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關(guān)于自然保護(hù)地內(nèi)林地權(quán)屬與林農(nóng)權(quán)益的研究

 禾碩 2022-02-08

魯閔

【摘要】近年來,浙江省在突出生態(tài)保護(hù),、統(tǒng)一規(guī)范管理,、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面進(jìn)行了有益探索,,以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)取得階段性成效,。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),浙江省內(nèi)涉林自然保護(hù)地比重較大,,因此本文在梳理自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)生存現(xiàn)狀的前提下,,試從細(xì)化林地確權(quán)工作、保障經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以及公益林分類補(bǔ)償三個(gè)方面保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)的權(quán)益,。

【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)地;林農(nóng);林權(quán);公益林

自然保護(hù)地的建立有利于防止生態(tài)系統(tǒng)退化,,保護(hù)和維持生物多樣性。我國自然保護(hù)地建設(shè)事業(yè)雖然取得顯著成效,,但保護(hù)地居民的使用權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán),、文化權(quán)利卻沒有得到切實(shí)保障,。伴隨著新一輪的機(jī)構(gòu)改革,國家林業(yè)和草原局將統(tǒng)一行使對地質(zhì)公園,、風(fēng)景名勝區(qū),、海洋公園、森林公園,、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地的管理,,這將大大促進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理,。要以本次機(jī)構(gòu)改革為契機(jī),,細(xì)化林地確權(quán)工作,切實(shí)保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)的權(quán)利,,建立利益分享機(jī)制等,。

一、浙江省自然保護(hù)地類型分析

與IUCN(世界自然保護(hù)聯(lián)盟)保護(hù)區(qū)分類體系相比,,中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》更加適合浙江省自然保護(hù)地分類,。本文在參考CNKI相關(guān)文獻(xiàn)、浙江省各保護(hù)地官方網(wǎng)站以及浙江省林業(yè)局部門網(wǎng)站后,,對浙江省自然保護(hù)地類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,,統(tǒng)計(jì)類型主要包括地質(zhì)公園,、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園,、森林公園,、濕地公園和自然保護(hù)區(qū)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,,截至2019年3月,,浙江省有自然保護(hù)地301個(gè)(含規(guī)劃中的5個(gè)),除去規(guī)劃中的5個(gè)國家級風(fēng)景名勝區(qū),,總面積約13790.09km2,。其中,有世界級雁蕩山世界地質(zhì)公園1處,,國家級森林公園42處(溪口國家森林公園,、蘭亭國家森林公園、午潮山國家森林公園等),,國家級風(fēng)景名勝區(qū)22處[方山-長嶼硐天國家級風(fēng)景名勝區(qū),、嵊泗列島國家級風(fēng)景名勝區(qū)、普陀山(含朱家尖)國家級風(fēng)景名勝區(qū)等],,國家級濕地公園12處(浙江天臺始豐溪國家濕地公園,、紹興鑒湖國家濕地公園、諸暨白塔湖國家濕地公園等),,國家級自然保護(hù)區(qū)11處(浙江長興地質(zhì)遺跡國家級自然保護(hù)區(qū),、浙江安吉小鯢國家級自然保護(hù)區(qū)、浙江天目山國家級自然保護(hù)區(qū)等),,國家級海洋公園7處(樂清西門島國家級海洋特別保護(hù)區(qū),、寧波象山花岙島國家級海洋公園、寧波漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)等),,國家級地質(zhì)公園5處(臨海國家地質(zhì)公園,、常山國家地質(zhì)公園、縉云仙都國家地質(zhì)公園等);此外還有省市級自然保護(hù)地201處,,詳見下表,。

二、浙江省自然保護(hù)地內(nèi)林權(quán)現(xiàn)狀

“林權(quán)”一詞并非立法用語,,但可從相關(guān)法律中尋找依據(jù)。對于林權(quán)的界定,,《森林法》與《物權(quán)法》有所差異,。《森林法》中把森林視作立體結(jié)構(gòu)的自然資源,,將林權(quán)定義為以森林,、林木和林地為客體的所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)稱,。而《物權(quán)法》則將森林資源視為一種土地資源,將林權(quán)歸入土地承包經(jīng)營權(quán)范圍之內(nèi),。

