未來政府引導基金將會在政策與市場競爭的引導下逐步走向市場化,，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力,，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資,。

閱讀提示：本文共分為六個部分,，分別為：政府引導基金概述,、引導基金的發(fā)展歷程、政府引導基金設立情況,、政府引導基金地域分布,、政府引導基金級別分布、引導基金的運作模式分析,、引導基金與市場化FOFs的區(qū)別,。

一、政府引導基金概述

1、引導基金的定義與特點

2008年由國家發(fā)改委,、財政部和商務部聯(lián)合發(fā)布的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金,，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域,。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務,。”

從廣義上來說,，引導基金是由政府設立的政策性基金,，政府產(chǎn)業(yè)引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導基金,。狹義上的引導基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金,。

政府引導基金的宗旨是，發(fā)揮財政資金杠桿放大效應,，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給,，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期,、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè),，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足,。引導基金的運作原則是,，政府引導、市場運作和科學決策,、防范風險,。

根據(jù)《指導意見》的要求，引導基金應具備以下三個特點：

第一,，非營利性,。引導基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;

第二,，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資,。引導基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域”,，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;

第三,，市場化、有償方式運作,。引導基金應按照市場化的有償方式運作,，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作,。

2,、政府設立引導基金的作用與意義

作為創(chuàng)業(yè)投資領域的重要主體之一,，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應充分發(fā)揮宏觀指導與調(diào)控職能,，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境,，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策,、法律上的支持,，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發(fā)生,。同時,，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作,，通過直接或間接參與的方式,，引導并規(guī)范資本市場的投資行為。

具體來說,，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式主要有以下幾種：

近年來,，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變?yōu)殚g接投資者，不再設立創(chuàng)投公司,，而是設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金,，引導更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用,，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題,，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

具體來說,，政府設立引導基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）引導社會資金集聚,，形成資本供給效應

引導基金的設立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題,。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長,，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn),、流動性好,，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權投資整體資金供給不足,，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題,。因此，政府設立引導基金,，通過政府信用,，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本,、國外資本等社會資金聚集,，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領域,，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。

（2）優(yōu)化資金配置方向,，落實國家產(chǎn)業(yè)政策

政府引導基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體,，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前,，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類,、教育、餐飲等領域項目,，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥,、節(jié)能環(huán)保等領域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào),，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用,。

通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金,，可以改善和調(diào)整社會資金配置,，引導資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保,、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域,，培育出一批以市場為導向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè),，有利于我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整升級,。

（3）引導資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)

政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè),。目前,，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目,，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè),。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻,，但卻很難吸引到資金的投入,。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩,。

通過設立政府引導基金,，引導社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力,、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長,，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構進一步投資規(guī)避一定的風險，引導其后續(xù)投資,，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大,，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構共同發(fā)展,，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系,。

（4）引導資金區(qū)域流向,，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越,，發(fā)展條件越好的東部地區(qū),，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū),，越難獲得創(chuàng)投資本,。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距,。通過設立政府引導基金,，引導社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目,，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二,、引導基金的發(fā)展歷程

（1）探索起步階段（1984-2004年）,，第一只政府引導基金成立。

自1984年我國開始由政府推動創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展開始,，之后的十多年,，地方政府開始引入國際先進經(jīng)驗，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策,。

1999年8月,，上海市政府批準成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設立具有基金性質(zhì)的機構,，其設立與運作是我國政府出資引導創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試,。

2002年1月，中關村管委會出資設立的“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”,，是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導基金,。

（2）逐步試點階段（2005-2007年），創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法頒布,。

自2005年起,，股權私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺，對我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進作用,。2005年,，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金,，引導資金進入創(chuàng)投業(yè),。

2006年3月,，由國家開發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金”正式設立，總規(guī)模為10億元,。

2007年,，財政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》,，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資,。同年，規(guī)模為1億元的第一支國家級創(chuàng)業(yè)引導基金宣告成立,，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資,。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在2006-2007年之間,，全國共新成立政府引導基金12支,，基金總規(guī)模近35億元。

（3）規(guī)范化運作階段（2008-2010年）,，政府引導基金指導意見出臺,。

2008年10月，由國家發(fā)展改革委,、財政部,、商務部聯(lián)合制訂的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》獲國務院批準，并以國務院辦公廳名義發(fā)布后,，各級地方政府設立引導基金終于有了操作指南,，為政府引導基金組織和設立明確了法律基礎。

《指導意見》明確了引導基金的性質(zhì)和宗旨,，要求引導基金在兩個層面發(fā)揮引導作用：一是引導社會資金設立創(chuàng)業(yè)投資子基金,；二是引導所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。隨著指導意見的出臺,，各地創(chuàng)業(yè)引導基金的設立進入高潮,，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元,。

這一期間,，國內(nèi)資本市場的復蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監(jiān)會正式開設創(chuàng)業(yè)板,，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境,，同時進一步促進了我國創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月,，國家發(fā)改委,、財政部與七省市人民政府聯(lián)合設立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示,，截至2010年底,，全國共新成立政府引導基金116支，基金總規(guī)模超600億元,。

