這次中央文件的標(biāo)題“中共中央,、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)管實施的若干意見”特別強調(diào)“監(jiān)管實施”,，表明了未來國土空間規(guī)劃的體系，不再是編制的體系,，而應(yīng)成為圍繞監(jiān)督和實施的體系,。這和規(guī)劃從原來的管理增量為主，變?yōu)楣芾泶媪繛橹鞯霓D(zhuǎn)變是相一致的,。

現(xiàn)有的城市規(guī)劃,，脫胎于計劃經(jīng)濟。那時候還并沒有土地招拍掛制度,，更不用說與之相關(guān)聯(lián)的“兩證一書”等管理體系,。在這樣的背景下，規(guī)劃體系架構(gòu)從誕生之日,，就是圍繞“編制”體系而設(shè)計的,。它更加注重自上而下、面面俱到的科學(xué)性,，而不太注意不同層級管理事權(quán)劃分對規(guī)劃實施的實際影響,。“編制”而不是“審批”和“監(jiān)管”是規(guī)劃架構(gòu)的主要邏輯,，以至于在今天,，有人還把《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》戲稱為《規(guī)劃編制法》。重“編制”,，輕“管理”成為規(guī)劃體系的先天缺陷,。

過去四十年，為什么城市規(guī)劃成為各種“規(guī)劃”中最有權(quán)威的規(guī)劃,，不是因為其編制更科學(xué),，也不是審批許可的多少，而是許可的“連續(xù)性”——城市規(guī)劃是唯一一個貫穿項目全壽命的行政許可,。比如“選址意見書”使得規(guī)劃得以從一開始就介入發(fā)改委“立項”,，“建設(shè)用地許可”給國土部門土地出讓提供重要依據(jù)；“建設(shè)工程許可”給建設(shè)管理部門的施工階段提供規(guī)劃條件,；最后,，規(guī)劃還參與所有工程的驗收。

可以說,，城市規(guī)劃是唯一能夠“一張圖管到底”的規(guī)劃,。在新的規(guī)劃構(gòu)架里,，一定要保持這一序列的完整。就算其中某一段看似不重要的許可移交其他部門,，都會給規(guī)劃序列的完整造成難以逆料的損害,。再如現(xiàn)在很多基層部門在機構(gòu)改革中取消了“規(guī)劃”二字，看似只是個名稱,，但都有可能損害規(guī)劃序列的完整,。所有這些都是和此次中央《意見》“一張圖管到底”的總目標(biāo)背道而馳。

中央在《意見》的標(biāo)題中特地把“監(jiān)督實施”提升到和規(guī)劃體系同等重要的位置,。這就要求新的“國土空間規(guī)劃體系”要從傳統(tǒng)的編制為核心,，轉(zhuǎn)向?qū)徟鸀楹诵摹Ｔ谛乱?guī)劃架構(gòu)里,，管理體系應(yīng)當(dāng)是完整的,，編制則應(yīng)拆解為與審批、監(jiān)督,、實施相對應(yīng)的模塊,。管理架構(gòu)設(shè)計在先，規(guī)劃架構(gòu)設(shè)計在后,。規(guī)劃管理體系架構(gòu)的設(shè)計,，是國土空間規(guī)劃操作系統(tǒng)的核心。架構(gòu)設(shè)計的好壞,，直接影響到植根于這一架構(gòu)的各種應(yīng)用的運行效率,。

中央《意見》中的另一個亮點，就是明確提出事權(quán)對應(yīng)的編審原則：“按照誰組織編制,，誰負(fù)責(zé)實施的原則,，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點?！?/strong>“按照誰審批,，誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審批備案制度,。精簡規(guī)劃審批內(nèi)容,，管什么就批什么，大幅縮減審批時間”,。

強調(diào)規(guī)劃權(quán)與事權(quán)的對應(yīng),，就是要解決“規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突,，審批流程復(fù)雜,、周期過長”的問題,。以往的規(guī)劃成果是事無巨細的一整套,，并沒有針對國家,、省、市不同的事權(quán)形成不同的成果,。在這套成果中,，涉及國家利益、需要國家審批的內(nèi)容可能只有20-30%的篇幅,，但是由于規(guī)劃成果沒有分開,，使得每一級政府都面臨著“要不全審，要不不審”,。最后只好串聯(lián)審批的低效規(guī)劃審批,。

而“全審”意味著審批機關(guān)要對其事權(quán)外的規(guī)劃內(nèi)容負(fù)責(zé)，所以報國務(wù)院審批的成果,，就需要中央相關(guān)部委全面審核,，經(jīng)常是沒有幾年審批不下來。同時,，批了以后,，無論是不是代表國家利益的規(guī)劃內(nèi)容，也要通過再次修編總規(guī)才能更改,，這樣的編制審批周期無法適應(yīng)城市發(fā)展的需要,，大量建設(shè)在“法定規(guī)劃”完整審批流程完成前只能“裸奔”。反過來又影響規(guī)劃的剛性,。