浙江“七山二水一分田”的自然資源比例,,造就了除海洋公園、濕地公園和少部分自然保護(hù)區(qū),,絕大部分自然保護(hù)地與林農(nóng)經(jīng)營的林地息息相關(guān),。林業(yè)上按照主導(dǎo)功能不同將林地分為公益林和商品林,現(xiàn)今涉林自然保護(hù)地內(nèi)林地類型以公益林為主,,但仍存在少部分商品林,。集體林權(quán)制度改革中通過勘界確權(quán),落實(shí)了各界關(guān)心的林權(quán)證,,促進(jìn)了“山定權(quán),、樹定根、人定心”,。推動自然保護(hù)地內(nèi)林地確權(quán)登記,,是解決各涉林自然保護(hù)地存在的林地權(quán)屬遺留問題的關(guān)鍵,也是明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的重點(diǎn)和難點(diǎn),。林權(quán)糾紛是自然保護(hù)地集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)的主要障礙,。

林權(quán)證是權(quán)利人持有的確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證,。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),,目前林權(quán)建設(shè)主要存在以下兩大弊端:第一,大部分林權(quán)證尚未像土地證等實(shí)現(xiàn)地理信息化,,隨著時(shí)間的推移,,林內(nèi)林權(quán)界樁被林草覆蓋,封山育林后林農(nóng)也不經(jīng)營自己的山林,。這些都導(dǎo)致了林農(nóng)間林權(quán)界限不明,、產(chǎn)權(quán)不明晰,由此引起林農(nóng)承包的山林面積與林權(quán)證面積誤差較大,。第二,,隨著城市化的發(fā)展,浙江省大量偏遠(yuǎn)地區(qū)的林農(nóng)外出打工,,將絕大部分承包的林地流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營,,林地承包主體和林地經(jīng)營主體分離現(xiàn)象越來越明顯,林業(yè)生產(chǎn)者構(gòu)成發(fā)生了變化,。伴隨著所有權(quán),、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離機(jī)制的推廣和實(shí)踐,各級政府鼓勵(lì)林農(nóng)通過合資、合作方式進(jìn)行林地流轉(zhuǎn),。林農(nóng)承包了集體的山林之后,,通過轉(zhuǎn)包、合作,、拍賣,、互換、租賃,、入股等進(jìn)行林地流轉(zhuǎn),,通過林地流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體,無法通過林權(quán)變更登記辦理,,對流轉(zhuǎn)取得的林地真實(shí)經(jīng)營權(quán)也無法保障,。

三、保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)利益的對策

(一)加強(qiáng)林權(quán)建設(shè),,保障林農(nóng)權(quán)益

1.參照不動產(chǎn)登記工作標(biāo)準(zhǔn),,細(xì)化林地確權(quán)工作。隨著不動產(chǎn)登記制度全面實(shí)施,,林權(quán)類不動產(chǎn)登記隨之鋪開,,而權(quán)屬認(rèn)定職責(zé)不明、登記程序煩瑣復(fù)雜,、登記公告期限漫長等問題也隨之顯露,。為依法開展林權(quán)類不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,加強(qiáng)林權(quán)類不動產(chǎn)登記有序銜接,,依據(jù)《浙江省國土資源廳辦公室關(guān)于印發(fā)2018年法治建設(shè),、土地管理、執(zhí)法監(jiān)察,、網(wǎng)絡(luò)和信息化重點(diǎn)工作的通知》(浙土資辦〔2018〕11號)要求,,有序開展林權(quán)存量登記數(shù)據(jù)整合,建立林權(quán)不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫,,建立各個(gè)縣市林權(quán)地理信息系統(tǒng),。以現(xiàn)有林權(quán)數(shù)據(jù)作為本底數(shù)據(jù),對集體林地所有權(quán)地塊的權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查確認(rèn),,勾繪地塊邊界,,簽訂邊界協(xié)議。建立集體林地所有權(quán)地塊,、農(nóng)戶自留山和責(zé)任山地塊,、責(zé)任山承包合同、林權(quán)登記申請表的電子檔案,。對“林業(yè)三定”未建檔的農(nóng)戶分山清冊,、完善主體改革資料和林權(quán)變更登記資料進(jìn)行掃描建檔,。將林權(quán)屬性數(shù)據(jù)與地圖數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)配對,,實(shí)現(xiàn)集體林地所有權(quán)地塊的證圖對查,。

