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背景 住房和城鄉(xiāng)建設部自2011年以來一直致力于城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新的研究,，并啟動了《城市總體規(guī)劃編制審批辦法》的制訂工作,，目前已進入征求意見階段,。為通過規(guī)劃實踐進一步修改和完善本《辦法》，住房和城鄉(xiāng)建設部選擇了東莞市作為城市總體規(guī)劃編制改革的試點城市,。東莞市一直是我國改革開放的先行區(qū),，在本輪總規(guī)編制改革中，又將為全國提供寶貴經(jīng)驗：東莞市在總規(guī)中確立了“以人為本,、生態(tài)優(yōu)先,、區(qū)域統(tǒng)籌”的總體指導思想，在“精簡內(nèi)容,、強調(diào)底線管理”,、“事權(quán)分級、權(quán)責對應”,、“規(guī)劃傳導,、剛性彈性相結(jié)合”,、“全域管控、分區(qū)指引”,、“存量規(guī)劃”,、 “公共政策”、“多規(guī)融合”等方面都做出了非常有益的創(chuàng)新探索,。今天,，我們齊聚東莞，結(jié)合東莞市城市總體規(guī)劃的改革實踐,，深入探討總規(guī)新思路,、新方法，并就總規(guī)的改革與發(fā)展,，提出倡議,。 自建國以來，城市總體規(guī)劃在各個時期均起到了非常重要的作用：計劃經(jīng)濟時代,，總規(guī)是國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的延續(xù)與深化,，曾經(jīng)有效指導了“一五”期間國家156項重點工程的建設；改革開放前20年,，總規(guī)是城市各項建設的綜合部署,，起到了指導城市發(fā)展和建設的作用；21世紀以來,，隨著資源環(huán)境,、社會民生問題的逐漸凸顯，總規(guī)成為國家宏觀調(diào)控的重要手段,。 但是,，我們也看到，在城市快速擴張的同時,，資源環(huán)境,、文化特色、社會民生等方面的問題越來越突出,。城市總體規(guī)劃必須認識到自身肩負的責任,，以“舍我其誰”的擔當致力于解決這些阻礙城市持續(xù)發(fā)展的問題。同時,，總規(guī)自身在規(guī)劃理念,、市場機制應變能力、橫向和縱向事權(quán)劃分,、剛性傳遞,、存量規(guī)劃、公眾參與等方面也存在著問題和不足,，亟待改進和完善,。 我們認識到,，我國已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段，其城鎮(zhèn)化特征與以往有著本質(zhì)的不同：發(fā)展速度將從高速轉(zhuǎn)為中速,；發(fā)展方式將從外延式擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升,；發(fā)展動力將從單純依靠工業(yè)化轉(zhuǎn)向更加多元和特色化?！捌埨诿?，不必法古；茍周于事,，不必循舊,。”城市總體規(guī)劃應當與時俱進地推進自身的改革與創(chuàng)新,，按照“依法治國”和“簡政放權(quán)”的精神,，讓總規(guī)真正成為保護和管控空間資源的重要手段，保障公共利益和公共安全的公共政策,，統(tǒng)籌空間利用的協(xié)調(diào)平臺,，指導城市發(fā)展建設的法定藍圖。 我們確信,，我國未來的城鎮(zhèn)化進程中,，城市總體規(guī)劃仍將發(fā)揮極為重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用。我們號召,，所有城市規(guī)劃工作者聯(lián)合起來,，銘記城市規(guī)劃的莊嚴使命，全力以赴,、眾志成城,，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的百年夢想、營造人民群眾的幸福家園而努力,！ 我們倡議,，城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新應“樹立一個理念、厘清三大關(guān)系,、強化四方面重點”：
“天生萬物,，唯人為貴”,。城市發(fā)展的最終目標是為了人。要真正實現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化,，就應當在總規(guī)中落實“以人為本”的發(fā)展理念,。 我們倡議，規(guī)劃發(fā)展理念應當從過去偏重追求經(jīng)濟上的數(shù)量增長轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)“五位一體”發(fā)展和質(zhì)量提升,，樹立人與生態(tài)環(huán)境,、歷史文化是一個“靈魂永續(xù)的生命共同體”的理念,；從關(guān)注物質(zhì)空間形象轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)公共服務和人居環(huán)境；從圍繞“生產(chǎn)”提供“場地”轉(zhuǎn)向圍繞“生活”塑造“場所”,；從城市“吞噬”農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)共榮發(fā)展,；從自上而下的政府管制轉(zhuǎn)向上下雙向的政府與社會治理相結(jié)合。
城市發(fā)展到今天，市場應當逐步在資源配置中發(fā)揮決定性作用,，但政府也應切實履行責任和義務,，做到“既不缺位、也不越位”,。 我們倡議,，總規(guī)應明確政府和市場的行為邊界，充分體現(xiàn)政府職能,。應當加強對“市場失靈”的公共領(lǐng)域進行管制,，強化公共資源管控、公共服務供給,；在此基礎上弱化對“市場有效”領(lǐng)域的管控,，避免“過度干預和扭曲市場規(guī)律”，實現(xiàn)開放,、包容,、彈性發(fā)展，適應未來的復雜性和不確定性,。
