 小區(qū)人防工程維護管理模式分析
文/徐生鈺 朱憲辰
隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大,，住宅小區(qū)內(nèi)的防空地下室（后文稱為“小區(qū)工程”）是當前增長最快、比例最高的人防工程,。從其戰(zhàn)時防空效能受益范圍來看,，是以工程所在居民小區(qū)的業(yè)主或居民為主，屬于集體受益,。因此,，從經(jīng)濟學角度，其出資建設(shè)和維護管理的主要義務(wù)應(yīng)該由該集體共同承擔,。但是,，現(xiàn)實中由于對相關(guān)法律理解的差異和實踐操作的區(qū)別，形成了對該類工程維護管理上的不同理解,。理論上的爭論不休,，在實踐中影響了該類工程的維護管理。因此,，這類工程是目前整個人防工程維護管理問題的難點和重點,。本文在總結(jié)對該類工程維護管理方面不同理論和實踐模式的基礎(chǔ)上,，對不同模式建議比較分析,，試圖探求合理可行的維護管理模式，以改善該類人防工程的維護管理狀態(tài),。
小區(qū)人防工程維護管理的主要模式
總結(jié)實踐中和理論上對小區(qū)工程的管理模式,，主要有以下四種：
模式一： “路燈及燈箱廣告管理”模式
也就是小區(qū)工程的所有權(quán)歸公共所有，平時的使用由經(jīng)營者競爭參與,。按物權(quán)法,，小區(qū)人防工程有可能算作“城鎮(zhèn)公共”部分（建筑區(qū)劃范圍里，把城鎮(zhèn)公共道路和城鎮(zhèn)公共綠化剝離出來,，與業(yè)主的專有權(quán),、共有權(quán)無關(guān)）,，于是，類似競價出租路燈廣告發(fā)布的使用權(quán),，小區(qū)人防工程可以讓使用者保障平時設(shè)施完好,，并用出租收益提取專項維修費用。
模式二： “消防避雷設(shè)施管理” 模式
這種模式認為小區(qū)工程與民用建筑中的消防避雷設(shè)施相同,，產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主,，由業(yè)主自行維護和管理。政府負責安全質(zhì)量標準,，進行監(jiān)督檢查,，如同小區(qū)內(nèi)消防和避雷設(shè)施——用于防災(zāi)的設(shè)施、設(shè)備及部位,。
模式三：“經(jīng)營用房開發(fā)租售”模式——“上海模式”
這種模式認為小區(qū)工程是開發(fā)建設(shè)單位投資的結(jié)果,，因此，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸建設(shè)單位——（主要是）開發(fā)商,。這種情況下小區(qū)工程在性質(zhì)上與開發(fā)商在小區(qū)里自行投資建設(shè)的經(jīng)營用房并無二致,。因此，把它叫做“經(jīng)營用房開發(fā)租售” 模式,。如果產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商,，即屬于《物權(quán)法》第七十條，業(yè)主買或租開發(fā)商的“專有部分享有所有權(quán)”——達到防空標準的停車位,，開發(fā)商以售,、租方式分別轉(zhuǎn)讓給不同業(yè)主。現(xiàn)實中上海,、重慶,、廈門等城市采取此種操作模式，本研究后文中稱為“上海模式”,。
模式四：“公用事業(yè)收費項目”模式——“北京模式”
這種模式認為小區(qū)工程事實上是建設(shè)方依法向國家以實物形態(tài)繳納的稅賦,，因此，產(chǎn)權(quán)歸國家所有,，與該建筑其他專有權(quán)份額持有的專有權(quán)一樣,，是國家持有的專有權(quán)，平時按公用事業(yè)核價收費使用?，F(xiàn)實中北京,、沈陽、常州等城市采取這種模式,，后文中稱為“北京模式”,。
哪種模式更有利于小區(qū)人防工程防空效能的保障呢？
不同維護管理模式的比較分析
