“2018第六屆清華同衡學(xué)術(shù)周”于5月21日盛大開(kāi)幕，本屆學(xué)術(shù)周以“空間·空間·空間”為主題,。22日下午,，由清華同衡總體規(guī)劃研究中心承辦,，以“空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下的總體規(guī)劃變革”為主題的分論壇成功召開(kāi),。

論壇圍繞空間規(guī)劃體系將如何演變、總體規(guī)劃在新的空間規(guī)劃體系中如何定位,、總體規(guī)劃變革的方向,、上下如何銜接和傳導(dǎo)等話題，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家,、學(xué)者展開(kāi)了深入,、廣泛的探討。

論壇由北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院書(shū)記,、副院長(zhǎng)王曉東主持,，他表示城市總體規(guī)劃的改革創(chuàng)新一直是持續(xù)的話題，今年,，國(guó)家機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了重大變革,，在這樣的背景下,，城市總體規(guī)劃從制訂到實(shí)施管理應(yīng)該如何有效應(yīng)對(duì)？這是每一個(gè)城市總體規(guī)劃從業(yè)者都必須認(rèn)真思索的,。

林堅(jiān),，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院  城市與區(qū)域規(guī)劃系主任 / 教授

當(dāng)前國(guó)家整體改革的語(yǔ)境是生態(tài)文明建設(shè)，不論哪個(gè)領(lǐng)域的改革,，新時(shí)代提出的最大命題是如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先,，最大限度地處理好人與自然和諧共生的問(wèn)題。

總體規(guī)劃的改革是整個(gè)空間規(guī)劃體系的有機(jī)組成部分,。城市總體規(guī)劃過(guò)去偏重建設(shè)型的規(guī)劃思路,，新時(shí)代的要求是以人與自然和諧共生的視角來(lái)看待城市的發(fā)展?？傮w規(guī)劃的體系可以劃分為三大類(lèi)：

第一類(lèi)是國(guó)家-省級(jí)層面,，偏重戰(zhàn)略,、偏重指引,，以及跨行政區(qū)、區(qū)域性協(xié)調(diào)的內(nèi)容,。

第二類(lèi)是市-縣層面,，城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其它相關(guān)規(guī)劃,，要有機(jī)融合,，在具體實(shí)踐過(guò)程中，衍生出的專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)規(guī)劃依然會(huì)存在,，但是大思路是走向合一,。總體規(guī)劃的改革,，要根據(jù)管轄行政區(qū)范圍的面積大小來(lái)考慮規(guī)劃編制的精細(xì)化程度,，這樣才符合中國(guó)的基本國(guó)情。小的地方,，可以直接編制到實(shí)施性規(guī)劃的深度,；大的城市，則需要進(jìn)一步區(qū)分規(guī)劃的層次,，在不同層次的規(guī)劃之間形成良好的傳遞機(jī)制,，并與城市管理的能力相對(duì)接。

第三類(lèi)是相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)劃,，在管理中真正發(fā)揮相應(yīng)作用的規(guī)劃,。

過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作往往是自下而上的、比較開(kāi)放性地探索很多內(nèi)容,，是一種站在下位層面去解決問(wèn)題的思維,；而土地利用規(guī)劃是一種自上而下的調(diào)控思維,。今后總體規(guī)劃在思路變革過(guò)程中，一定要接受上對(duì)下的調(diào)控思維,，必須產(chǎn)生有約束條件的一種規(guī)劃方法的探索和思考,。總體規(guī)劃既要考慮上位的約束條件，也要設(shè)計(jì)對(duì)下位的約束條件,。從規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)看,，法定規(guī)劃形成的政策文件背后，會(huì)有大量的規(guī)劃研究作為支撐,，研究將會(huì)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的一個(gè)更高要求,。

葉裕民，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,，中國(guó)人民大學(xué)  教授 / 博士生導(dǎo)師 / 校學(xué)術(shù)委員會(huì)委員兼副秘書(shū)長(zhǎng),，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院  執(zhí)行院長(zhǎng)

城市研究和城市規(guī)劃是兩回事，研究是規(guī)劃的基礎(chǔ),。對(duì)規(guī)劃改革的認(rèn)識(shí),，從研究的視角談三個(gè)問(wèn)題。

一,、從學(xué)理上認(rèn)識(shí)空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)和必然性

空間規(guī)劃是空間治理體系的抓手,，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前世界性公共管理走向整體性治理,，各國(guó)政府興起建構(gòu)整體性政府的浪潮,，形成了我國(guó)這一輪大部制改革的國(guó)際背景和理論基礎(chǔ)。中國(guó)特色的空間規(guī)劃體系有經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)和管理學(xué)基礎(chǔ),，這個(gè)空間規(guī)劃將是一個(gè)具有全局意義的,、對(duì)中國(guó)空間治理起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和管控作用的規(guī)劃。

