案情摘要

某區(qū)管委會(huì)與某公司，于2013年9月,、12月先后簽訂《某區(qū)工業(yè)項(xiàng)目招商合同書》《補(bǔ)充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議）,，該公司于2014年完成土地摘牌，以新注冊(cè)的某有限公司作為受讓人,，與出讓人市國(guó)土資源局簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》,。因認(rèn)為市政府、區(qū)政府,、區(qū)管委會(huì)未依照招商引資協(xié)議的約定履行義務(wù),，該公司于2015年5月18日提起行政訴訟，請(qǐng)求判決：責(zé)令市政府,、區(qū)政府,、區(qū)管委會(huì)立即履行招商引資協(xié)議；由某區(qū)管委會(huì)支付土地差價(jià)款,，并承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任,。

法律問題

涉案招商引資協(xié)議糾紛是否屬于行政協(xié)議糾紛？對(duì)2015年5月1日以前簽訂的招商引資協(xié)議,、當(dāng)事人于2015年5月1日以后提起行政訴訟的,，人民法院應(yīng)否立案受理。?

不同觀點(diǎn)

甲說：本案招商引資協(xié)議不屬于行政協(xié)議,，因而不屬于行政訴訟受案范圍

招商引資協(xié)議雖是區(qū)管委會(huì)為實(shí)現(xiàn)招商引資目標(biāo)訂立,，但該協(xié)議的核心內(nèi)容系區(qū)管委會(huì)將土地招拍掛成交價(jià)與基數(shù)的差額部分，以借款形式借給該公司,，由該公司提供擔(dān)保,，在滿足一定條件時(shí)由區(qū)管委會(huì)以獎(jiǎng)勵(lì)形式?jīng)_抵借款，實(shí)質(zhì)上是借款與贈(zèng)與的民事法律關(guān)系,，不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議，不屬于行政訴訟的受案范圍,。

乙說：涉案招商引資協(xié)議因訂立于2015年5月1日之前,，不屬于行政訴訟受案范圍

2015年5月1日修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后,，將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。本案中,，涉案招商引資協(xié)議訂立于《行政訴訟法》修改之前,，根據(jù)法不溯及既往原則，其不受修改后的《行政訴訟法》調(diào)整,，依法不屬于行政訴訟的受案范圍。

丙說：涉案招商引資協(xié)議屬于行政協(xié)議,，行政機(jī)關(guān)不依法履行協(xié)議約定義務(wù)屬于行政訴訟受案范圍

涉案招商引資協(xié)議一方為行政主體,，協(xié)議目的符合公共利益需要，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外,，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定,，依法屬于行政協(xié)議范疇。某公司因訴訟管轄等方面考慮堅(jiān)持對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行行政協(xié)議義務(wù)行為提起行政訴訟,，屬于行政訴訟受案范圍,。對(duì)于2015年5月1日之前訂立的行政協(xié)議爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以選擇民事訴訟救濟(jì),，也可以選擇行政訴訟救濟(jì),，當(dāng)事人堅(jiān)持提起行政訴訟予以解決的，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇,，并作為行政案件立案和審理,。?

法官會(huì)議意見

采丙說

涉案招商引資協(xié)議系區(qū)管委會(huì)為地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所訂立，具有公共利益屬性,，該協(xié)議中所約定的雙方權(quán)利義務(wù),，涉及國(guó)土、交通,、財(cái)稅,、房管、物價(jià),、工商,、規(guī)劃、建設(shè),、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)行政管理領(lǐng)域,，多個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一系列行政批準(zhǔn)行為，形成相應(yīng)多個(gè)行政法律關(guān)系,，依法屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議,。雖然招商引資協(xié)議簽訂于《行政訴訟法》修改以前，但是當(dāng)時(shí)的法律,、法規(guī),、司法解釋沒有明確規(guī)定此類糾紛只能通過民事訴訟途徑解決，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行招商引資協(xié)議約定義務(wù)行為提起行政訴訟，在《行政訴訟法》修改前后都屬于行政訴訟的受案范圍,。對(duì)此類爭(zhēng)議,，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)。修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后,，當(dāng)事人堅(jiān)持對(duì)修改后的《行政訴訟法》實(shí)施前訂立的行政協(xié)議案件提起行政訴訟的,，人民法院按照行政案件對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議作出處理，也不存在法律和事實(shí)上的障礙,。在這一前提下,，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行招商引資協(xié)議約定義務(wù)行為提起行政訴訟的，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)的規(guī)定,，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,。