所以,，新的國土空間規(guī)劃一定要厘清什么是國家利益、什么是省的利益,、什么利益是市里自己可以靈活掌握的,。在整個過程中，如何判定國家利益也是非常重要的,。畢竟,，對于每一個城市而言，國家利益的重點不盡相同,。

以往的規(guī)劃,，對國家利益的解讀是由規(guī)劃設(shè)計院靈活掌握的，這一方面導(dǎo)致大量的盲目解讀,，導(dǎo)致地方政府之間相互競爭,；另一方面，國家的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃完全沒有起到應(yīng)有的作用,，地方政府利用規(guī)劃爭奪地區(qū)“正統(tǒng)”成為規(guī)劃編制的一個副產(chǎn)品,。

其實，每個城市需要承擔(dān)的國家利益,，比如軍港,、基本農(nóng)田,、國家級自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、國家級文物,、國家基礎(chǔ)設(shè)施廊道、涉及國家安全的重點項目以及城市定位中的某些重要的,、有特殊要求的城市職能等,，都是不一樣的，行政層級很低的城市,，可能在國家某項職能上扮演著非常重要的角色,。

新的國土空間規(guī)劃體系里，這些國家利益,，在國務(wù)院下達同意城市編制空間規(guī)劃的通知里就應(yīng)該已經(jīng)明確列出,。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的核心內(nèi)容，就是要在充分征求各部委意見的基礎(chǔ)上,，代表國家給每一個地方規(guī)劃標(biāo)定哪些是“國家利益”,。換言之，國土空間規(guī)劃中,，體現(xiàn)國家利益的這個篇章應(yīng)該是個“命題作文”,，每個城市的定位是國家“給定”的，而不是地方“爭取”的,。

省的利益也是一樣,，在省的層面，城市需要落實什么功能,、實現(xiàn)什么目標(biāo)應(yīng)該是清晰的,。至于城市功能的細部調(diào)整，比如綠地的位置,、居住區(qū)和商業(yè)區(qū)的功能置換這些,，還是應(yīng)該交給城市自己去掌握。

按照這樣要求,，現(xiàn)在的規(guī)劃內(nèi)容不是要簡化,，而是根據(jù)各級政府不同的事權(quán)，上報不同的規(guī)劃內(nèi)容,。由于不同事權(quán)的規(guī)劃相互脫鉤,，對應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容不同、周期不同,、修編的程序不同,，編制、審批、特別是修改的效率會大大提高,。未來的空間規(guī)劃體系,，不是越來越少，而是越來越專,。規(guī)劃雖然更復(fù)雜，但審批者看到的只是和自己事權(quán)相關(guān)的部分,。

針對“規(guī)劃類型過多,、內(nèi)容重疊重復(fù)”，這次《意見》提出的一個重要改革方向,，就是要將以往分散割裂的規(guī)劃整合為完整的體系,。建立“全國統(tǒng)一、職責(zé)清晰,、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系”,。

也就是說新的空間規(guī)劃，要全域覆蓋所有空間,，將以往分散規(guī)劃的城鄉(xiāng),、海陸、天地納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系,。這就意味著，我們首先忘掉“城市”兩個字,。這對于從事城市規(guī)劃行業(yè)幾十年的規(guī)劃師會非常不舍,，但對于學(xué)科而言,，這是一個大幅拓展學(xué)科領(lǐng)域的絕佳機會。我們可以通過重新定義“國土”,，名正言順地將已經(jīng)超越城市范疇的規(guī)劃邊界合法外推。

隨著原來國土管理部門的加入,，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃可以更進一步向“批后管理”這一新的領(lǐng)域延伸,。在原來的城市規(guī)劃中,，兩證一書為核心的行政審批主要集中在項目的建設(shè)過程中，直到工程完成,，規(guī)劃都沒有行政許可的情況對于城市越來越多的存量資產(chǎn)的規(guī)劃管理非常不利。也是導(dǎo)致近年來違章建設(shè)大量產(chǎn)生的重要原因,。新的國家空間規(guī)劃體系,，則可以借助房地產(chǎn)登記,、交易等環(huán)節(jié)，將規(guī)劃項目的建設(shè)周期延伸到項目的全壽命周期,。

