導(dǎo)讀：2018中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)--專題會(huì)議十六“城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型下的治理重構(gòu)”于11月25日在杭州召開(kāi),，本次會(huì)議由學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會(huì)承辦,，學(xué)會(huì)城市生態(tài)規(guī)劃學(xué)委會(huì)委員、南京市規(guī)劃局總規(guī)劃師何流以“治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的城市總體規(guī)劃實(shí)踐改革”為題作主題報(bào)告,。

　　很高興有機(jī)會(huì)跟大家交流一下,，從治理的角度談一談規(guī)劃方面的思考。

　　治理這個(gè)詞原先國(guó)外和學(xué)校層面提及較多,，現(xiàn)在國(guó)家層面--十八屆三中全會(huì)第一次提出了將國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo),。十九大報(bào)告里面提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)間表、路線圖,，甚至國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)變成第五個(gè)“現(xiàn)代化”,。

　　我國(guó)原先大多以行政管理為主導(dǎo)，治理是政府與企業(yè),、政府與企業(yè),、政府與政府部門之間、上下級(jí)政府之間的有機(jī)互動(dòng)的過(guò)程,，所以好的治理意味著分權(quán),，而不是單一權(quán)利機(jī)構(gòu)體系政府的體系,，是政府、市場(chǎng)主體,、社會(huì)相互制約,、相互支撐的。我今天談的是政府如何更好地治理,。好的治理分為三大塊：一個(gè)是負(fù)責(zé)任的政府,，第二是有生命力的社會(huì)組織，第三是有活力的企業(yè),，每一個(gè)都得好,，相互之間還得好，才是一個(gè)好的治理,。

　　規(guī)劃是國(guó)家治理的重要政策工具之一,。從國(guó)家治理轉(zhuǎn)變而言，中國(guó)政府逐漸由管理向治理變化,，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理從以往的以行政命令,、直接干預(yù)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)手段和宏觀控制為主,，所以這就需要發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收,、投資,、金融以及規(guī)劃等政策工具來(lái)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

　　我今天的題目是“以規(guī)劃制度的設(shè)計(jì),，推動(dòng)空間治理體系現(xiàn)代化”,。政府的管理，或者說(shuō)政府的治理,，方式逐漸從以往單純的行政命令轉(zhuǎn)向間接的手段,，規(guī)劃就是政府調(diào)控、社會(huì)調(diào)控市場(chǎng)很重要的手段,。當(dāng)然,，前面涉及的規(guī)劃是所有的政府規(guī)劃或者政府計(jì)劃的概念，我今天談的規(guī)劃是從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度來(lái)談,，城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)就是一種空間治理,，是國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從這個(gè)角度出發(fā),，規(guī)劃的制定以及規(guī)劃的實(shí)施,，都應(yīng)該從治理的角度出發(fā)，通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)發(fā)揮規(guī)劃作為公共政策的作用,，解決城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、環(huán)境等各個(gè)方面的問(wèn)題，從而推動(dòng)我國(guó)治理體系的現(xiàn)代化,。

　　一,、公共政策視角下的規(guī)劃實(shí)施框架

　　上一版城鄉(xiāng)規(guī)劃中顯示規(guī)劃是一個(gè)空間政策，但規(guī)劃不僅僅是一個(gè)藍(lán)圖,。公共政策視角下規(guī)劃到底是什么,？從公共政策屬性看待規(guī)劃，對(duì)城市空間資源進(jìn)行調(diào)配,，發(fā)揮著引導(dǎo)國(guó)民活動(dòng),、引導(dǎo)公共財(cái)政投資計(jì)劃以及引導(dǎo)立法的作用，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)建立一套閉合的實(shí)施機(jī)制,，讓規(guī)劃項(xiàng)目化,、可考核、可調(diào)整,，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有一整套分層級(jí)的分解機(jī)制,，與行政管理體系相結(jié)合，讓規(guī)劃可傳導(dǎo),、可實(shí)現(xiàn),。