意見闡釋

修改后的《行政訴訟法》將行政協(xié)議爭(zhēng)議明確為人民法院行政訴訟的受案范圍，但某協(xié)議是否屬于行政協(xié)議,，屬于實(shí)踐中的爭(zhēng)論較大的問題,。同時(shí)，由于糾紛發(fā)生的時(shí)點(diǎn),、當(dāng)事人請(qǐng)求救濟(jì)的時(shí)點(diǎn)以及法律,、司法解釋實(shí)施的時(shí)間不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中面臨修改后的《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的溯及力問題,，即對(duì)于修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以前訂立的行政協(xié)議,，當(dāng)事人在修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以后提起訴訟的（以下統(tǒng)稱舊協(xié)議爭(zhēng)議），實(shí)踐中對(duì)于屬于民事還是行政訴訟受理,，一直爭(zhēng)議較大,。

一、個(gè)案裁判折射出的行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于行政協(xié)議的甄別難題,，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議規(guī)定》）第二條規(guī)定了若干有名行政協(xié)議,，試圖通過概括加列舉的方式，破解受案范圍難題,。但是,，正如定義行政行為不能一勞永逸解決行政訴訟的受案范圍問題一樣，定義行政協(xié)議,，也僅是從法解釋層面反映出行政協(xié)議的主要特征,，卻并不能“自動(dòng)”識(shí)別行政協(xié)議。2017年以來,，最高人民法院分別就國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、招商引資、土地房屋征收補(bǔ)償,、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等協(xié)議類行政案件作出的裁判,，頗值得關(guān)注,。這些個(gè)案裁判雖僅具有個(gè)案表征，但總體上反映出對(duì)兼有公法,、私法規(guī)則,，不能純粹運(yùn)用私法規(guī)則調(diào)整、不是純粹的私法合同,，如果對(duì)照法律概念和法定條件,，能夠結(jié)合協(xié)議主體、協(xié)議約定的主要內(nèi)容,、協(xié)議目的等綜合論證,、甄別為行政協(xié)議的，一般作為行政案件裁判為宜,。具體而言，這些裁判的背后似乎折射出以下判定標(biāo)準(zhǔn),。

第一,，對(duì)于純粹由私法主體訂立的協(xié)議，有時(shí)仍可能屬于行政協(xié)議而需要“刺破協(xié)議的面紗”,，綜合協(xié)議約定的內(nèi)容,、前后端行政行為、協(xié)議一方與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,、受益主體,、協(xié)議目的等因素，對(duì)協(xié)議訂立主體是否變異,，加以研判,。

第二，在協(xié)議約定中兼有公,、私規(guī)則或者公法,、私法關(guān)系難以分離時(shí)，如果滿足以下條件之一,，可以認(rèn)為主要包含行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：一是約定指向未來行政機(jī)關(guān)要作出某個(gè)具體的行政行為,；二是以約定代替過去行政機(jī)關(guān)作出某個(gè)具體的行政行為；三是約定的內(nèi)容來源于行政法律規(guī)范的明確規(guī)定,；四是當(dāng)條件成就時(shí),，行政機(jī)關(guān)可以依約定實(shí)施單方變更或者解除權(quán)。

第三,，行政協(xié)議通常既包含公共利益的實(shí)現(xiàn),，也包含私人利益的實(shí)現(xiàn)。其中,，公共利益是首要的,、目的性質(zhì)的,。但是，實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),，一般僅指行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議的目的,；對(duì)相對(duì)方而言，應(yīng)當(dāng)允許實(shí)現(xiàn)私人利益或者有適度收益,。

第四,，不能認(rèn)為協(xié)議中包含有“本著平等、自愿原則”“經(jīng)友好協(xié)商”等內(nèi)容,，就認(rèn)為協(xié)議是發(fā)生在私法主體之間的民事合同,。這是因?yàn)椋瑓f(xié)議性,、平等性也是行政協(xié)議的主要特征,。由于協(xié)議是雙方意思表示一致達(dá)成的，是雙方法律行為,，這也要求行政協(xié)議糾紛類型要圍繞雙方行為,、關(guān)系之訴等主觀訴訟類型加以構(gòu)建，以區(qū)別于傳統(tǒng)的以行政行為合法性審查為中心構(gòu)建的客觀訴訟類型,。