新的時(shí)期,，我國(guó)將形成全新的空間秩序,，空間規(guī)劃將成為全國(guó)分級(jí)分類(lèi)空間性規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的平臺(tái)。空間規(guī)劃將分為國(guó)家,、省域和市（縣）域三級(jí),，全國(guó)空間性規(guī)劃是國(guó)家統(tǒng)一空間秩序的最高表達(dá)，下一級(jí)空間規(guī)劃服從上一級(jí)空間規(guī)劃,，同級(jí)其他各類(lèi)空間規(guī)劃的空間內(nèi)容服從本級(jí)空間規(guī)劃,，并因此得到彼此協(xié)調(diào)，從而建立新型空間秩序,，對(duì)國(guó)家空間治理發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,，有效解決傳統(tǒng)多部門(mén)規(guī)劃沖突重疊難題。

二、總體規(guī)劃在整個(gè)空間規(guī)劃體系中的定位

總體規(guī)劃是全國(guó)和省域空間規(guī)劃的戰(zhàn)略支點(diǎn),，是市縣域空間規(guī)劃的主體,。全國(guó)和省域空間規(guī)劃體系，是以功能區(qū)規(guī)劃（區(qū)劃）為基礎(chǔ),、以土地利用規(guī)劃為本底,、以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為骨架、以城市總體規(guī)劃為戰(zhàn)略支點(diǎn),，形成全國(guó)統(tǒng)一,、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系,。市縣域空間規(guī)劃體系,，是以功能區(qū)規(guī)劃（區(qū)劃）為基礎(chǔ)、以土地利用規(guī)劃為本底,、以城市總體規(guī)劃為主體,，形成全市（縣）統(tǒng)一、相互銜接,、有效管控的空間規(guī)劃體系,。市縣域?qū)用娴目臻g規(guī)劃是整個(gè)國(guó)家空間規(guī)劃體系的落腳點(diǎn)、具體化和實(shí)施載體,。

三,、總體規(guī)劃變革的六個(gè)趨勢(shì)

不論城市總體規(guī)劃如何被拆分,，由哪個(gè)部門(mén)主管,，其對(duì)城市發(fā)展的功能是客觀需要的，是構(gòu)成國(guó)家空間治理的重要組成部分?，F(xiàn)在不僅是討論總規(guī)與其他規(guī)劃之間的關(guān)系（理論上這些關(guān)系是清楚的）,，更重要的是討論之前總規(guī)的不足之處，在新時(shí)期如何變革,，從而強(qiáng)化總體規(guī)劃的功能,。

1、傳統(tǒng)意義上的總體規(guī)劃將會(huì)分為兩個(gè)部分,。一部分戰(zhàn)略引領(lǐng)和管控的內(nèi)容,，包括城市性質(zhì)、定位,、空間結(jié)構(gòu),、生態(tài)管控等上升為市（縣）域空間規(guī)劃的主題內(nèi)容，需要上級(jí)政府層面審批,；還有相當(dāng)一部分內(nèi)容,，按照國(guó)家民主治理的主線，將會(huì)下沉到地方政府，成為地方事務(wù),，由地方來(lái)自治,。需要回答的是：現(xiàn)有總體規(guī)劃的內(nèi)容體系,，哪些內(nèi)容需要提升,，哪些東西需要下沉，這也是總體規(guī)劃長(zhǎng)期沒(méi)有回答好的央地關(guān)系問(wèn)題。

2,、建構(gòu)高品質(zhì)的空間體系是發(fā)展趨勢(shì),。生態(tài)、歷史文化、公共服務(wù)等要素是高品質(zhì)區(qū)域的象征,，過(guò)去的規(guī)劃對(duì)于質(zhì)量要素是底線思維,，今后的總體規(guī)劃中要針對(duì)這些要素界定高目標(biāo)，引導(dǎo)城市空間品質(zhì)的不斷提升,，這是城市總體規(guī)劃可以塑造的獨(dú)特功能,。

3,、未來(lái)的總體規(guī)劃要服務(wù)于所有人,。要回答“怎樣讓不同群體的人，在城市都能享受到高品質(zhì)的生活”這個(gè)問(wèn)題。

4,、總體規(guī)劃要突出整體觀。目前所有超大城市周邊都有一個(gè)幾百平方公里的都市邊緣區(qū),，這些邊緣區(qū)普遍具有“三低一高”特征：低土地效率、低收入水平人口,、低品質(zhì)空間,、高安全隱患。總體規(guī)劃對(duì)邊緣區(qū)的引領(lǐng)和管控長(zhǎng)期不足,，是城市治理的難點(diǎn),。

5、總體規(guī)劃要突出生活友好,。將人民對(duì)美好生活的需求和空間關(guān)聯(lián)起來(lái),，形成一個(gè)有機(jī)健康的城市空間格局,。

6,、總體規(guī)劃中要強(qiáng)化規(guī)劃治理和合作治理，不斷推進(jìn)治理的精細(xì)化,。

沈遲,，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心  副主任 / 總規(guī)劃師，教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師