“一級政府,，一級規(guī)劃,、一級事權(quán)”，各級政府的空間管理事務應有明確分工,?？傄?guī)應按照編制、審批和管理的事權(quán)主體確定相應內(nèi)容,。 我們倡議,，對應中央（省）政府事權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容應由中央（?。┱畤栏駥徟投讲?，應將其合理簡化；對應城市政府事權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容由城市政府負責實施，建議只需向中央（?。┱蠄髠浒?，其調(diào)整、修改應簡化程序,。此部分規(guī)劃內(nèi)容應相對綜合,、完整，以保證總規(guī)對城市發(fā)展的全局性,、綜合性,、戰(zhàn)略性作用。
城市總體規(guī)劃是城市層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會,、環(huán)境發(fā)展的綜合性空間規(guī)劃,，應當在空間規(guī)劃體系中起主導作用。要強化總規(guī)與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接,。 我們倡議,，應當以城市總體規(guī)劃為基礎、建立健全“空間滿覆蓋,、事權(quán)不重疊”的空間規(guī)劃體系,，建立城市政府領(lǐng)導牽頭的工作機制，在一個信息平臺的基礎上,，通過多元主體的充分博弈,，實現(xiàn)“統(tǒng)籌決策、協(xié)同分工”,，真正做到“先布棋盤后落子”,、“一張藍圖干到底”。
空間規(guī)劃體系應當是各層次規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣的整體,。一旦其中一個環(huán)節(jié)斷裂，則整個體系就會崩潰,。因此,，“剛性內(nèi)容”的“有效傳遞”是健全空間規(guī)劃體系、保障總規(guī)權(quán)威的基礎,。 我們倡議,，要加強總規(guī)“剛性內(nèi)容”向控制性詳細規(guī)劃“有效傳遞”的研究，重點研究空間型剛性內(nèi)容的落實方法,?！疤釀t靡,，太剛則折,?！睉诤喕娀瘎傂詢?nèi)容的基礎上,，留足彈性空間,。同時，應把握剛性內(nèi)容的本質(zhì),，“意為本,，形為末”，可以在新建地區(qū)嘗試以“空間關(guān)系”取代“位置坐標”作為管控手段,，確保剛性內(nèi)容的“意”而不是“形”能夠在控規(guī)中得以落實,。 六、規(guī)劃技術(shù)改革重點：從“千城一面”到凸顯地方特色與傳統(tǒng)文化 人選擇留在城市,，不是為了生存,，而是為了更好地生活，更希望能夠“詩意地棲居”,。我們倡議,，要重拾荒蕪已久的文化精神，讓城市被每個市民所認同,，成為每個市民的精神歸屬,。 我們要從樹立中華民族文化自信的高度，從人文關(guān)懷的視角,，充分認識城市特色風貌保護與提升的重要性,。要充分運用“城市設計”這一技術(shù)工具，遵循城市自然山水格局,，建立城市與自然相融的空間結(jié)構(gòu),，將城市“輕輕地放在山水之間”；應當充分挖掘地方特色,、延續(xù)傳統(tǒng)文化,，讓城市更好地體現(xiàn)“地域特征、民族特色和時代風貌”,；應當創(chuàng)造優(yōu)美的城市輪廓,、景觀視廊、建筑風格與色彩,，為每一個人提供豐富多彩的公共空間,，容納“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的環(huán)境氛圍,。 七,、規(guī)劃成果改革重點：從“技術(shù)文件”到“公共政策” 城鎮(zhèn)化初期，百廢待興，總規(guī)重點關(guān)注的是新城區(qū)空間建構(gòu),，規(guī)劃重點是“建設”,；城鎮(zhèn)化中后期，城市空間大致定型,，基層社會逐步孕育,，規(guī)劃應當把重點從“建設”轉(zhuǎn)向“更新”，以“生態(tài)修復,、城市更新”為措施,、公共政策為手段，推動老城區(qū)的持續(xù)發(fā)展,，避免大拆大建,。 我們倡議，改進以政府和專家為主導的組織編制方式,，借鑒協(xié)作式,、參與式、漸進式規(guī)劃的經(jīng)驗,，以公眾參與推動城市有機更新,。充分尊重既有土地權(quán)屬和居民權(quán)益，平衡好相關(guān)主體的利益,。政府應將政策聚焦在公共領(lǐng)域,，如歷史文化保護、公共設施完善,、公共綠地及開放空間建設,、城市功能和形象提升等內(nèi)容。 八,、規(guī)劃實施改革重點：強化依法實施和監(jiān)督檢查 “發(fā)號施令,，在乎必行；賞德罰罪,，在乎不濫,。”只有強化規(guī)劃的實施與監(jiān)督,，才能保障規(guī)劃的權(quán)威,，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系才能得以存在。 我們倡議,，應強化總規(guī)的依法實施,，在控規(guī)、專項規(guī)劃及其他下位規(guī)劃中,，確?？傄?guī)的剛性內(nèi)容得以落實,。 我們倡議，應嚴格依照法律履行總規(guī)編制,、審批和修改程序,，嚴禁規(guī)劃在實施過程中被隨意修改；應強化地方人大對總規(guī)的決策與監(jiān)督作用,；加強總規(guī)編制實施全過程的公眾參與和監(jiān)督,。 我們倡議,，應建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度,，將督察工作階段從末端糾錯轉(zhuǎn)向前端預防，將督察重點從違章建設轉(zhuǎn)向違法規(guī)劃,。 我們期待以本倡議書為起點,，實現(xiàn)總規(guī)改革和創(chuàng)新的廣泛認同，并逐步推動總規(guī)理念,、內(nèi)容,、技術(shù)、方法和制度的全面提升,，在新常態(tài)下更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市發(fā)展建設的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用,。 中國城市規(guī)劃學會 城市總體規(guī)劃學術(shù)委員會 2015.6 |
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