編者按：
隨著住建部正式啟動(dòng)新一版城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，北京,、上海新一版總規(guī)相繼得到批復(fù),，各地方城市積極開展實(shí)踐探索。關(guān)于新一版總規(guī)在規(guī)劃編制和審查內(nèi)容方面如何應(yīng)對(duì)明晰事權(quán)劃分的要求,，成為總規(guī)改革熱點(diǎn)話題之一,。 當(dāng)前對(duì)于事權(quán)劃分與總規(guī)改革關(guān)系的認(rèn)識(shí)，存在一定的誤區(qū),。立足國(guó)家總體改革思路和住建部新一版總規(guī)試點(diǎn)要求，結(jié)合《廈門市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）編制實(shí)踐工作,，有必要對(duì)一些基本的方向性認(rèn)識(shí)進(jìn)行討論,。 一、源起：傳統(tǒng)的央地,、部門空間治理權(quán)被打破 背景一：長(zhǎng)期以來(lái),，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,、土地利用總體規(guī)劃,、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)并存、交叉分治的現(xiàn)象,，不同規(guī)劃對(duì)于同一空間的開發(fā)與保護(hù)要求往往存在矛盾,，多規(guī)的矛盾已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)空間發(fā)展和治理的質(zhì)量。因此,，十八屆三中全會(huì)以來(lái),，國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)重要文件，明確提出建立空間規(guī)劃體系,，推進(jìn)“多規(guī)合一”,。 背景二：在過去的總規(guī)實(shí)施過程中,，部分規(guī)劃內(nèi)容甚至是強(qiáng)制性內(nèi)容沒有得到有效實(shí)施，中央明確指出城市規(guī)劃嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性不足,，地方規(guī)劃朝令夕改等問題,。此后，住建部通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等新技術(shù)大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察,，對(duì)于總規(guī)“三區(qū)四線”等強(qiáng)制性內(nèi)容的督察力度前所未有,，由督察發(fā)現(xiàn)的侵占綠地問題尤為突出。2015年住建部通報(bào)的九起典型違反城鄉(xiāng)規(guī)劃案例中涉及綠地的有一半以上,，造成一時(shí)之間風(fēng)聲鶴唳,，總規(guī)成為眾矢之的。 二,、爭(zhēng)論：總規(guī)的規(guī)劃范圍和內(nèi)容深度 自1994年實(shí)施分稅制改革以來(lái),，事權(quán)劃分一直是關(guān)注的重點(diǎn)，但改革進(jìn)展緩慢,。城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)事權(quán)的研究主要集中在政府間政治博弈和空間權(quán)利分配,，價(jià)值取向更傾向于地方分權(quán)。目前,，部分研究基于西方國(guó)家各級(jí)政府事權(quán)分立的制度框架,，對(duì)總規(guī)改革產(chǎn)生了影響。 1 部門博弈：總規(guī)的規(guī)劃范圍僅限中心城區(qū)或開發(fā)邊界內(nèi) 面向橫向的部門空間事權(quán)劃分,，有觀點(diǎn)認(rèn)為總規(guī)長(zhǎng)期管控的是中心城區(qū)（或規(guī)劃區(qū)）而非全域,，住建部事權(quán)為劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及在邊界內(nèi)施行規(guī)劃管控權(quán)，對(duì)應(yīng)部門事權(quán)邊界,，總規(guī)的規(guī)劃范圍應(yīng)該為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的空間,，開發(fā)邊界以外為其他各部門規(guī)劃管控。 圖1：基于部門事權(quán)的空間劃分示意圖 來(lái)源：筆者自繪 2 央地博弈：總規(guī)的內(nèi)容深度簡(jiǎn)化甚至“虛化” 面向縱向的央地空間事權(quán)劃分,，有觀點(diǎn)從地方分權(quán)的角度出發(fā),，對(duì)于當(dāng)前總規(guī)內(nèi)容深度、強(qiáng)制性內(nèi)容,、上級(jí)政府審查和督查內(nèi)容提出了質(zhì)疑,，認(rèn)為現(xiàn)行總規(guī)成果內(nèi)容龐雜、巨細(xì)不分,、權(quán)責(zé)不清,。提出總規(guī)改革就是要明晰各級(jí)政府事權(quán)邊界，總規(guī)成果內(nèi)容與上級(jí)政府事權(quán)對(duì)應(yīng),；其他地方政府規(guī)劃事權(quán)內(nèi)容不做表達(dá),，也不作為上級(jí)政府審查和督查的內(nèi)容。 