近年來(lái),，我國(guó)政府引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展期,。國(guó)家層面引導(dǎo)基金枝繁葉茂，地方政府引導(dǎo)基金發(fā)展迅速,。特別是今年以來(lái),，中國(guó)母基金行業(yè)迎來(lái)爆發(fā)期。母基金引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用深入人心,，各地政府設(shè)立母基金捷報(bào)頻傳,。母基金行業(yè)趨向精細(xì)化發(fā)展，多元化、專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化的母基金頻頻設(shè)立,。

那么，政府引導(dǎo)基金是如何運(yùn)作的,？為什么先后出現(xiàn)“政府投資基金”,、“政府引導(dǎo)基金”、“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等多個(gè)名稱,？它們有什么區(qū)別與內(nèi)在聯(lián)系,？在此，母基金研究中心在之前研究的基礎(chǔ)上,，為各位讀者梳理政府引導(dǎo)基金的概念定義,、名稱流變及其相關(guān)發(fā)展歷程。

政府引導(dǎo)基金,，是指由政府發(fā)起的,，通過(guò)股權(quán)或債權(quán)等方式吸引各類社會(huì)資本參與的政策性基金。通常吸收銀行,、非銀金融機(jī)構(gòu)及民間資本等社會(huì)資本共同設(shè)立,，采用股權(quán)或債權(quán)投資等多種市場(chǎng)化管理形式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金,。根據(jù)政策目的又可以基本分為:創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和 PPP 基金,。

在我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的不同階段,，出現(xiàn)了“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金 ”“政府投資基金”、“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等多個(gè)名稱,。這主要是由于不同年份發(fā)布的全國(guó)性政策所使用的名稱具有差異,。

• “創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金 ”：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金 ”源于2008 年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見(jiàn)》。該指導(dǎo)意見(jiàn)是第一部關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的規(guī)范性文件,，其中提出引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金,，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域 ,。其目的在于發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給,，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題,。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè),，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期,、成熟期和重建企業(yè)的不足。

• “政府投資基金”：“政府投資基金”源于2015年11月財(cái)政部發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》。該辦法提出政府投資基金是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排,，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立,，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金,。其投資領(lǐng)域包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展,、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型省級(jí),、支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。2015年12月,，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，強(qiáng)調(diào)要合理運(yùn)用政府投資基金聚焦支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè),，可通過(guò)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,，加強(qiáng)資金、 技術(shù)和市場(chǎng)相融合,。提出財(cái)政出資原則上與社會(huì)出資同股同權(quán)的讓利措施,。

• “政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”：2016年12月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》通知首次明確了政府產(chǎn)業(yè)基金的概念,，提出其宗旨是發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng),，提高政府資金使用效率，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè),。投資領(lǐng)域包括.非基本公共服務(wù)領(lǐng)域,、 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、住房保障領(lǐng)域,、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,、 區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域,、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域,。

在不同政策帶來(lái)政府引導(dǎo)基金名稱變化的背后，實(shí)際上折射出我國(guó)政府引導(dǎo)基金近二十年來(lái)的發(fā)展歷程,。在政府引導(dǎo)基金發(fā)展的各個(gè)階段,，每一份重要文件的出臺(tái)，都對(duì)我國(guó)引導(dǎo)基金的發(fā)展起到至關(guān)重要的引領(lǐng)作用,。

整體而言,，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展分為三個(gè)階段。第一階段為探索起步階段,，主要在2002-2007年,。在這一階段中,，全國(guó)人大于2002年頒布了我國(guó)第一部《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》， 指出了中央財(cái)政應(yīng)通過(guò)設(shè)立國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金來(lái)支持中小企業(yè)的發(fā)展,，地方政府根據(jù)實(shí)際情況予以財(cái)政支持,。同年，中關(guān)村管委會(huì)設(shè)立了我國(guó)第一只政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,，由地方財(cái)政出資 5 億元,，由北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心運(yùn)營(yíng)。依照《中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金管理辦法》的規(guī)定,，該引導(dǎo)基金設(shè)立目標(biāo)是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用,，吸引各類資源投向園區(qū)初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期的高新技術(shù)企業(yè)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新,，促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)的做大做強(qiáng),，推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。該引導(dǎo)基金先后探索了跟進(jìn)投資,、種子基金,、參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)三種模式。2005年,，國(guó)家發(fā)改委等十部委發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》,，初步提出了“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展,?！?006年,，中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)開(kāi)始設(shè)立專業(yè)的投資運(yùn)作平臺(tái),，運(yùn)作規(guī)模為5億元的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，采用參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)成立子基金方式運(yùn)作,。同年,，東部發(fā)達(dá)城市走上引導(dǎo)基金探索道路,。上海浦東新區(qū)、蘇州中新工業(yè)園設(shè)立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,，2007 年,，財(cái)政部設(shè)立科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的第二階段在2008年至2015年,，為規(guī)范運(yùn)作階段,。在這一階段中，2008年10月,，國(guó)內(nèi)首個(gè)引導(dǎo)基金規(guī)范運(yùn)作規(guī)范《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布,。2010年，《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》發(fā)布,。2015 年,，國(guó)務(wù)院推出了《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》，提出要建立和完善創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)機(jī)制,，加快設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金,，逐步建立支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。同時(shí),，鼓勵(lì)各地方政府建立和完善創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,，強(qiáng)化各項(xiàng)引導(dǎo)基金的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用。同年,，中央層面設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金,，基金總規(guī)模高達(dá) 400 億元與 600 億元。截至 2015 年 12 月 31 日,，國(guó)內(nèi)成立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量達(dá)到 785 只,，管理的基金總規(guī)模達(dá)到 6246 億元。

2016年至今,，為我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的第三階段,，即快速發(fā)展階段。2016年,，全國(guó)政府引導(dǎo)基金在設(shè)立數(shù)量和披露的總目標(biāo)規(guī)模上超過(guò)2013-2015年全國(guó)引導(dǎo)基金總和,。同時(shí)，在這一階段,，面對(duì)政府引導(dǎo)基金快速發(fā)展階段帶來(lái)的各種問(wèn)題,，一系列規(guī)范管理文件出臺(tái)。

2017 年,，財(cái)政部等五部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,，指出要加強(qiáng)規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,，同年,，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信息登記指引(試行)》。

2018 年,，人民銀行等監(jiān)管部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“資本穿透”原則加強(qiáng)資金的投向管理,。

2019年,，發(fā)改委等六部門出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資創(chuàng)業(yè)投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步提高了金融機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品投資政府引導(dǎo)基金的管理力度,。該年僅有23支政府引導(dǎo)基金新成立,，數(shù)量較往年大幅縮減，規(guī)模也有一定下滑,。

2020年2月21日,，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》,，明確表示強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束，對(duì)財(cái)政出資設(shè)立基金或注資須嚴(yán)格審核,。新政府引導(dǎo)基金的設(shè)立受到財(cái)政部門的從嚴(yán)控制,，速度放緩，并且隨著各地各級(jí)政府在金融控股和投資引導(dǎo)平臺(tái)建設(shè)方面的普遍覆蓋,，新投資平臺(tái)的設(shè)立有所減速,，該年新成立政府引導(dǎo)基金僅16家。但是在下半年,，由于三支規(guī)模共計(jì)2092億元的國(guó)家級(jí)母基金設(shè)立,，新成立引導(dǎo)基金的規(guī)模大幅增加。