目前討論的總體規(guī)劃改革,，是當(dāng)前城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語(yǔ)里的城市總體規(guī)劃,，今后的趨勢(shì)一定是走向更加融合的一種空間規(guī)劃。

目前總體規(guī)劃編制中有些問(wèn)題梳理的不夠清晰,，哪些內(nèi)容應(yīng)該是上級(jí)政府,、國(guó)務(wù)院管控的？哪些內(nèi)容是城市根據(jù)新的理念,、新的市場(chǎng)情況,、需要自身不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的？如果把這兩部分內(nèi)容混為一體,，不區(qū)分層次,、不區(qū)分管理事權(quán)，盡管規(guī)劃編制的初心是力求為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,、為城市建設(shè)謀劃好一切事情,，但結(jié)果卻造成總體規(guī)劃負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，又常常被批評(píng)為不實(shí)用,。

關(guān)于總體規(guī)劃的改革,，未來(lái)將更突出戰(zhàn)略性、決策性,，將會(huì)拆分為兩大部分,，用兩個(gè)層次的規(guī)劃去匹配未來(lái)的空間規(guī)劃系列。

上層的規(guī)劃相當(dāng)于傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃綱要的要求,，以制定管控原則為主,，不需要過(guò)早決策很多非常具體的內(nèi)容。

對(duì)于較大尺度的城市,，下層的規(guī)劃就是城市建設(shè)規(guī)劃,，或者叫做城市建設(shè)總體規(guī)劃。在這一層次中,，在遵守上層規(guī)劃中確定的規(guī)則的前提下,，再做出進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)劃和安排。

鄧紅蒂,，研究員,，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院  副總工程師，中國(guó)土地學(xué)會(huì)土地規(guī)劃分會(huì)  副主任委員,，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)  理事

從當(dāng)前大的規(guī)劃變革背景來(lái)審視空間規(guī)劃的地位與作用,，即在生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略背景下,，通過(guò)空間規(guī)劃的深刻變革，促使國(guó)家治理體系的不斷完善與強(qiáng)化,，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo),。可從如下幾方面來(lái)理解：

第一,，空間規(guī)劃體系一定是重構(gòu)的,。空間規(guī)劃既不是要做大做強(qiáng)當(dāng)前哪一種類(lèi)型、哪一個(gè)層次的規(guī)劃,，也不是近年來(lái)已經(jīng)開(kāi)展的“簡(jiǎn)單協(xié)同式”多規(guī)合一,，新的空間規(guī)劃已經(jīng)上升為國(guó)家層面的大制度安排。

第二,，空間規(guī)劃具有以下三個(gè)屬性,。一是全域性。在當(dāng)前的規(guī)劃體系中,，土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃具有全域性的規(guī)劃屬性,，但各有不足，土地利用規(guī)劃在城鎮(zhèn)邊界內(nèi)的管制是缺失的,，主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)的落地管制是困難的,。新的空間規(guī)劃一定是真正意義上覆蓋全域的規(guī)劃。二是綜合性,。覆蓋土地,、礦、海,、水,、林、草等全部自然資源,，改變以往針對(duì)自然資源管理規(guī)劃各自為政,、部門(mén)分立的狀況。三是基礎(chǔ)性,。各類(lèi)國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè),、保護(hù)整治修復(fù)等行為最終要落在土地上，空間規(guī)劃要為這些行為提供約束與指導(dǎo),，是基礎(chǔ)依據(jù),。

第三，基于上述定位與屬性,，空間規(guī)劃的功能聚焦于兩點(diǎn)：一是以約束性的規(guī)劃要素為主導(dǎo),，自上而下傳導(dǎo)，一以貫之落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的空間規(guī)劃；二是以不同的行政事權(quán)為前提,，考慮不同地區(qū)自然本底,、發(fā)展水平、訴求風(fēng)險(xiǎn)等因素,，來(lái)確定規(guī)劃任務(wù)目標(biāo),，保障地方健康有序發(fā)展的空間規(guī)劃。

第四,，在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中,，總體規(guī)劃的地位非常重要,，是規(guī)劃體系的主干,，是面向全域的約束性管制規(guī)劃，是基于編管建需求相關(guān)政策集成的綜合,。總體規(guī)劃具有引領(lǐng)性,、傳導(dǎo)性，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施性的規(guī)劃是它的補(bǔ)充和深化,。

總體規(guī)劃可以進(jìn)一步劃分為三個(gè)大的層級(jí),。一是國(guó)家和省級(jí)（包含跨行政區(qū)域?qū)拥某叨龋瑢?duì)應(yīng)的是大尺度的經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、生態(tài)、國(guó)防安全等國(guó)家戰(zhàn)略,。二是城市層級(jí),，面向最有發(fā)展活力的城鎮(zhèn)化地區(qū)，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的集中區(qū)域,。三是縣鄉(xiāng)層面,，是農(nóng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明戰(zhàn)略實(shí)施的區(qū)域。在每一個(gè)層級(jí)規(guī)劃中,，必須搞清楚涉及全局性,、戰(zhàn)略性和底線性的規(guī)劃需求是什么，自身的行政事務(wù)和管理權(quán)限是什么,，這一級(jí)規(guī)劃主體面臨的政績(jī)考核重點(diǎn)是什么,，以及與上位、下位規(guī)劃的關(guān)系是什么,，這樣才能形成每一層級(jí)具有各自特色的規(guī)劃目標(biāo),、任務(wù)、內(nèi)容,，以及規(guī)劃實(shí)施保障的政策機(jī)制和建設(shè)重點(diǎn),。

