原銀監(jiān)會2013年3月25日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕8號）規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)比照自營貸款管理流程,，對非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)資產(chǎn)投資進(jìn)行投前盡職調(diào)查、風(fēng)險審查和投后風(fēng)險管理”,，這是法規(guī)首次明確非標(biāo)資產(chǎn)的定義,，也是首次提出銀行理財(cái)資金投資非標(biāo)資產(chǎn)需要嚴(yán)格比照自營貸款管理。在此之后,，銀行理財(cái)投資非標(biāo)資產(chǎn),，在形式上基本遵循貸款“三查”流程，開展投前盡職調(diào)查,、風(fēng)險審查和投后風(fēng)險管理,。在8號文發(fā)布后相當(dāng)長的一段時間里,，監(jiān)管對非標(biāo)投資比照自營貸款的要求并不嚴(yán)，往往只要銀行按照貸款“三查”流程走完,，檔案齊備,，投資項(xiàng)目不出風(fēng)險，就沒有太大問題,。

直到2017年伊始,，隨著銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)管套利模式日益盛行，影子銀行和交叉金融風(fēng)險日益凸顯,，監(jiān)管對銀行理財(cái)投資非標(biāo)資產(chǎn)監(jiān)管逐漸趨嚴(yán),，這主要表現(xiàn)在現(xiàn)場檢查和行政處罰尺度越來越嚴(yán)，對“比照自營貸款管理”逐漸從形式上的比照向?qū)嵸|(zhì)上的比照演化,，最后基本發(fā)展為：貸款資金不可以投的,，理財(cái)資金也不能投，對貸款而言是監(jiān)管紅線的,，對理財(cái)投資也是監(jiān)管紅線,。2018年9月28日，銀保監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（銀保監(jiān)會2018年6號令）再次重申,，銀行理財(cái)產(chǎn)品投資非標(biāo)資產(chǎn)的,，要確保理財(cái)產(chǎn)品投資與審批流程相分離，比照自營貸款管理要求實(shí)施投前盡職調(diào)查,、風(fēng)險審查和投后風(fēng)險管理,，并強(qiáng)調(diào)要將理財(cái)投非標(biāo)納入全行統(tǒng)一的信用風(fēng)險管理體系。那具體到業(yè)務(wù)層面,，銀行應(yīng)該如何把握“理財(cái)比照自營貸款管理”的尺度呢,？下面合規(guī)君根據(jù)近兩年監(jiān)管處罰案例的總結(jié)分析，對此問題進(jìn)行案例式探討,。

主要是對房地產(chǎn)、政府融資項(xiàng)目投資的盡職調(diào)查,、風(fēng)險審查未嚴(yán)格比照自營貸款管理,，導(dǎo)致向“四證”不全房地產(chǎn)企業(yè)提供理財(cái)融資等，以下將理財(cái)資金投向房地產(chǎn)和政府融資項(xiàng)目過程中的監(jiān)管紅線進(jìn)行分析,，這些監(jiān)管紅線都是不能觸碰的,。

▼ 不得向”四證“不全房地產(chǎn)企業(yè)提供理財(cái)融資

從法規(guī)層面來看，明令禁止的行為是：向“四證”不全的房地產(chǎn)開發(fā)商“發(fā)放任何形式的貸款”,。早在2004年,，原銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2004〕57號）就規(guī)定“商業(yè)銀行對未取得國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證,、建筑工程施工許可證的項(xiàng)目不得發(fā)放任何形式的貸款”,。之后，2007年,，中國人民銀行,、原銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)〔2007〕359號）要求嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理，再次強(qiáng)調(diào) “對未取得土地使用權(quán)證書,、建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證的項(xiàng)目，商業(yè)銀行不得發(fā)放任何形式的貸款”,。這些法規(guī)明文規(guī)定限制的都是“貸款”,。但近年來，銀行向“四證”不全的房地產(chǎn)開發(fā)商直接發(fā)放貸款的行為越來越少,，更多的是通過理財(cái)資金繞道各種特殊目的載體進(jìn)行融資,。如下圖：

在該業(yè)務(wù)模式中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)際是發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品的銀行的授信客戶,，鑒于監(jiān)管嚴(yán)格限制向房地產(chǎn)開發(fā)商發(fā)放貸款,，或者房地產(chǎn)開發(fā)商因四證不全等，無法實(shí)現(xiàn)表內(nèi)放款,，于是銀行通過表外發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品,，將募集理財(cái)資金委托券商資管、保險資管等公司設(shè)立定向資產(chǎn)管理計(jì)劃,，定向資管計(jì)劃再委托信托公司向房地產(chǎn)開發(fā)商發(fā)放信托貸款,。