第五,，不能認(rèn)為行政協(xié)議訴訟類型僅限于《行政訴訟法》規(guī)定的不依法履行、未按照約定履行,、違法變更,、解除行政協(xié)議四種情形，而應(yīng)結(jié)合原告圍繞協(xié)議的效力,、協(xié)議的履行,、協(xié)議的變更解除、協(xié)議的責(zé)任承擔(dān)等提出的相應(yīng)訴訟請(qǐng)求,，對(duì)上述規(guī)定作擴(kuò)大解釋,，盡量使其容許于行政訴訟，并防止同一性質(zhì)的協(xié)議爭(zhēng)議由行政訴訟和民事訴訟途徑分別處理,，出現(xiàn)行政裁判和民事裁判不一致的情形,。

二、修改后的《行政訴訟法》實(shí)施之前的協(xié)議爭(zhēng)議的處理

《行政協(xié)議規(guī)定》第二十八條以行政協(xié)議的訂立時(shí)點(diǎn)為分界點(diǎn),，規(guī)定形成于不同時(shí)間階段的行政協(xié)議糾紛所應(yīng)適用的法律規(guī)定,，即對(duì)于修改后的《行政訴訟法》實(shí)施前訂立的行政協(xié)議，按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定和當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方式的預(yù)期,，主要通過民事訴訟以及仲裁方式救濟(jì),，對(duì)于修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后訂立的行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一通過行政訴訟的方式救濟(jì)。

第一,，行政協(xié)議是當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求所涉及的對(duì)象,，如果行政協(xié)議是在修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以前訂立的,，則統(tǒng)一要求當(dāng)事人通過行政訴訟救濟(jì)沒有期待可能性，因此,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議形成當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定加以救濟(jì),，如此更符合當(dāng)事人的意思表示和預(yù)期。

第二,，對(duì)2015年5月1日之前形成的協(xié)議糾紛,，當(dāng)時(shí)已經(jīng)啟動(dòng)相應(yīng)救濟(jì)程序的，原則上排除之后行政訴訟的受理,。也即,，如果協(xié)議一方已經(jīng)提起民事訴訟的，基于救濟(jì)便利性和裁判統(tǒng)一性考量,，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以民事訴訟方式審理和裁判,；或者協(xié)議一方已經(jīng)依約申請(qǐng)仲裁，除非存在法定撤銷事由,，通常生效仲裁裁決具有相應(yīng)的拘束力,。

第三，由于在行政訴訟法框架內(nèi),，行政機(jī)關(guān)作為行政協(xié)議的一方當(dāng)事人，并不能通過主動(dòng)提起行政訴訟或者通過反訴等方式要求協(xié)議相對(duì)方履行協(xié)議或者變更,、解除協(xié)議,，但是在民事訴訟法框架內(nèi)，行政機(jī)關(guān)仍可以直接提起民事訴訟或者提起反訴,。因此,，如果一概要求修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以前訂立的行政協(xié)議爭(zhēng)議只能通過行政訴訟方式解決，將在實(shí)質(zhì)上剝奪行政機(jī)關(guān)的訴權(quán),，不利于糾紛的解決,。

第四，在行政協(xié)議法律關(guān)系的形成過程中,，包含了協(xié)議的訂立,、協(xié)議的生效、協(xié)議的履行等時(shí)點(diǎn),，相對(duì)而言,，由于行政協(xié)議在形式上一般均要求以書面形式訂立，較之于協(xié)議訂立的時(shí)點(diǎn)較為單一,、明確,，協(xié)議的生效可能涉及附條件生效、附期限生效,、經(jīng)批準(zhǔn)生效等不同情形,，協(xié)議的履行更取決于當(dāng)事人自身的具體情況而不確定,。因此，通過協(xié)議的訂立時(shí)點(diǎn)而不是協(xié)議的生效時(shí)點(diǎn),、協(xié)議的履行時(shí)點(diǎn)確定法律適用規(guī)范,，有利于形成明確、統(tǒng)一的預(yù)期,；也有利于防止已經(jīng)形成的較為穩(wěn)定的行政法律關(guān)系再次進(jìn)入司法程序,。

三、對(duì)《行政協(xié)議規(guī)定》第二十八條第二款的理解

為了充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,，《行政協(xié)議規(guī)定》第二十八條第二款同時(shí)還規(guī)定了舊協(xié)議糾紛可以作為行政案件受理的例外情形,，即“2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律,、行政法規(guī)及司法解釋”,，對(duì)于這一規(guī)定，可以從以下幾個(gè)方面加以理解,。