石曉冬，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  副院長(zhǎng)，首都區(qū)域空間規(guī)劃研究北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室  副主任,，教授級(jí)高級(jí)工程師,，新一輪北京城市總體規(guī)劃技術(shù)總負(fù)責(zé)人

一、發(fā)揮好總體規(guī)劃“施政綱領(lǐng)”的作用

新版的北京城市總體規(guī)劃,，對(duì)城市總體規(guī)劃地位及作用的提升,，起到了里程碑的作用，真正確立了在城市發(fā)展建設(shè)中執(zhí)政綱領(lǐng)的作用,，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段,。總體規(guī)劃作為施政抓手，不僅以空間為考量,，還有政治,、文化、生態(tài),、社會(huì)等多方面的要求,，是綜合的治理工具。根據(jù)黨中央,、國(guó)務(wù)院的批復(fù),，北京市確定了今后五年和2018年的重點(diǎn)任務(wù)，即“三件大事”,，就是要精心組織實(shí)施新一版北京城市總體規(guī)劃,；以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展；全力籌辦好2022年北京冬奧會(huì),、冬殘奧會(huì),。出臺(tái)了《北京城市總體規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)清單》，確定了102項(xiàng)任務(wù),，以規(guī)劃編制,、重大項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和政策機(jī)制來(lái)落實(shí)總體規(guī)劃,。

二,、總體規(guī)劃的“變”與“不變”

從歷史維度來(lái)看，北京城市總體規(guī)劃的名稱(chēng),、規(guī)劃重點(diǎn),、關(guān)注的主體一直在變。（例如1953年版叫做《改建和擴(kuò)建首都城市規(guī)劃的綱要》,，1983年版叫做《北京建設(shè)總體規(guī)劃》）,，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷地發(fā)展，城市總體規(guī)劃關(guān)注的視野逐漸從工程建設(shè)轉(zhuǎn)向人與自然和諧,，滿足人民對(duì)美好生活的向往,。在不同的歷史時(shí)代主題下,，總體規(guī)劃的目標(biāo)隨著時(shí)代的要求不斷調(diào)整，但有始終堅(jiān)持的東西,，就是為了實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)愿景,，對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控。

其規(guī)劃內(nèi)容中,，有很多的“變”與“不變”,。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)中要求,，規(guī)劃要“堅(jiān)持以人為本,、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展、堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)”,，這“三個(gè)堅(jiān)持”始終不變,。注重長(zhǎng)遠(yuǎn)、注重減量集約,、注重生態(tài)保護(hù),、注重多規(guī)合一，這“四個(gè)注重”是根據(jù)新時(shí)代的特征提出的要求,，這既是對(duì)北京的要求，也是對(duì)全國(guó)的要求,。

三,、關(guān)于總體規(guī)劃的變革，要關(guān)注以下幾點(diǎn)

第一,，總體規(guī)劃是依照法律的要求來(lái)編制,、執(zhí)行的，規(guī)劃背后的法律支撐是非常重要的,，從中遠(yuǎn)期來(lái)看,，會(huì)有一個(gè)調(diào)整相應(yīng)的法律依據(jù)的過(guò)程。

第二,，要回歸總體規(guī)劃的事權(quán),，向上要落實(shí)中央、省級(jí)政府的戰(zhàn)略要求和管控要求,，同時(shí)也要向下級(jí)傳導(dǎo),，通過(guò)下一層級(jí)的法定規(guī)劃予以落實(shí)。因此新版北京城市總體規(guī)劃提出“以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),，整合各種空間規(guī)劃,，統(tǒng)籌各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的核心要素，實(shí)現(xiàn)多規(guī)底圖疊合,、目標(biāo)統(tǒng)合,、政策整合,，形成一本規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底,?！?/p>

第三，從事權(quán)的角度,、從審批的角度,，總體規(guī)劃要“瘦身”，但在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中,，它的作用將會(huì)更加綜合,，要發(fā)揮出綜合治理、源頭治理,、空間治理,、依法治理、協(xié)同治理,、系統(tǒng)治理的重要作用,。

第四，要把握好核心關(guān)系,，在空間平臺(tái)上解決好人,、地、錢(qián)的協(xié)調(diào)關(guān)系,，處理好人口資源環(huán)境的共生關(guān)系,，匹配好生產(chǎn)、生活,、生態(tài)三者的內(nèi)在聯(lián)系,。