一旦學(xué)科的邊界從“城市”拓展到“全域”,，以前“城市”規(guī)劃解決不了的問題，在“國家”規(guī)劃里就可能找到新的答案,。比如,，世界性的難題“收縮的城市”,，在城市規(guī)劃范疇里幾乎找不到任何解藥,。但如果放到國土規(guī)劃范疇里，在更大的“自然資源負(fù)債表”,，收縮城市資產(chǎn)的消失如果進行有效的生態(tài)修復(fù),，可以記為自然資源資產(chǎn)的增加，而自然資源資產(chǎn)的增加,，又為擴張的城市創(chuàng)造更大的環(huán)境容量,。

隨著土地金融在國家和地方經(jīng)濟中的作用不斷上升，執(zhí)行土地用途管制的城市規(guī)劃的權(quán)利和地位也隨之急劇上升,。圍繞“編制”形成的規(guī)劃體系與審批管理的矛盾越來越大,。成文法體系和強大的行政執(zhí)行力，進一步放大了“維護規(guī)劃剛性”和“賦予規(guī)劃彈性”這一內(nèi)在矛盾,。

 那么,，到底什么才是規(guī)劃的剛性？在以往的城市規(guī)劃管理中,，往往過于強調(diào)城市總體規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃的作用,，而“兩證一書”管理制度所起的作用反而被嚴(yán)重低估了。

事實上,，以往很多城市總體規(guī)劃幾年批不下了,，但是城市建設(shè)依然正常運行，包括這一年以來,，全國總體規(guī)劃的編制基本處于停滯狀態(tài),，但是這也沒影響城市的正常運轉(zhuǎn)。這間接說明以前我們花了很大力氣編制和審批的規(guī)劃,，很大程度上是“無用的”,。

在設(shè)計新的國土空間規(guī)劃中，要把規(guī)劃的“有用性”上升到核心位置,。規(guī)劃應(yīng)該成為政府治理城市的有效工具,，而不是限制地方發(fā)展的“鐐銬”。裁判要的是精彩而公正的比賽，而不是把比賽變成自己的表演,。規(guī)劃也是如此,。地方城市管理的實踐經(jīng)驗告訴我，真正賦予規(guī)劃以權(quán)威地位的,，不是圍繞著法定規(guī)劃體系“規(guī)劃編制”,，而是圍繞審批體系的“兩證一書”。規(guī)劃操作系統(tǒng)再設(shè)計,，首先就要從行政許可開始,。

在真實的世界中，規(guī)劃的剛性不是簡單的“設(shè)計剛性”,，而是“規(guī)則的剛性”。這也就意味著空間管理“規(guī)則”的設(shè)計過程,，應(yīng)該取代空間設(shè)計的結(jié)果,，成為“空間規(guī)劃體系”的中心。

這就意味著原來規(guī)劃上各種空間的“管控線”,，不再是簡單的在圖紙上武斷地決定,，而更多地由這些“管控線”的“定義”和“規(guī)則”所界定；同樣,，原來規(guī)劃圖上表示不同功能的圖斑也不再是不可變更的,，而是按照一個剛性的規(guī)則進行變更；“一張圖管到底”的含義不再是指城市這盤棋的棋子不能改變,，而是這盤棋的“規(guī)則”不能改變,。

將城市規(guī)劃“升維”到“規(guī)則”層次,，有利于在穩(wěn)定的規(guī)則下,，不同棋子響應(yīng)真實的市場需求,，最終形成千變?nèi)f化空間組合,。在傳統(tǒng)規(guī)劃體系里，規(guī)劃院和規(guī)劃局是設(shè)計院與施工隊的關(guān)系,；在新的規(guī)劃體系里,，規(guī)劃院負(fù)責(zé)發(fā)展出更好的比賽，而規(guī)劃局則是棋手。規(guī)劃的結(jié)果不在確定,，確定的是管理的規(guī)則,。

從“設(shè)計”管理,，到“規(guī)則”管理,，不是簡單的由誰說了算這么簡單,。規(guī)劃局必須發(fā)展出一套基于案例審批的“規(guī)則”維護機制,。這就要求規(guī)劃法體系從成文法審批邏輯,，向慣例法審批邏輯轉(zhuǎn)變。 

同四十年前相比,，今天的規(guī)劃在國家治理中的作用要大得多,，如果說四十年前我們還可以通過摸索慢慢構(gòu)筑規(guī)劃體系,，今天我們則必須在兩個體系間快速切換,。而操作系統(tǒng)架構(gòu)的好壞,，將會決定在新的規(guī)劃體系中各種應(yīng)用生態(tài)的遷移效率,。

一個好的架構(gòu)可以節(jié)省大量的摸索,，這就要求國土空間規(guī)劃主管部門對這一體系未來的運行方式的構(gòu)架，具有非凡的想象力和高超的設(shè)計技巧,?！兑庖姟芳冉o國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計提出了清晰的目標(biāo),，也為這一體系的設(shè)計和重啟提供了千載難逢的空間。下面就看我們自己了,。