第一,，對(duì)“當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋”明確規(guī)定舊行政協(xié)議糾紛作為民事案件受理的,，原則上不能作為行政案件受理,。同時(shí)，修改后的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍,，《行政協(xié)議規(guī)定》第二條也明文列舉了公民,、法人或者其他組織就“礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”“政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”以及“其他行政協(xié)議”提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理,，因此,，上述協(xié)議爭(zhēng)議在2015年5月1日以后訂立并產(chǎn)生糾紛的，依法不應(yīng)當(dāng)再通過民事訴訟途徑解決,。

第二,，從保障當(dāng)事人訴權(quán)和確保法律適用統(tǒng)一的角度，對(duì)于“適用當(dāng)時(shí)的法律,、行政法規(guī)及司法解釋”在語義上應(yīng)當(dāng)作出限縮解釋,。即只要當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋沒有對(duì)某一特定類型的行政協(xié)議及其爭(zhēng)議解決方式作出明確規(guī)定的,，就應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人通過提起行政訴訟的方式加以解決,，而不能僅以法律、行政法規(guī)及司法解釋沒有明確規(guī)定排除行政訴訟管轄,。這是因?yàn)椴徽撚袩o《行政訴訟法》的規(guī)定,，也不論其具體名稱，行政協(xié)議作為一種社會(huì)現(xiàn)象是客觀存在的,，修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后,，只是對(duì)原先未明確由行政訴訟管轄的行政協(xié)議案件,，明確規(guī)定屬于行政訴訟的受案范圍。因此,，在修改后的《行政訴訟法》實(shí)施前,，盡管按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，行政協(xié)議一般均作為民事案件受理和審理,，但法律也沒有絕對(duì)排除所有行政協(xié)議均不能通過行政訴訟解決,，特別對(duì)于當(dāng)時(shí)的法律沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟解決的，鑒于其本質(zhì)屬于行政協(xié)議案件,，糾紛的法律關(guān)系與《行政訴訟法》修改之后并無不同,，在沒有法律依據(jù)可以適用時(shí)，協(xié)議雙方對(duì)法律適用也沒有相應(yīng)預(yù)期,，當(dāng)事人可以選擇通過民事訴訟或者行政訴訟救濟(jì),。

第三，民事訴訟已經(jīng)拒絕受理,，當(dāng)事人根據(jù)民事裁判的指引提起行政訴訟的,，行政訴訟原則上應(yīng)當(dāng)依法立案受理。由于裁判觀點(diǎn)不同,，對(duì)即便依照當(dāng)時(shí)的法律,、行政法規(guī)及司法解釋的規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟受理的，不同法院,，或者同一法院的不同法官,，對(duì)當(dāng)事人提起的民事訴訟仍然可能采受理或者不予受理兩種截然不同的處理方式。比如,，有的房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，當(dāng)事人首先提起民事訴訟,，但生效民事裁定駁回起訴并指明應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟,；當(dāng)事人提起行政訴訟后，一審法院作出實(shí)體判決,，二審法院以根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理為由,，撤銷一審判決，裁定駁回起訴,。如果拘泥于當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定提起民事訴訟,，而無視民事生效裁定駁回當(dāng)事人起訴的既定事實(shí)，當(dāng)事人就將反復(fù)提起循環(huán)訴訟,，其實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議也無法得到解決,。在此前提下，為充分保障當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益,，以及減少不必要的訴累,，同時(shí)結(jié)合案件本身的性質(zhì)和行政審判的便利性,，如房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議爭(zhēng)議與房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議爭(zhēng)議就具有同質(zhì)性，人民法院行政訴訟應(yīng)當(dāng)立案受理并作出實(shí)體判決,。

法律法規(guī)鏈接

1．《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年6月27日第二次修正）?

第十二條 人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更,、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

2．《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（2019年11月27日）

第一條 行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),，與公民,、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議,。

第二條 公民,、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：

（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,；

（二）土地,、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；

（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議,；

（四）政府投資的保障性住房的租賃,、買賣等協(xié)議；

（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議,；

（六）其他行政協(xié)議,。

第二十八條 2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定,。

2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的,，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋,。

類案檢索報(bào)告

一,、檢索工具：法信平臺(tái)-類案檢索。

二,、關(guān)鍵詞：行政協(xié)議,、受案范圍；篩選條件：審理法院-最高人民法院,。

三,、檢索結(jié)果：檢索關(guān)鍵詞“行政協(xié)議、受案范圍”,，共檢索出5件行政案件,。

四、類案文書：

（撰寫人：耿寶建,、殷勤）

來源：最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要（第二輯）》,。本文系“津法善行”與“行政法實(shí)務(wù)”公號(hào)編輯整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)予以注明,！