董珂，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  綠色城市研究所  所長(zhǎng),，博士 / 教授級(jí)高級(jí)工程師

一,、空間治理體系變革的宏觀背景

首先必須認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)所處的宏觀形勢(shì)，與改革開(kāi)放初期相比發(fā)生了巨大變化,，這些宏觀變化是推動(dòng)國(guó)家空間治理體系變革的深層原因,，空間規(guī)劃的變革應(yīng)當(dāng)服從于國(guó)家發(fā)展改革的方向。宏觀變化可以概括為三個(gè)方面：

第一,，社會(huì)主要矛盾的變化,。十九大報(bào)告中闡述，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,。這要求全國(guó)國(guó)土空間的發(fā)展方針要從改革開(kāi)放初期的極化發(fā)展轉(zhuǎn)向普惠發(fā)展,，要求城鎮(zhèn)發(fā)展的重心從追求簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)、政治,、社會(huì),、文化,、生態(tài)環(huán)境五位一體的均衡發(fā)展。這將要求城鎮(zhèn)發(fā)展價(jià)值取向的轉(zhuǎn)型,。

第二,，城鎮(zhèn)化階段的變化。我國(guó)的城鎮(zhèn)化已步入快速發(fā)展的中后期,，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)空間將從增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向存量盤(pán)活為主,，從追求增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)向追求發(fā)展質(zhì)量。這將推動(dòng)空間規(guī)劃技術(shù)方法的轉(zhuǎn)型,。

第三,，融入全球角色的變化。隨著我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總成本的大幅提高,，“全球制造工廠”的角色勢(shì)必被生產(chǎn)要素更具競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家所替代,，陷入“中等收入陷阱”的可能性日益增大。這將倒逼產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型,。

二,、空間規(guī)劃體系改革的四個(gè)層面邏輯

理念層面，以生態(tài)文明建設(shè)為綱,，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)先,、綠色發(fā)展，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù),、修復(fù)和建設(shè),。

法制層面，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó),、依法治市，重點(diǎn)強(qiáng)化空間規(guī)劃體系的權(quán)威性,、嚴(yán)肅性,，強(qiáng)化各層次空間規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)。

體制層面,，推進(jìn)行政體制改革,，實(shí)現(xiàn)“決策、實(shí)施,、監(jiān)督”分開(kāi),，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)決策、多個(gè)部門(mén)實(shí)施”,，橫向各實(shí)施部門(mén)事權(quán)“滿覆蓋,、不重疊”（即一級(jí)并列）。

機(jī)制層面,，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，以自然資源的“資產(chǎn)化”為主線,，通過(guò)明晰資源產(chǎn)權(quán)和降低交易成本，實(shí)現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置,。

三,、空間規(guī)劃體系改革的四個(gè)層面舉措

理念層面，明確“生態(tài)功能保障基線,、環(huán)境質(zhì)量安全底線,、自然資源利用上線”，劃定三類(lèi)空間三條線,，制定差異化的用途管制要求和生態(tài)修復(fù)措施,；推進(jìn)綠色城市建設(shè)和綠色政績(jī)考核評(píng)估。

法制層面,，盡快制定“1綜合法+N專(zhuān)項(xiàng)法”的空間規(guī)劃法律體系,，并制定相應(yīng)的規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),；明確各層級(jí)政府事權(quán)分工,，建立對(duì)應(yīng)的責(zé)任清單和考核標(biāo)準(zhǔn)；建立剛彈相濟(jì)的管制要求和傳導(dǎo)機(jī)制,；明確公共資源管制和公共服務(wù)供給清單,。

體制層面，建立“國(guó)家-省-市縣”三級(jí)空間規(guī)劃體系,，在各層級(jí)因地制宜地建立“綜合規(guī)劃+專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃+時(shí)序規(guī)劃+特色規(guī)劃”的體系,；盡快實(shí)現(xiàn)工作基礎(chǔ)的四個(gè)統(tǒng)一，即：坐標(biāo)系,、用地分類(lèi),、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息平臺(tái),；在各層級(jí)規(guī)劃的制訂過(guò)程中,，建立多方參與協(xié)商的平臺(tái)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方博弈,，統(tǒng)籌決策,。

機(jī)制層面，創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制的前提條件,，包括：統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記,、進(jìn)行全國(guó)自然資源資產(chǎn)核算、建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,、建立資源市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)化交易機(jī)制,；通過(guò)劃定三類(lèi)空間，建立差異化的資源配置和交易規(guī)則,；通過(guò)自然資源的保值增值,，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)動(dòng)力和城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)動(dòng)力的均衡,，并推動(dòng)自然資源保護(hù)動(dòng)力占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

鄒兵,，深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心  總規(guī)劃師,，博士 / 教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師，深圳市人民政府特殊津貼專(zhuān)家,，深圳市地方級(jí)領(lǐng)軍人才