表1 部分研究基于事權(quán)劃分的總規(guī)編制和審查內(nèi)容調(diào)整 來(lái)源：根據(jù)溫雅.城市規(guī)劃審批事權(quán)及地方政府配套措施改革路徑[J].規(guī)劃師,2015,31(05):37-42整理 但以上兩種觀點(diǎn)都存在一個(gè)共同的問題，即總規(guī)在空間或要素上的系統(tǒng)性被切割,，導(dǎo)致總規(guī)的“片面”和“空泛”,，城市政府將難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)空間的有效管控和監(jiān)督，更加難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源和公共利益的有效保障,。為了事權(quán)劃分而簡(jiǎn)單地“拆解”和“虛化”既有的總規(guī)內(nèi)容,，顯然是有違改革的初衷。總規(guī)改革的目標(biāo)不在于內(nèi)容的多少和成果的形式,，而是如何更好的引導(dǎo)城市健康有序發(fā)展,，一個(gè)“割裂”的總規(guī)是無(wú)法做到“更好用”的。 三,、辨析：地方政府工作就是地方事權(quán),？ 1 什么是事權(quán)？什么是事權(quán)劃分,？ 事權(quán)是行政機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行政事務(wù)管理的權(quán)力,。事權(quán)劃分是政府公共事務(wù)及其實(shí)施權(quán)力在橫向和縱向政府間的配置。從事權(quán)的要素構(gòu)成,、范疇,、決策、執(zhí)行,、監(jiān)督,、反饋來(lái)看，事權(quán)劃分對(duì)應(yīng)的是國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì),，不僅包括政府間縱向的央地關(guān)系和橫向的部門關(guān)系,，也包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,；政府間事權(quán)劃分不僅包括行政權(quán)劃分,，還包括立法、司法等廣義公共服務(wù)部門,。 圖2：事權(quán)劃分示意圖 來(lái)源：筆者自繪 2 我國(guó)政府間事權(quán)劃分的規(guī)定 國(guó)際上各國(guó)政府間事權(quán)劃分普遍由《憲法》及相關(guān)法律作出規(guī)定，我國(guó)憲法規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則,?！笨梢姡?span>事權(quán)劃分本身就是中央事權(quán),，中央在事權(quán)確認(rèn)和劃分上具有決定權(quán),。 我國(guó)作為一黨執(zhí)政多黨參政的中央集權(quán)制國(guó)家，地方政府的權(quán)力是一種從屬權(quán)力，本質(zhì)上是中央政府權(quán)力的延伸,。因此,，與聯(lián)邦制國(guó)家各級(jí)政府事權(quán)分設(shè)不同，我國(guó)中央與地方政府事權(quán)具有高度的同構(gòu)性,，在沒有國(guó)家授權(quán)或委托的情況下,，地方政府是對(duì)中央決策的具體落實(shí)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，中央政府對(duì)地方政府的執(zhí)行具有監(jiān)督權(quán),。如果中央尚未對(duì)某項(xiàng)事務(wù)做出明確規(guī)定,，不意味著中央沒有權(quán)力加以規(guī)定，只是暫未行使該項(xiàng)權(quán)力,。 表2 美國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分 來(lái)源：劉麗,張彬.美國(guó)政府間事權(quán),、稅權(quán)的劃分及法律平衡機(jī)制[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012,36(06):53-58+76. 表3 我國(guó)憲法對(duì)中央和地方政府事權(quán)劃分的相關(guān)規(guī)定 來(lái)源：根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法（2004修正）》整理 3 事權(quán)劃分的改革方向 十八屆三中、四中,、五中全會(huì)以來(lái),，國(guó)家逐步明晰了適度強(qiáng)化中央事權(quán)的改革方向。部分觀點(diǎn)認(rèn)為城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的地方政府工作就是地方事權(quán),，過于強(qiáng)調(diào)地方分權(quán),，并不符合我國(guó)實(shí)際情況和改革總體方向。 具體的事權(quán)應(yīng)該如何劃分,，隨著發(fā)展階段和主要問題的不同是動(dòng)態(tài)調(diào)整的,，中央有權(quán)根據(jù)需要調(diào)整政府間事權(quán)劃分。