但隨著當(dāng)前嚴(yán)監(jiān)管的背景下，上述以理財(cái)資金繞道券商,、信托向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)放款,，《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕8號，理財(cái)新規(guī)發(fā)布之前適用）,、《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（銀保監(jiān)會2018年6號令,，理財(cái)新規(guī)）的規(guī)定,，完全比照自營貸款管理,，只能對“四證”齊全的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供理財(cái)融資，否則將會被監(jiān)管部門定性為違規(guī)并受到處罰,，如北京銀保監(jiān)局2019年3月25日以“理財(cái)資金對接四證不全的房地產(chǎn)開發(fā)貸款嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”為案由對大連銀行北京豐臺支行做出行政處罰,。

尤其需要注意的是，對于信托公司向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供債務(wù)性融資,，根據(jù)《中國銀監(jiān)會關(guān)于支持信托公司創(chuàng)新發(fā)展有關(guān)問題的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2009〕25號)和《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕54號）的規(guī)定,，借款主體除了滿足“四證”要求以外，還需要滿足“開發(fā)商或其控股股東具備二級資質(zhì)”的條件,，否則也將被監(jiān)管定為違規(guī),。如深圳銀監(jiān)局2018年12月20日對華潤深國投信托有限公司實(shí)施行政處罰,，案由之一即是：房地產(chǎn)開發(fā)二級資質(zhì)審查不符合要求。

▼ 不得向資本金不到位的項(xiàng)目提供理財(cái)融資,，理財(cái)資金不得用于項(xiàng)目資本金

銀行通過理財(cái)資金向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資時,，要嚴(yán)格審核房地產(chǎn)項(xiàng)目資本金到位情況，在投前調(diào)查和審查環(huán)節(jié),，業(yè)務(wù)人員要通過查驗(yàn)資本金劃款憑證,，確保項(xiàng)目資本金足額到位，才能通過理財(cái)投非標(biāo)向房地產(chǎn)項(xiàng)目融資,。尤其需要注意的是,，根據(jù)《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）的要求，項(xiàng)目資本金不得來源于債務(wù)性資金,，包括股東借款,、銀行融資等，因此在審核項(xiàng)目資本金的時候,，不僅要關(guān)注金額是否足值,，還需要根據(jù)融資人會計(jì)科目追溯資本金來源情況，看是否來源于其他應(yīng)付款等債務(wù)性資金,。同時,，需要密切關(guān)注融資人是否將理財(cái)資金用作項(xiàng)目資本金，這是投后資金監(jiān)控的環(huán)節(jié),。這方面的處罰案例如湖北銀保監(jiān)局2019年2月26日以“未穿透審查項(xiàng)目資本金來源,，導(dǎo)致借款人將理財(cái)資金用作項(xiàng)目資本金”為由，對國家開發(fā)銀行湖北省分行行政處罰20萬元,。

▼ 不得向土儲機(jī)構(gòu)提供理財(cái)融資

為了規(guī)范地方政府舉債行為,，不再讓土地變身地方政府融資工具，財(cái)政部 國土資源部 中國人民銀行 銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號）,，規(guī)定“自2016年1月1日起,，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款”， 隨著該通知的不斷落實(shí),，銀行直接向土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的情形已越來越少見,，但仍存在繞道理財(cái)向土地儲備機(jī)構(gòu)提供融資的行為。從近兩年的監(jiān)管處罰情況來看,，針對該行為,，監(jiān)管部門都按照實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行監(jiān)管定性處罰。如銀保監(jiān)會2018年11月9日對民生銀行實(shí)施行政處罰,，處罰案由之一即為理財(cái)資金用于土地儲備融資,。

又如，在非銀機(jī)構(gòu)方面,，甘肅銀監(jiān)局2018年6月12號以“將信托資金違規(guī)用于土地儲備貸款”為由,，對光大興隴信托有限責(zé)任公司罰款30萬元,。