要選擇小區(qū)工程合理有效的維護管理模式,，從其作為人防工程根本屬性的角度出發(fā),，具體應(yīng)達到以下三個基本前提條件：
前提條件1：確保戰(zhàn)時效能,。即，小區(qū)工程的平時使用和維護管理以保障戰(zhàn)時防空效能為前提,。所以,，小區(qū)人防工程平時使用收益的性質(zhì)，是相應(yīng)維修保障的資金來源,，而不是以“平時使用”作為一種盈利性的投資經(jīng)營項目,。
前提條件2：受益負擔公平。即,，在維護管理過程中,，小區(qū)工程的多受益者多承擔責任義務(wù)。具體體現(xiàn)為四個對應(yīng)：首先,，小區(qū)工程在戰(zhàn)時是非排他的“公共物品”,，其受益人群范圍相對明確，主要對應(yīng)于以本小區(qū)業(yè)主為主的居民,；第二,，小區(qū)工程的建設(shè)支出作為強制性建設(shè)義務(wù)，對應(yīng)于該住宅小區(qū),，建設(shè)階段已經(jīng)體現(xiàn)了“受益負擔公平”原則,；第三，戰(zhàn)時受益還應(yīng)與平時維護責任義務(wù)相對應(yīng),；第四,，維護責任義務(wù)與平時使用受益對應(yīng)。
前提條件3：整體維護責任,。即,，人防工程防空效能的維護保障具有整體不可分割性，例如結(jié)構(gòu)安全,、空間的可封閉性,、排水、通風等,，維修保養(yǎng)必須由一個責任主體承擔,。空間不允許分割,，維修保養(yǎng)責任也無法分別委托（例如,，平時使用的停車位分割為甲乙丙等人,，但維修保障責任不能分別委托給甲乙丙等人）,。
在前面三個前提條件基礎(chǔ)之上，來分析四種維護管理模式的有效性（圖1）：
對于“路燈及燈箱廣告管理”模式
在這種模式下,，小區(qū)人防工程與“城鎮(zhèn)公共道路”,、“城鎮(zhèn)公共綠地”的性質(zhì)一樣,，是一種屬于國家所有的城鎮(zhèn)公共物品。界定為某種市政公用的“城鎮(zhèn)公共設(shè)施”,，實際上就是把建筑區(qū)劃中的這一部分剝離出去了,，與住宅小區(qū)是一種“相鄰”關(guān)系。就權(quán)屬性質(zhì)而言,，小區(qū)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)和普通市民并無二致,。
這種情況下，如果由行政部門直接管理,，則平時使用支出和維護費必須兩條線都列入財政,，難以設(shè)置激勵相容機制（會出現(xiàn)通常的預(yù)算軟約束——財政負擔不斷增大；尋租——行政部門代理人與經(jīng)營方分享租值,。結(jié)果效率低,、欠公平）。
就平時使用者來說,，如果要實現(xiàn)正常的使用功能,，仍然要依賴住宅小區(qū)的共有部分設(shè)施設(shè)備，如平時租用停車位,，車輛要使用小區(qū)內(nèi)公共道路,、照明、排水和通風等系統(tǒng),，與小區(qū)整體使用管理是分不開的,。因為存在小區(qū)外的人獲益，而業(yè)主認為應(yīng)該由本小區(qū)受益,，可能會抵制,。這是這種模式不合適的主要原因之一。
另外,，就平時由誰使用來看,，如果成為單獨設(shè)置的一種“公用事業(yè)收費壟斷經(jīng)營項目”，則本小區(qū)居民與小區(qū)外居民無差別,。實際無法優(yōu)先惠及本小區(qū)居民,，這與現(xiàn)實居民普遍認同相左。所以,，這種模式現(xiàn)實中可能行不通,。
對于“消防避雷設(shè)施管理”模式
這種模式意味著小區(qū)工程歸屬于全體業(yè)主，成為全體業(yè)主的共有部分,，由他們共有和共同管理,。由于政府沒有所有權(quán)無法采取強制手段，所以,，人防主管部門無法從民事財產(chǎn)權(quán)角度介入小區(qū)工程的維護管理,。因此,，人防主管部門只能作為人民防空的行政職能部門監(jiān)管全體業(yè)主對小區(qū)工程的維護管理。這種情況下,，小區(qū)工程的處境與目前小區(qū)內(nèi)的消防設(shè)施設(shè)備會有同樣的結(jié)果,。營業(yè)或生產(chǎn)場所消防安全不達標，主管部門可以貼封條,，使其停止營業(yè),，但是小區(qū)內(nèi)的消防設(shè)施，在平時如果沒有按照相關(guān)法規(guī)進行規(guī)范設(shè)置和維護,，消防部門很難對某個小區(qū)或某棟建筑進行“查封”,，不讓居住使用。同理,，這種模式下,，很難保證小區(qū)工程的防護效能。