（4）全面發(fā)展階段（2011-2013年）,，支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2011年8月,，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施,，加強資金管理，財政部,、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》,，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息,、生物與新醫(yī)藥,、新能源、新材料,、航空航天,、海洋,、先進設備制造,、新能源汽車、高技術服務業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領域,。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展,，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用,。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2013年底,，全國共設立政府引導基金343支,，基金總規(guī)模超2700億元。

（5）積極轉型階段（2014年至今）,，向市場化運作模式轉型,。

2014年5月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議指出,，“成倍擴大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導資金規(guī)模,，加快設立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，完善市場化運行長效機制,，實現(xiàn)引導資金有效回收和滾動使用,，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。

2015年1月14日,，國務院總理李克強再次主持召開國務院常務會議,，決定設立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金,，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。9月1日,，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,，決定設立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府與市場攜手增強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力,，建立總規(guī)模為600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金,，重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)發(fā)展,。

從接二連三的取消和下放行政審批事項,，到2015年初設立400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，再到現(xiàn)在600億規(guī)模的國家中小企業(yè)發(fā)展基金,，政府越來越重視市場化運作在推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用,。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底,，國內(nèi)共成立780只政府引導基金,，基金規(guī)模達2.18萬億元。2015年新設立的政府引導基金為297只,，基金規(guī)模1.51萬億,。

三、政府引導基金設立情況

根據(jù)清科集團旗下私募通數(shù)據(jù)顯示,，截至2015年12月底,，國內(nèi)共成立780支政府引導基金，基金總規(guī)模達2.2萬億元,。2015年新設立的政府引導基金為297支,，基金規(guī)模1.5萬億人民幣。

從中央層面看,，2015年新設立了兩大基金,，一是總規(guī)模為400億的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，引導社會各方面資金參與超過1800億,，并要在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板,；二是總規(guī)模600億的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動社會資金千億以上,。從地方層面看,，隨著中央鼓勵政府引導基金的發(fā)展態(tài)勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現(xiàn),，遍及科教文化,、產(chǎn)業(yè)投資等各個領域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP,、文創(chuàng),、產(chǎn)業(yè)引導等主題基金。

在政府引導基金的設立形式上,，各地方政府根據(jù)投資方向和重點,，設立股權投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金,、天使投資基金等,。股權投資基金有東莞長安產(chǎn)業(yè)股權投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金,、重慶市產(chǎn)業(yè)引導股權投資基金,；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導基金,、荊門市市級產(chǎn)業(yè)引導基金等,；天使投資基金有重慶市天使投資引導基金、上海天使投資引導基金,、青島天使投資引導金,。

四、政府引導基金地域分布

縱觀我國引導基金的區(qū)域分布,，可以看到,，近年來北京、上海,、深圳,、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導基金發(fā)展勢頭強勁，同時民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進創(chuàng)立政府引導基金扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展,。總體而言,，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)引導基金設立密集,，而中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設立的引導基金相對較少,。

具體來看,，江蘇和浙江地區(qū)是中國政府引導基金設立最密集的省份，云集了大批地市級,、區(qū)縣級引導基金,。環(huán)渤海地區(qū)中，北京,、天津,、山東地區(qū)引導基金設立較多。中西部地區(qū)引導基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來,，湖北,、四川、陜西,、內(nèi)蒙古是引導基金設立數(shù)量較多的地區(qū),，并不斷出現(xiàn)十億級規(guī)模以上的引導基金。偏遠地區(qū)也成立了政府引導金,，如西藏2012年成立了西藏自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金,，新疆成立了新疆自治區(qū)科技風險投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業(yè)投資引導資金，廣西成立了南寧北部灣引導基金,，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導基金,。

目前，我國政府引導基金已形成以長三角,、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域,，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴散的分布特征，中西部地區(qū)成為政府引導基金設立新的沃土,。此外,，政府引導基金有逐漸往區(qū)縣級擴展趨勢，尤其以長三角地區(qū)為典型,，長三角區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣聚集著大量中小企業(yè),，是緊缺發(fā)展資金的企業(yè)聚集地，是資金需求的源頭,，因此存在其設立的必要性,。

從設立數(shù)量來看，北京地區(qū)累計成立88支政府引導基金,，居各地區(qū)之首,；另外廣東和浙江地區(qū)引導基金設立相對活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支,。其次是華南地區(qū),，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設立規(guī)模來看,，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首,，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451. 83億,。

四,、政府引導基金級別分布

2015年，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金,，設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區(qū)級單位,，掀起了發(fā)展政府引導基金的新浪潮,。

根據(jù)清科集團旗下私募通統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底,，國內(nèi)共成立780支政府引導基金,，基金規(guī)模達21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元,。其中省級政府引導基金的規(guī)模最大,，226支基金規(guī)模總額達到9,980.37億人民幣,。但是基金設立數(shù)量最多的是地市級政府設立的引導基金,，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億,。