第一,，新時(shí)代的空間規(guī)劃，不僅要重視基礎(chǔ)性和約束性,，更要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性,、整體性和綜合性。要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性和空間的相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾,，必須發(fā)揮好城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃原來(lái)各自的優(yōu)勢(shì),，避其不足。

第二,，不同層級(jí)空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和重點(diǎn),。基于地方視角對(duì)上位規(guī)劃的訴求，希望能在全國(guó)空間規(guī)劃和省域空間規(guī)劃層面對(duì)城市定位,、規(guī)模等核心要素做出明確的規(guī)定,，壓縮地方利用總規(guī)與上級(jí)進(jìn)行博弈的空間。而城市層面的空間規(guī)劃,，解決的是城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容合一,；原有的控規(guī)體系仍可以在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)發(fā)揮其作用和職能。

第三,，規(guī)劃和建設(shè)的關(guān)系,。規(guī)劃管理的重點(diǎn)是空間管制，建設(shè)管理的重點(diǎn)是工程項(xiàng)目,。兩個(gè)管理層次的劃分,，建議考慮將控規(guī)以上層次規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用途管制內(nèi)容結(jié)合起來(lái)，定功能,，定指標(biāo)，定公共配套,；偏形態(tài)設(shè)計(jì)的修建性詳規(guī)交給建設(shè)管理,，與建筑方案設(shè)計(jì)審查相銜接?！皟勺C一書(shū)”的改革,，用地選址和規(guī)劃用地許可證建議合并；規(guī)劃建設(shè)工程許可證和建設(shè)施工許可證合并,，這樣將規(guī)劃控制和設(shè)計(jì)控制劃歸不同的管理范疇,。

第四,，空間規(guī)劃與其他部門(mén)規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系。凡是涉及到需要落地,、落空間的內(nèi)容應(yīng)在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上協(xié)調(diào),，特別是“三區(qū)三線”的空間管制需要?dú)w口到自然資源部來(lái)行使統(tǒng)一的空間管理。目前生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理權(quán)歸屬不清就可能引發(fā)新的沖突,。

第五,，關(guān)于學(xué)科和行業(yè)的未來(lái)走向。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科有其自身的知識(shí)體系和發(fā)展規(guī)律,，不應(yīng)該因行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整而隨意改變,。規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展，必須順應(yīng)國(guó)家的改革和市場(chǎng)的需求,，不斷拓展城鄉(xiāng)規(guī)劃的思路和研究領(lǐng)域,，才能適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。

呂傳廷,，廣州市城市規(guī)劃編制研究中心  主任,，教授級(jí)高級(jí)工程師,，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)  理事,，控規(guī)學(xué)術(shù)委員會(huì)  主任委員

一、對(duì)土地資源要有全面正確的認(rèn)識(shí)

土地資源在整個(gè)自然資源里具有核心的地位,，這是規(guī)劃的最基本的源頭,。可以從三個(gè)維度來(lái)認(rèn)識(shí)土地資源：第一個(gè)維度是生態(tài)要素,，關(guān)乎糧食與生存；空氣環(huán)境,、水環(huán)境,，也是生存之本。第二個(gè)維度是生產(chǎn)要素,，是經(jīng)濟(jì)資本和產(chǎn)業(yè)資本,。第三個(gè)維度是生活要素，承載居住,、工作,、生活等各項(xiàng)設(shè)施。

從中央層面來(lái)講,，搞管控需要自上而下分配指標(biāo),、分級(jí)管理，地方上的主要訴求,，是要指標(biāo),、要發(fā)展動(dòng)力、要資源要素。1987年版的控規(guī)是為了招商,；2002年版控規(guī)的背景,，是全國(guó)建設(shè)用地要求統(tǒng)一招拍掛，土地由資源變成了昂貴的生產(chǎn)資本,，在生產(chǎn)要素中發(fā)揮了引領(lǐng)作用,，在很大程度上改變了生產(chǎn)方式、發(fā)展方式,。

二,、新時(shí)代的規(guī)劃邏輯是什么

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，治理水平,、治理能力的提高,，需要從發(fā)展邏輯的變化、行政治理的變化,、技術(shù)體系的轉(zhuǎn)變,、法律制度的重新再制訂這四個(gè)方面發(fā)力。這四個(gè)方面不僅僅涉及到國(guó)家戰(zhàn)略,，更深入到人民這個(gè)主體內(nèi)涵,。規(guī)劃是國(guó)家治理的工具，也是實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的平臺(tái),?？梢詮娜缦聨讉€(gè)方面來(lái)理解：

第一，未來(lái)的空間規(guī)劃必須將國(guó)家戰(zhàn)略與人民群眾的需求有機(jī)地結(jié)合起來(lái),。長(zhǎng)期以來(lái)做城市規(guī)劃最大的短板在于不知道需求側(cè),，不知道資源的現(xiàn)狀。未來(lái)的空間規(guī)劃必須要體現(xiàn)人民的權(quán)利,，一系列的調(diào)查登記,、產(chǎn)權(quán)制度、需求分層等基礎(chǔ)性的工作,，是規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提,。