對于“上海模式”
產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商的條件下,，在銷售前,，開發(fā)商就是唯一的業(yè)主。但如果這樣界定以后,，無論是開發(fā)商自己擁有或者進行轉(zhuǎn)賣,，最終必將是小區(qū)工程形成單個車位等使用單元分散的專有權(quán)。首先,，因為小區(qū)工程“專有使用權(quán)”的不斷轉(zhuǎn)手交易中,，為保持防護效能，人防部門需要設(shè)立專門的過戶登記機構(gòu)和相應(yīng)人員,，與房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相比,，更需要現(xiàn)場勘驗（防護效能狀態(tài)），將急劇加大政府的維護管理成本,，簡直是不現(xiàn)實的,；其次，這樣的界定違背前提條件3（被開發(fā)商一個個車位單獨處理）,，且開發(fā)商作為盈利企業(yè)利用這個人防工程經(jīng)營牟利違背前提條件1和2,；再次，購買了小區(qū)工程作為車位的業(yè)主,，與住宅業(yè)主,、營業(yè)用房業(yè)主都是專用權(quán)業(yè)主，其在小區(qū)中的權(quán)利,、義務(wù)關(guān)系又會成為糾紛的根源,；最后，小區(qū)住宅業(yè)主暫時未入住等情況下，暫時沒有買車位意愿,，于是將出現(xiàn)非住宅的車位業(yè)主,，投資車位以高價出租獲取回報,。如同住宅業(yè)主,、門面房業(yè)主依行情市價（可能是高價）出租，法律無法限制,。這將使小區(qū)的無車位業(yè)主強烈抵制,，給政府造成麻煩。所以,，這種模式也不利于小區(qū)工程的維護管理,。
在理論上，把小區(qū)工程界定給開發(fā)商,，與其作為非排他性的公共物品的屬性相違背,，而這種模式在上海、廈門,、重慶等地的實踐也證明,，對于小區(qū)工程的防空效能是無法保證的。
對于“北京模式”
如前所述,，這種情況下,，國家與其他業(yè)主一樣，是擁有小區(qū)一部分建筑物專有權(quán)的主體,，具體由主管部門代為實施,。從合理性角度來看，小區(qū)工程在戰(zhàn)時是非排他的“公共物品”,，歸國家所有是有經(jīng)濟學基礎(chǔ)的,。從可行性上來看，國家具有人防國有資產(chǎn)的代理人和國家人防行政主管部門的雙重身份,，有利于小區(qū)工程的平時使用和維護管理,。
這種與小區(qū)其他專用權(quán)并存的人防專有資產(chǎn)，具體如何進行平時的維護與使用,，根據(jù)前提條件3,，必須整體性地委托給使用主體——將建筑整體的維修保障責任和使用受益權(quán)委托給責任主體?？赡艿氖芡惺褂梅讲煌夂跻韵聨追N：
一,、委托給物業(yè)管理公司。交給物業(yè)管理公司,，固然能落實維護的整體責任,；不過考慮“凈收益”（平時收益減去維護開支的差額稱之為“凈收益”，維護開支包括日常照明通風排水及小修維護，還有專用和共用維修資金的籌集）,，由物業(yè)管理公司獲得“凈收益”則不符合公益屬性,。另外，從聘請維護管理的角度來看,，人防專有部分與其他業(yè)主專有權(quán)地位平等,，業(yè)主大會已經(jīng)作為共同體為小區(qū)整體聘請了物管公司服務(wù)，不需要也不能再去單獨簽訂委托服務(wù)合約,。最后,，即使不委托給物管公司，物管公司也會維持其服務(wù)運轉(zhuǎn)狀態(tài),，所以無需將這部分“凈收益”讓與物管公司,。所以，委托給物管公司可行,，但不是最佳選擇,。
