未約定選擇民事訴訟程序解決糾紛,。二審法院雖未否定招商引資協(xié)議的行政協(xié)議屬性,，也未否定本案可以作為行政案件受理，但其以本案的招商引資協(xié)議簽訂在2015年5月1日之前,、而自2015年5月1日起實(shí)施的修改后的《行政訴訟法》始將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍為由,，駁回斯托爾公司的上訴，維持一審裁定,。對(duì)于二審法院上述裁定理由是否適當(dāng),，需要對(duì)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定是否具有溯及力，加以準(zhǔn)確地判斷和把握,。

對(duì)此,，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（法〔2004〕96號(hào)）對(duì)有關(guān)新舊法律適用以及法不溯及既往問(wèn)題作了明確規(guī)定。根據(jù)該紀(jì)要第三條規(guī)定,，在存在新舊法律銜接問(wèn)題的情況下,，人民法院審查行政行為的合法性，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定,，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定,，但下列情形除外：（一）法律,、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的,；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的,。

《行政訴訟法》是我國(guó)行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),，對(duì)《行政訴訟法》修改后的條款,，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對(duì)有關(guān)受案范圍,、審理程序,、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定進(jìn)行裁判,。由于《行政訴訟法》第12條第一款第十一項(xiàng)是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定,，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)，依法即具有溯及力,。因此,，二審法院認(rèn)為《行政訴訟法》第12條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定不溯及既往的理由不能成立。申言之,，對(duì)形成于2015年5月1日之前的行政協(xié)議,，如果協(xié)議雙方未明確約定爭(zhēng)議解決適用仲裁或者民事訴訟途徑的，作為協(xié)議一方的公民,、法人或者其他組織提起行政訴訟,，人民法院依法應(yīng)當(dāng)立案受理。