第二，涉及法律體系的頂層設(shè)計(jì)改革,。自然資源保護(hù)-經(jīng)濟(jì)發(fā)展-建設(shè),，這個(gè)邏輯順序必須納入空間規(guī)劃法，進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代,，空間資源的發(fā)展方式一定是體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先,、發(fā)展服從自然。

第三,，涉及具體操作。需要對(duì)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的兩張圖進(jìn)行整合,，對(duì)土地用途管制和控規(guī)一張圖進(jìn)行整合,，對(duì)建設(shè)用地用途的實(shí)時(shí)操作進(jìn)行整合,。保護(hù)類(lèi)、修復(fù)類(lèi)的規(guī)劃,，和建設(shè)開(kāi)發(fā)類(lèi)的規(guī)劃,，要有所區(qū)分、有所側(cè)重,。

鄭筱津,，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  副院長(zhǎng)，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  陜西分院院長(zhǎng)

一,、在大的機(jī)構(gòu)改革背景下,，對(duì)于總體規(guī)劃而言，有很多很有利的變化

第一,，在新的體制下,，對(duì)于規(guī)劃工作整體地位的提升是非常有幫助的。第二,，能夠有機(jī)會(huì)從體制機(jī)制上根本性地解決過(guò)去存在的多規(guī)沖突的矛盾和問(wèn)題,。第三，有了更多的機(jī)會(huì)和手段來(lái)全面地,、真正地把對(duì)于空間的全面管控落到實(shí)處,，也能夠更好地體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。

未來(lái)的規(guī)劃要充分發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用,，對(duì)全域進(jìn)行管控,，同時(shí)在整個(gè)規(guī)劃的編制過(guò)程中，一定要實(shí)現(xiàn)編審督一體化,，要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)維護(hù),，有一個(gè)持續(xù)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制和方法,。

二,、關(guān)于分級(jí)的治理，未來(lái)的趨勢(shì)應(yīng)該是兩個(gè)大的層級(jí)

首先是國(guó)家和省一級(jí),，需要重點(diǎn)規(guī)劃和具體解決的內(nèi)容包括：確定不同區(qū)域在整個(gè)國(guó)家體系中到底承擔(dān)怎樣的角色和作用,；國(guó)家層級(jí)大的空間結(jié)構(gòu)、大的戰(zhàn)略性管控的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容,；跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)和沖突等,。同時(shí)要明確配套的行政考核的機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,、跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制等,，通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)來(lái)保證國(guó)家和省一級(jí)規(guī)劃的落地實(shí)施。

其次是市縣的層級(jí)，更多的還是以地方事權(quán)為主,，要協(xié)調(diào)政府和公眾,、市場(chǎng)等多方的利益主體，了解每一個(gè)角色和它的需求,。規(guī)劃的內(nèi)容,，更多的會(huì)面向下位的具體建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)向下的規(guī)劃傳導(dǎo),，制訂地方土地開(kāi)發(fā)建設(shè)與保護(hù)策略,，并制訂相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。同時(shí),，市縣級(jí)的空間規(guī)劃還必須遵循國(guó)家和省級(jí)的要求,，進(jìn)一步來(lái)落位、明確,。

上位政府對(duì)下位規(guī)劃要進(jìn)行監(jiān)督,，不僅是監(jiān)督規(guī)劃本身，更重要的是監(jiān)督過(guò)程,，包括監(jiān)督編制和修改規(guī)劃的程序是否合法,、制訂的法律法規(guī)是否符合要求、建設(shè)和執(zhí)行過(guò)程中是否有違法違規(guī)的行為等,。

下一步改革過(guò)程中,，法律和制度的框架更為重要，自然資源和空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)制度是頂層設(shè)計(jì),，法理和邏輯明確了,，整個(gè)規(guī)劃體系改革的方向和路徑也就明晰了。

張險(xiǎn)峰,，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  總工程師,，教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師

關(guān)于新一輪的空間規(guī)劃，首先要弄清現(xiàn)行規(guī)劃及空間治理體系存在的問(wèn)題,，其次要針對(duì)新時(shí)期規(guī)劃的特點(diǎn)與定位,，再深入到如何去識(shí)別總體規(guī)劃中的核心內(nèi)容，最后涉及立法和政策的制訂,，以及協(xié)調(diào)的機(jī)制,。