　　借鑒公共行政管理法一句話，什么是政策執(zhí)行,？如果把規(guī)劃當(dāng)做空間政策,，規(guī)劃的實(shí)施實(shí)際上就是政策的執(zhí)行，政策的執(zhí)行是指政策目標(biāo)的設(shè)定以及為這項(xiàng)目標(biāo)所采取行動(dòng)之間的互動(dòng)過(guò)程,。從這個(gè)角度而言,，執(zhí)行不應(yīng)該和政策相分離，也就是實(shí)施不應(yīng)該跟規(guī)劃編制相分離,。同時(shí)政策制定者應(yīng)為了執(zhí)行的便利而制定盡量簡(jiǎn)潔明了的政策。從公共管理政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)分析,，過(guò)程是政策議題的選定和確認(rèn)開(kāi)始,，然后是執(zhí)行，再是執(zhí)行以后的評(píng)估以及對(duì)政策的調(diào)整,。我們把這分成五個(gè)大塊,，包括：實(shí)施主體、政策本體,、政策執(zhí)行,、政策評(píng)估、政策調(diào)整,。對(duì)規(guī)劃而言,，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》包括學(xué)校里面所有教學(xué)都定義規(guī)劃是一個(gè)公共政策,，從這個(gè)角度而言，規(guī)劃的實(shí)施主體應(yīng)該是各級(jí)政府,、規(guī)劃部門和相關(guān)的平行部門,。政策的本體實(shí)際上就是規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃的體系,。政策的實(shí)施就是政策的執(zhí)行,，政策的評(píng)估實(shí)際上就是規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估，政策的調(diào)整實(shí)際上就是規(guī)劃動(dòng)態(tài)的調(diào)整,。

　　所以這是我對(duì)公共政策視角下規(guī)劃實(shí)施框架的一套相對(duì)完整的認(rèn)識(shí),。我們現(xiàn)在存在的問(wèn)題是：現(xiàn)在的實(shí)施主體以規(guī)劃部門為主，而且縱向和橫向事權(quán)都不對(duì)應(yīng),。我們應(yīng)該在機(jī)制設(shè)置上采取措施,，做橫向分權(quán)。在政策本體上,，一方面是規(guī)劃內(nèi)容缺少傳導(dǎo),，在橫向和縱向上都有需要優(yōu)化的地方。第一個(gè)是組織編制規(guī)劃,，第二是規(guī)劃管理,，規(guī)劃的管理就是行政許可，我們現(xiàn)在的行政許可都是先申請(qǐng)?jiān)僭S可,，意味著現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施手段都是被動(dòng)的,，我們要如何做到主動(dòng)管理。還有是規(guī)劃評(píng)估,，我們也評(píng)出很多優(yōu)秀規(guī)劃,，優(yōu)秀規(guī)劃和最后實(shí)施的結(jié)果怎樣？甚至可以更嚴(yán)厲地問(wèn)什么是一個(gè)好的規(guī)劃,，是圖紙畫的漂亮的規(guī)劃,，還是匯報(bào)特別精彩的規(guī)劃？實(shí)際上要進(jìn)行評(píng)估,。規(guī)劃完成后一定會(huì)有調(diào)整,，所以需要在規(guī)劃實(shí)施機(jī)制上進(jìn)行設(shè)計(jì)，以保證后期規(guī)劃真正得到更好的執(zhí)行,。

　　二,、實(shí)施主體：事權(quán)對(duì)應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施主體

　　要推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施，就要有一個(gè)很好的主體,。我要談的仍然是政府內(nèi)部的治理體制的改革和變化,。從政府內(nèi)部而言，需要有與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的縱向體系,，即國(guó)家和省政府,、市一級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府分別負(fù)責(zé)什么事務(wù),。我們國(guó)家行政劃分為國(guó)省市縣鄉(xiāng)五級(jí)，真正涉及規(guī)劃的是三級(jí)或者兩級(jí)：首先是國(guó)家和省,，國(guó)家和省不做具體許可,，主要把握底線性的控制和區(qū)域的協(xié)調(diào)，同時(shí)遏制地方發(fā)展的隨意性,；其次是市一級(jí),，這是規(guī)劃管理實(shí)施最主要的部分；再往下是區(qū),，區(qū)沒(méi)有規(guī)劃的直接管理權(quán),，但區(qū)又恰恰是跟市級(jí)的規(guī)劃管理部門博弈最多的一級(jí)政府。我希望邊界劃定以后,，中央政府管開(kāi)發(fā)邊界,，監(jiān)管開(kāi)發(fā)邊界以外地方政府的建設(shè)，監(jiān)管城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的形態(tài)和指標(biāo),，監(jiān)管生態(tài)保護(hù)紅線,、永久基本農(nóng)田等底線。省級(jí)政府監(jiān)管城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)和發(fā)展控制區(qū)的形態(tài),，監(jiān)管城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的區(qū)域保護(hù)和利用,。市級(jí)政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的用地功能布局規(guī)劃及建設(shè)審批，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的用地功能布局規(guī)劃及建設(shè)審批,。只要不超過(guò)開(kāi)發(fā)邊界,，中間的形態(tài)是可以變化的。我們也需要給區(qū)一定的權(quán)限,，落實(shí)分區(qū)指標(biāo),，深化開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化具體的建設(shè)用地的布局,。這是一整套的事權(quán)對(duì)應(yīng)的縱向體系,。