2.推進(jìn)《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》發(fā)放,保障經(jīng)營權(quán),。浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作對流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證,,將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,形成“集體擁有所有權(quán),、農(nóng)戶享有承包權(quán),、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的基本格局。通過實(shí)行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度,,在保護(hù)林農(nóng)(或原林權(quán)權(quán)利人)切身利益不受損害的同時(shí),,賦予林地實(shí)際經(jīng)營者相關(guān)權(quán)益。這有利于理清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)利人主體,,減少自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)過程中林地征用以及公益林補(bǔ)償款發(fā)放主體糾紛,。

(二)以租代征,保障林農(nóng)長久利益

自然保護(hù)地內(nèi)林地的流轉(zhuǎn)并不改變林地所有權(quán)關(guān)系,,而是通過征用,、租賃和抵押等方式來實(shí)現(xiàn)國家與村民經(jīng)濟(jì)合作社或生產(chǎn)組集體林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。如若采用一刀切的征用模式,,將會增加地方政府的財(cái)政壓力,,而且大面積集中征收過程中也極易產(chǎn)生林權(quán)糾紛,不利于社會的長治久安,。

以浙江古田山國家級自然保護(hù)區(qū)為例,,2007年前后,古田山自然保護(hù)區(qū)先后把核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)集體山林列入了集體林租賃范圍,,此舉初步形成了“保護(hù)區(qū)租賃經(jīng)營集體林,、自留山全額補(bǔ)償?shù)綉簟⒔y(tǒng)管山分利不分林”的自然保護(hù)區(qū)集體林林權(quán)改革模式,。古田山成功剝離了林地使用權(quán)和林地管理權(quán)的行使主體,,明確了產(chǎn)權(quán)關(guān)系,為保護(hù)區(qū)統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ),。在保護(hù)生態(tài)的同時(shí),,也統(tǒng)籌兼顧了各方利益,充分保障了保護(hù)區(qū)內(nèi)林農(nóng)的切身利益,。

筆者建議,,在自然保護(hù)地建設(shè)工作中因地制宜確定林地流轉(zhuǎn)形式。如對動植物瀕危生境,,且保護(hù)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)林地的貨幣需求在各級政府財(cái)政承受能力范圍之內(nèi),,保護(hù)瀕危物種的社會效益將會遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)效益,。除貨幣安置外,還可進(jìn)行包括就業(yè),、培訓(xùn),、教育等政策補(bǔ)償,變“輸血式”安置補(bǔ)償為“造血式”安置幫扶,。

(三)開展自然保護(hù)地內(nèi)林地分類補(bǔ)償

自然保護(hù)地內(nèi)核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)公益林嚴(yán)禁一切開發(fā)利用,,為了保障林農(nóng)的利益,可開展分類補(bǔ)償制度,,這部分區(qū)域的公益林補(bǔ)償額度要高于生態(tài)較敏感區(qū)域,。

在嚴(yán)格按照《國家級公益林管理辦法》的基礎(chǔ)上,對自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)較敏感應(yīng)落實(shí)自然保護(hù)地內(nèi)公益林實(shí)行分級管理,,在確保公益林生態(tài)效益穩(wěn)步增長的前提下,,允許從事非木質(zhì)資源開發(fā)和利用,鼓勵(lì)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),,提高生態(tài)較敏感區(qū)域林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益,。

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(作者單位:浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院)

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