一、新一輪的空間規(guī)劃,、治理體系面,，必須考慮目前存在的幾方面問(wèn)題：

第一，新一輪空間治理體系的變革,，一定要把國(guó)家規(guī)劃,、上位規(guī)劃對(duì)地方規(guī)劃的傳導(dǎo)約束關(guān)系理順,。第二，過(guò)去一直以來(lái)靜態(tài)的土地管理體制,，與地方動(dòng)態(tài)的,、真實(shí)的發(fā)展需求是脫節(jié)的。第三,，地方規(guī)劃?rùn)?quán)面臨失衡的問(wèn)題。任何一個(gè)地區(qū)都會(huì)把最核心的資源投入更有發(fā)展權(quán)的地區(qū),，這種地區(qū)與其他后發(fā)地區(qū)就形成了非常大的反差,。當(dāng)前正在推進(jìn)的國(guó)土資源向均衡開(kāi)發(fā)的局面，也面臨著很大的挑戰(zhàn),。第四,，自上而下的政策性空間資源配置（如新區(qū)等）與城市區(qū)域發(fā)展之間的內(nèi)在的邏輯關(guān)系要梳理清楚，才能真正做到“多規(guī)融合”,，而不僅僅是土規(guī)與城規(guī)的合一,。

二、應(yīng)重新認(rèn)識(shí)總體規(guī)劃的特點(diǎn)和定位,，從加強(qiáng)規(guī)劃前瞻性,、延續(xù)性和連續(xù)性的角度，要重新梳理總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和要素,，不是追求大而全,，而是既要有效、又要有應(yīng)對(duì)變化的能力,。

第一,，體現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略資源管控意圖。

第二,，體現(xiàn)地方發(fā)展事權(quán),。要處理好國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略資源的持有和管控與地方發(fā)展事權(quán)這二者的關(guān)系。

第三,，是體現(xiàn)內(nèi)涵式,、精細(xì)化治理的規(guī)劃。不同面積,、不同尺度的總體規(guī)劃,，所包含的內(nèi)容以及規(guī)劃的精細(xì)化程度是不一樣的，不能一刀切,。

第四,，是可以依法監(jiān)督執(zhí)行和考評(píng)的規(guī)劃。既要體現(xiàn)分層治理,，也要強(qiáng)調(diào)剛彈相濟(jì),。一些方面要規(guī)定得更加嚴(yán)格,，如生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)；一些方面要給地方政府更大的自主權(quán)和靈活度,，如具體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)權(quán),、使用權(quán)和投放時(shí)序。

三,、要認(rèn)清城市研究和規(guī)劃編制兩條線的區(qū)別

城市研究是基礎(chǔ),，是求真務(wù)實(shí)的、具有科學(xué)性的工作,，是針對(duì)某一個(gè)具體的城市,，展開(kāi)的一種系統(tǒng)的、全面的,、科學(xué)的,、技術(shù)的研究，強(qiáng)調(diào)更加長(zhǎng)久,、更加可持續(xù),。

規(guī)劃編制要考慮到城市自身的實(shí)力、發(fā)展階段,、城市歷史,、城市人文等各方面的因素，是行政的,、授權(quán)的,、操作的、協(xié)同的,。最后的成果,，應(yīng)該是代表了政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)達(dá)成的共識(shí)，是一個(gè)階段性,、帶有目標(biāo)年的結(jié)果,。不能把城市研究等同于規(guī)劃編制，而使規(guī)劃帶有過(guò)多的“理想主義”色彩,；也不能脫離城市研究,，做出有違科學(xué)和城市發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃決策。

四,、為了加強(qiáng)總體規(guī)劃,，可以推動(dòng)幾個(gè)層次的工作，建立一個(gè)較為完整的總體規(guī)劃體系

一是加強(qiáng)前瞻性的戰(zhàn)略研究,，二是增加城市設(shè)計(jì)內(nèi)容,，三是在規(guī)劃體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)合理的分工，不同尺度的城市做到不同的程度,。

五,、規(guī)劃的落實(shí)不能全靠規(guī)劃督察和自覺(jué)性,，要通過(guò)法律來(lái)保障

未來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理，更多地應(yīng)該通過(guò)立法,、規(guī)劃政策,、規(guī)劃控制等綜合手段去實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃立法應(yīng)致力于解決不同利益主體和相鄰關(guān)系之間的法律糾紛,、法律訴求,，而不僅是對(duì)規(guī)劃編制的立法；應(yīng)制定國(guó)家規(guī)劃政策指南,，作為國(guó)家意志的權(quán)威發(fā)布平臺(tái),；制定相應(yīng)的上下級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)各層級(jí)規(guī)劃管控意圖的層層落實(shí),。

王曉東，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院書(shū)記,、副院長(zhǎng)

總結(jié)：今天的討論觸及到了當(dāng)前對(duì)總體規(guī)劃改革創(chuàng)新,，包括對(duì)新的空間規(guī)劃體系構(gòu)建的一些最核心、最深層次的思考和判斷,。空間規(guī)劃體系重構(gòu)的工作剛剛開(kāi)始,，不會(huì)一蹴而就，我們相信這樣的討論今后還會(huì)持續(xù)下去,。自然資源部的成立只是一個(gè)階段性的象征,，后續(xù)還會(huì)有大量的研究和探討，在實(shí)踐層面做試點(diǎn)和示范,，最終摸索出一條適合我國(guó)各個(gè)地區(qū),、各個(gè)層級(jí)政府的、有效的管控方式,。

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