例如：生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理在城市發(fā)展的初期并非重要事權(quán),，但目前已經(jīng)成為中央高度關(guān)注的重大問題,。根據(jù)環(huán)保部最新出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，采取了自上而下劃定,，自下而上校核的工作程序,，生態(tài)紅線劃定的權(quán)力已經(jīng)上收，地方城市政府不具有實(shí)際劃定和認(rèn)定的權(quán)力,。 因此,，不存在游離于國(guó)家治理體系之外的規(guī)劃事權(quán)劃分，規(guī)劃事權(quán)對(duì)應(yīng)的即是完整的政府事權(quán),。目前引發(fā)討論最多的“規(guī)劃管的太死”,、“不適應(yīng)地方發(fā)展需要”、“調(diào)整10平米綠地都要跑到國(guó)務(wù)院”等,，實(shí)際上并不是政府間事權(quán)劃分的問題,，而是如何創(chuàng)新機(jī)制，面向長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展變化和市場(chǎng)不確定性,，創(chuàng)新彈性的開發(fā)管控機(jī)制,，簡(jiǎn)化行政審批，提高行政效率，過度強(qiáng)調(diào)政府間事權(quán)劃分容易對(duì)改革造成誤導(dǎo),。 四,、方向：中央事權(quán)下的地方政府責(zé)任落實(shí) 我國(guó)作為一個(gè)多民族大國(guó)，區(qū)域差異顯著,，國(guó)家層面完善治理體系的頂層設(shè)計(jì),，實(shí)現(xiàn)全視角、精細(xì)化的事權(quán)劃分,，不可能一蹴而就,。事權(quán)是總規(guī)改革過程中需要考慮的因素之一，但不是根本目標(biāo),，應(yīng)該從以下三方面認(rèn)識(shí)總規(guī)改革： 1 不是地方分權(quán),，而是強(qiáng)化政府責(zé)任 新一版總規(guī)編制試點(diǎn)的方向，不是站在地方城市局部利益的事權(quán)劃分猜想,，更不是地方政府的分權(quán),，而是強(qiáng)調(diào)總規(guī)作為地方政府落實(shí)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，和保障公共產(chǎn)品供給,、滿足人民美好生活需要的重要抓手,。實(shí)實(shí)在在的立足地方政府責(zé)任，化解各方面矛盾,，落實(shí)黨的十九大精神和中央關(guān)于生態(tài)文明,、城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等要求，明確城市長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略共識(shí),，保障城市的公共資源和老百姓的公共利益,，提高城市治理和服務(wù)水平，更好的完成對(duì)中央,、對(duì)人民的承諾,。 圖3：城市總規(guī)落實(shí)發(fā)展和保護(hù)責(zé)任示意圖 來(lái)源：廈門市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）初稿 2 不是“切蛋糕”，而是空間協(xié)同治理 總規(guī)不是規(guī)劃部門的規(guī)劃,，而是城市黨委政府的施政綱領(lǐng),，城市政府是總規(guī)編制和實(shí)施的主體。因此,，新一版總規(guī)要通過構(gòu)建統(tǒng)籌各類發(fā)展空間需求和優(yōu)化資源配置的平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)全域、全要素管控,；要通過多規(guī)合一的手段和方法，推進(jìn)規(guī)劃方式轉(zhuǎn)型,，實(shí)現(xiàn)空間的多部門協(xié)同治理,。 目前正在編制的《廈門市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》力圖在規(guī)劃編制的源頭實(shí)現(xiàn)各部門規(guī)劃的“多規(guī)合一”，強(qiáng)調(diào)各部門專項(xiàng)規(guī)劃在總規(guī)編制過程中的組織協(xié)同和空間協(xié)同，形成以總規(guī)為引領(lǐng)的“一張藍(lán)圖”,。同時(shí),，廈門總規(guī)擴(kuò)展共同締造理念，堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”,，采用專家全過程把關(guān),、部門全過程協(xié)同、公眾全過程參與的方式,，實(shí)現(xiàn)決策共謀,、發(fā)展共建、建設(shè)共管,、效果共評(píng),、成果共享，創(chuàng)新空間治理模式,。 圖4：規(guī)劃編制工作組織圖 來(lái)源：廈門市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）初稿 |
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