二、委托給其他第三方,?！捌渌谌健笔侵搁_發(fā)商或小區(qū)以外的居民或企業(yè)。首先,，一旦將平時使用權(quán)交給開發(fā)商或小區(qū)以外的居民或企業(yè),，他們就會轉(zhuǎn)租一個個車位的“使用權(quán)”（甚至“租”70年，或者租期同住宅,。對不辦過戶的轉(zhuǎn)租行為,，主管部門實際無法控制），整體維修保障責任將被分解為各戶獨立使用人,，這樣就會不滿足前提條件3,。第二，開發(fā)商等受托第三方轉(zhuǎn)租后獲得收入,，有可能將公司注銷重新注冊,，這樣既收了錢又可規(guī)避維修保養(yǎng)責任（與小區(qū)不再有任何瓜葛）。第三,，對新接手的使用者（承租人,，或者說“房客”），存在是否還要交物管費的問題：如果“房客”不交,，那么人防主管有關(guān)部門作為專用部分的“房東”,，就要承擔交物管費的義務(wù)，否則將遭到住宅業(yè)主的抵制,。所以,，這種方式不太合理,、也不可行。
三,、委托給全體業(yè)主,。不能是單個業(yè)主。由業(yè)主大會統(tǒng)一決定使用方式,、使用費歸集與分配,、以提取的費用承擔維修保養(yǎng)責任等。這種委托既能確保穩(wěn)定的使用方,，又能兼顧公平,、惠及小區(qū)全體居民,。這種模式幾乎滿足前面的三個前提條件,，但是，良好的運行需要業(yè)主組織的健全與完善,。因此,，只要滿足業(yè)主組織方面的條件，這種模式應(yīng)該是最佳選擇,。
總之,，通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)，在四種模式當中,，第四種模式,，即“公用事業(yè)收費項目”模式（北京模式）是比較合理可行的。在實踐中,，北京,、沈陽、常州等地小區(qū)工程維護的狀況也從另一個側(cè)面證明了這種模式的有效性,。
小區(qū)人防工程維護管理中的幾個具體問題
通過前面的分析可以發(fā)現(xiàn),，“北京模式”是小區(qū)工程維護管理比較好的模式。但是,，具體的實施過程中,，有這樣幾個問題需要注意：
小區(qū)工程維護管理的主要責任主體及主要職責
在小區(qū)工程的維護管理中，可能要涉及人防主管部門,、小區(qū)業(yè)主,、物管、具體維護管理方等多個主體,，這些主體的職責必須要明確,。
作為行政主管部門的人防部門，以人民防空建設(shè)和維護管理規(guī)劃中的相關(guān)標準為依據(jù),，監(jiān)督負責小區(qū)工程的部門和機構(gòu)對小區(qū)工程的維護管理狀態(tài),，以確保其防空效能。
作為國有資產(chǎn)代理人的人防部門，承擔該類工程防空效能的維護管理責任,，負責開發(fā)利用該類工程的平時用途,。具體來說，人防部門以這種工程所有權(quán)人（作為民事行為主體）的身份選擇平時使用方,，與使用方簽署有關(guān)平時使用及平時維護管理的協(xié)議。根據(jù)工程防護等級和維修需要,，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的大修,、中修的施工隊伍。
據(jù)前面分析,，這類工程的平時使用方主要是工程所在居民小區(qū)業(yè)主。這樣,，居民小區(qū)業(yè)主事實上既是防空效能的受益者,，也是平時用途的受益者。作為防空效能的受益者,，他們有義務(wù)和責任提供和維護人防工程的防空效能,。讓他們成為平時用途的主要受益者，一方面體現(xiàn)了人防國有資產(chǎn)惠及全民的思路,；另一方面,，又有利于激勵和約束他們更好地維護和管理人防工程。
在具體維護管理責任的貫徹執(zhí)行上,，應(yīng)該堅持“用管結(jié)合”的原則,，對于平時低技術(shù)含量、低維修費用的日常維護管理,，直接交由平時使用方負責實施,；而對于技術(shù)含量較高、需要專業(yè)技能的隊伍才能完成的大修,、中修,，通過從平時使用受益中提取維修基金的方式，需要維修時,，由人防部門直接選擇施工隊伍或者由平時使用方選擇人防部門認可的施工隊伍進行維修,。維修完成后，必須由人防部門進行驗收認可,。