　　橫向更多是指各個(gè)部門之間，現(xiàn)在都說(shuō)“規(guī)劃是政府的事,，實(shí)際上在中國(guó),，大家都知道基本是規(guī)劃局在挑大梁。這個(gè)職能不對(duì),，如果要改善這種形式，必須是大家的事情大家做,，大家共同承擔(dān),。如果是這樣的話，我們就應(yīng)該把總體規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)按照責(zé)任主體進(jìn)行切分,，規(guī)劃,、國(guó)土,、環(huán)保、水利等部門都是有責(zé)任的,。所有的事情,，都應(yīng)該把規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)，按照責(zé)任主體平衡做功能切分,。

　　三,、規(guī)劃體系：面向?qū)嵤┑囊?guī)劃傳導(dǎo)分解機(jī)制

　　我今天談到“規(guī)劃體系”，從如何讓規(guī)劃更好地實(shí)施的角度,，來(lái)論述我們的規(guī)劃應(yīng)該做些什么,。我們應(yīng)該以總體規(guī)劃為核心，建設(shè)市一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系,。在這個(gè)大體系建立以后,，我們有分層次的規(guī)劃，從市域到分區(qū)到規(guī)劃實(shí)施單元,。以往的分法基本上以規(guī)劃結(jié)構(gòu)來(lái)分,，保證了規(guī)劃部門較好的整體性，但是規(guī)劃實(shí)施性較差,。

　　總規(guī)的規(guī)劃年限是15-20年,，時(shí)間太長(zhǎng)以至于真正管理的時(shí)候無(wú)從下手，所以總規(guī)的目標(biāo)需要分時(shí)間拆解逼近,。一個(gè)分段時(shí)間的逼近就要跟項(xiàng)目對(duì)應(yīng)起來(lái),，一定要工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目目標(biāo)化,、目標(biāo)節(jié)點(diǎn)化,、節(jié)點(diǎn)責(zé)任化，層層抓目標(biāo),，才能達(dá)到規(guī)劃的落實(shí)和落地,。

　　四、規(guī)劃執(zhí)行：協(xié)同高效的執(zhí)行工具

　　在執(zhí)行部分,，以前規(guī)劃部門的管理更多是消極的管理,。要以建設(shè)量的管控作為規(guī)劃實(shí)施抓手，指標(biāo)制定后就可以考核,。也只有這樣,，才可以更加主動(dòng)地管理。另外通過(guò)年度空間計(jì)劃的實(shí)施,，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)手段,。年度空間計(jì)劃實(shí)際上就是對(duì)長(zhǎng)期規(guī)劃或者說(shuō)是對(duì)總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中的統(tǒng)籌性的協(xié)調(diào)手段，也是保證規(guī)劃當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)可以分管拆解以后逐步實(shí)現(xiàn)的重要的手段。

　　五,、規(guī)劃評(píng)估：有效反饋的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

　　一年一體檢,、五年一評(píng)估，要對(duì)應(yīng)當(dāng)前的規(guī)劃執(zhí)行情況,。其實(shí)不僅僅是對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行情況,，現(xiàn)在規(guī)劃建設(shè)部門的技術(shù)手段也越來(lái)越多，完全可以做到城市運(yùn)行狀況的監(jiān)控,。在這個(gè)基礎(chǔ)上,，我們通過(guò)對(duì)城市運(yùn)營(yíng)狀況的監(jiān)控，可以將城市建成現(xiàn)狀和規(guī)劃目標(biāo),、近期行動(dòng)計(jì)劃之間的及時(shí)比對(duì),，再將運(yùn)營(yíng)狀況和給定的各項(xiàng)任務(wù)、目標(biāo)以及指標(biāo)來(lái)進(jìn)行比對(duì),，就建立了一套對(duì)規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的體系,。

　　六、規(guī)劃調(diào)整：空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

　　原來(lái)的總體規(guī)劃整體規(guī)劃程序太長(zhǎng),、需要時(shí)間太多,。我們可以每年根據(jù)體檢做下一年的行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)五年根據(jù)評(píng)估做滾動(dòng)式的總體規(guī)劃的再編,，可以根據(jù)實(shí)施及時(shí)調(diào)整規(guī)劃方案,，同時(shí)對(duì)各區(qū)的實(shí)施狀況、實(shí)施績(jī)效進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)增劣減的調(diào)配,，促使方方面面共同實(shí)施我們的規(guī)劃,。

　　所以好的治理是什么？好的治理是要實(shí)現(xiàn)我們效果,，好的規(guī)劃就應(yīng)該能得到實(shí)施,。一個(gè)得到實(shí)施的規(guī)劃，才是一個(gè)好的規(guī)劃,，并不是一個(gè)圖上畫的規(guī)劃才是一個(gè)好的規(guī)劃,。就跟大家交流這么多，謝謝大家,！