▼ 不得為地方政府提供擔(dān)保的項(xiàng)目提供理財(cái)融資

從政策層面，2014年修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）就已經(jīng)明確規(guī)定,，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何形式提供擔(dān)保,；金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保,。但在此之后,，仍有銀行在向某些項(xiàng)目融資時，仍接受地方政府提供的擔(dān)保,，變相為地方政府舉債,。對此，2017年以來,，財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）,、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）等文件,，分別從政府部門,、金融機(jī)構(gòu)、PPP項(xiàng)目等角度,，進(jìn)一步明確禁止為地方政府提供擔(dān)保的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行融資,，尤其是財(cái)預(yù)〔2017〕50號文，直接規(guī)定了對金融機(jī)構(gòu)的問責(zé),。目前,，隨著地方政府隱性債務(wù)的清理，監(jiān)管部門對該行為的監(jiān)管尺度越來越嚴(yán),，只要檢查發(fā)現(xiàn),，基本都會處罰。如天津銀保監(jiān)局2019年4月3日對中國銀行天津市分行實(shí)施行政處罰,，處罰案由之一為：違規(guī)要求地方政府提供擔(dān)保,。

▼ 不得為政府購買服務(wù)“負(fù)面清單”項(xiàng)目提供理財(cái)融資

財(cái)政部2017年5月28日印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號)規(guī)定了政府購買服務(wù)“負(fù)面清單”，包括：

不得將原材料,、燃料,、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物,，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建,、改建,、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修,、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目,。嚴(yán)禁將鐵路,、公路,、機(jī)場、通訊,、水電煤氣,，以及教育、科技,、醫(yī)療衛(wèi)生,、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，儲備土地前期開發(fā),，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目,。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu),、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

按照《中國銀監(jiān)會關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕6號）“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要依法合規(guī)開展專項(xiàng)建設(shè)基金,、政府與社會資本合作,、政府購買服務(wù)等新型業(yè)務(wù)模式，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，不得通過各種方式異化形成違規(guī)政府性債務(wù)”的規(guī)定,，銀行也不得通過理財(cái)資金向不符合規(guī)定的項(xiàng)目提供融資，如不得為建設(shè)工程等負(fù)面清單內(nèi)的項(xiàng)目提供理財(cái)融資,。

這方面的處罰案例如云南銀保監(jiān)局2019年6月26日對農(nóng)發(fā)行云南省分行實(shí)施行政處罰,，處罰案由之一就是：違規(guī)為不符合政府購買服務(wù)規(guī)定項(xiàng)目提供融資。

又如,，在非銀機(jī)構(gòu)方面,，湖南銀監(jiān)局2018年12月13日對湖南省信托有限責(zé)任公司以“違規(guī)向地方政府提供融資，違反審慎經(jīng)營規(guī)則”為由處罰30萬元,。

▼ 理財(cái)資金不得用于項(xiàng)目資本金或支付土地款

嚴(yán)格投后資金監(jiān)控，理財(cái)資金不得被用于項(xiàng)目資本金或支付土地款,，不得作為項(xiàng)目資本金上文有提到,，這里主要談?wù)劜坏糜糜谥Ц锻恋乜睢?/span>

關(guān)于土地出讓金方面禁止性規(guī)定主要有：

《中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)〔2007〕359號）第二條“商業(yè)銀行不得向房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)放專門用于繳交土地出讓金的貸款”和《中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(銀發(fā)〔2008〕214號)第二條“禁止向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放專門用于繳交土地出讓價款的貸款”。

從法規(guī)條文上看,，明確禁止用于繳交土地出讓價款的也僅僅是“貸款”,，正因?yàn)殛P(guān)于“貸款”方面的禁止性規(guī)定由來已久，目前這種直接將貸款用于購買土地的行為已經(jīng)少之又少,，變種的模式主要是將表外理財(cái)資金融資用于買地,，或者融資方先通過股東借款買地，再將理財(cái)投非標(biāo)融資獲得的資金用于償還股東借款。如下圖：

在目前嚴(yán)監(jiān)管的背景下,，這種變種的模式也被監(jiān)管以“實(shí)質(zhì)重于形式”的視角禁止,。因此，銀行在通過理財(cái)投非標(biāo)向企業(yè)融資后,，要做好投后資金監(jiān)控工作,，確保資金未被用于繳交地價款。這方面的處罰案例如廈門銀保監(jiān)局2019年5月22日以“表內(nèi)并購貸款,、理財(cái)資金為房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目支付土地轉(zhuǎn)讓價款或?yàn)橐牙U交地價款項(xiàng)目提供再融資”為由對招商銀行廈門分行罰款80萬元,。