如果建筑物或居民小區(qū)業(yè)主無法就人防工程的平時使用和維護管理達成共識并與人防主管部門簽署使用維護管理協(xié)議,，則人防部門可以暫時與物業(yè)管理企業(yè)協(xié)商，代為管理,。
如前所述,，在小區(qū)業(yè)主組織沒有成立或者無法正常運轉(zhuǎn)的情況下,，小區(qū)工程可以交給小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)負責平時運轉(zhuǎn)和日常維護管理。這時物業(yè)管理企業(yè)的職責與小區(qū)業(yè)主作為平時使用方時差不多,。
另外,，即便是在小區(qū)業(yè)主作為平時使用方的情況下，日常管理可能是由小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)負責的,。所以,，小區(qū)工程的日常維護管理必然也要涉及到物業(yè)管理公司。但是,，在這種情況下,，物業(yè)管理公司具體承擔哪些責任，由業(yè)主大會和物業(yè)管理企業(yè)通過協(xié)商確定,，人防部門可以不加干涉,。
涉及這類工程維護管理的另一個主體是維護管理工作的具體實施者。負責按照防護要求和施工標準及規(guī)范（例如《人防工程施工及驗收規(guī)范》）規(guī)定,，定期對人防工程進行維護管理,。具體的維護管理隊伍一般受人防部門,、小區(qū)業(yè)主或物管的委托,，參與小區(qū)工程的具體維護，其責任在委托協(xié)議中要加以明確,。
維護管理的資金來源問題
維護管理最大的難點在于資金,，小區(qū)工程的維護管理資金，可以來源于這樣兩個渠道：
平時使用費——如前所述,，小區(qū)工程是目前規(guī)模最大,、增速最快的一類人防工程。不同地區(qū)在其權(quán)屬等問題上的認識差異,，實踐中各地使用,、維護管理上的方式各異，同時小區(qū)工程絕大部分是建于經(jīng)濟體制改革以來,、甚至是住房制度改革以來的新工程,，一般都具有平時用途。因此,，在理順權(quán)屬關(guān)系的情況下,，讓平時使用方從平時使用收益中交納一定的比例（比例取決于維護管理費用的預(yù)計）作為維護管理費用，是合理可行的,。這一部分費用作為人防工程維護管理的專項基金,，存放起來，在需要維修時按一定程序申請動用,。
財政撥款——國家是防空效能的最終責任人,，也是這類工程的產(chǎn)權(quán)所有人,。所以，如果提取的平時使用費不足以用來維護管理這類人防工程時,，不足部分應(yīng)該由財政來負擔,。當然，根據(jù)作者調(diào)查的情況來看,，一般情況下,，平時使用費的提取足以支付維護管理費用。所以,，財政不會因此而出現(xiàn)承擔不了的情況,，只是對這類工程維護管理費用的補充。
維護管理具體實施隊伍及技術(shù)問題
對于具體實施維護管理的隊伍及其技術(shù)問題,，存在人防部門自己建立隊伍和直接從社會通過競標選擇等多種方式,。但是，從整體上來看,，人防部門自己成立維護管理隊伍需要大量的人力,、物力和財力，成本會很大,。因此,，除了個別由于涉及國家安全、國家秘密的小區(qū)人防工程（一般很少）不能由社會其他單位參與的以外,，絕大部分應(yīng)該通過市場依法招標的方式確定具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位,。人防部門只需要提供《人防工程施工及驗收規(guī)范》等相關(guān)標準和規(guī)程，最后依據(jù)標準和要求對維修結(jié)果進行評估驗收,。
關(guān)于施工隊伍的技術(shù)水平和維護管理人防工程的資質(zhì)問題,，由人防行政主管部門根據(jù)防護等級，進行設(shè)定和頒布標準,，并進行認定,。
（原載于《現(xiàn)代物業(yè)》雜志下旬刊2012年第1期總第211期）
(責任編輯：現(xiàn)代物業(yè)) |
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