預計2016年會有更多實質(zhì)性的利好消息開花結果,，財政部等相關部委將很快落實配套政策和更多財政資金，并在原有創(chuàng)投引導基金運作機制之上進一步推行市場化的運作機制,，完善競爭機制,，讓市場決定創(chuàng)新資源配置。未來引導基金將會在政策與市場競爭的引導下逐步走向市場化,，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力,，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資,。

五,、引導基金的運作模式分析

引導基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗,。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段,，引導基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金,，其與一般的基金不同,，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去,。我國引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式,。為此，投中研究院總結了引導基金在設立,、募資、管理,、投資及退出等幾個方面的的特性,，以揭示其在中國的運作模式。

1,、引導基金的設立模式

（1）引導基金的資金來源

根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導意見》要求,，引導基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。

目前,，國內(nèi)的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成,，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設立。絕大多數(shù)已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資,，只有少數(shù)的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行,，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金,、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金,、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導基金等。

（2）引導基金的法律結構

在引導基金設立的法律結構上,，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業(yè)法人的形式設立,，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任,。

目前,，各地引導基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導基金以企業(yè)法人制(公司制)設立,，在不同的法律結構下,，引導基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同,。

獨立事業(yè)法人制引導基金,，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務”,、“讓利于民”的特點,，其基金管理多委托第三方管理機構，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊,，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似,，相對缺乏有效的利益驅動。

企業(yè)法人制引導基金多采用公司制,，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務,，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化,，某些地方已在實行參股激勵方式,，已經(jīng)在向專業(yè)的市場化FOFs轉型。

2,、引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作,，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責,，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作,。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成,，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委,、經(jīng)貿(mào)信息委,、科技創(chuàng)新委、財政委,、前海管理局等作為成員單位,。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區(qū)別,，因此其權利重心也不相同,，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委,、科技創(chuàng)新委,、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色,，并對引導基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響,。但總體來看，引導基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng),，前者主要導向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展,，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

對于日常管理及投資運作,，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構,，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業(yè)單位或外部機構管理,。目前,，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金,，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦),，負責引導基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責,。

二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作,。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作,。

三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導基金管理運作,。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構,，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理,。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發(fā)展基金管理有限公司,、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理有限公司,，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司,、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等,，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行,。

五是委托外部專業(yè)管理機構負責引導基金管理,。如上海楊浦區(qū)人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū),、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托盛世投資,，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托凱泰基金等。此外,，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導基金,、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業(yè)機構管理的典型代表,。

在基金管理費方面,，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費,。由于多數(shù)引導基金出于政策導向,，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求,，因此,，管理機構獲得業(yè)績分成的情況并不常見。

少數(shù)引導基金為鼓勵基金投向本地,，會設置一些獎勵機制,，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則,，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下,，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配,。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目,，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益,，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益,，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30% 。

另外,，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行,，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管,、撥付,、結算等日常工作,，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用,，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金。此外,，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估,，日常運作中會聘請中介機構對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

3,、引導基金的投資方式

根據(jù)《指導意見》要求,，引導基金應按照“政府引導、市場運作,，科學決策,、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務,。

目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股,、跟進投資,、風險補助、融資擔保及投資保障等,。

階段參股：是引導基金目前的主要運作模式,，是指引導基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權投資，并在約定的期限內(nèi)退出,，主要支持發(fā)起設立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),。在該模式下，引導基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作,，與創(chuàng)業(yè)投資機構合作成立子基金,，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中,，引導基金不參與子基金的日常管理,，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%,，且不能成為第一大股東,。該運作方式能夠通過發(fā)起設立創(chuàng)業(yè)投資基金引導民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用,。

跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè),，引導基金與創(chuàng)業(yè)投資機構共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構在選定投資項目后或實際完成投資一年內(nèi),，可以申請跟進投資,。引導基金應按創(chuàng)業(yè)投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣,。引導基金跟進投資形成的股權委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構管理,。

風險補助：是指引導基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構予以一定的補助?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，引導基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構實際投資額的5%給予風險補助,，補助金額最高不超過500萬人民幣,。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構將正在進行高新技術研發(fā),、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導企業(yè)”后,，引導基金對“輔導企業(yè)”給予獎勵?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規(guī)定,，引導基金可以給予“輔導企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣,，資助資金主要用于補助“輔導企業(yè)”高新技術研發(fā)的費用支出,。

4、引導基金的投資條件

對于參股基金,，政府引導基金均要求盡量不參與子基金管理運作,，尊重創(chuàng)投機構決策程序及市場化管理運作。但是,，部分引導基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色,，比如黑龍江省引導基金要求在所扶持創(chuàng)投機構的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應的權利;河北省中小科技企業(yè)引導基金以及石家莊市引導基金,，均要求投資對象為公司制基金,，并按股東權利執(zhí)行管理。

(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導”目的,，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定,。多數(shù)引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省,?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導基金甚至要求新參股設立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元),。對于子基金的法律形式,，多數(shù)引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金,、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金等,。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊,，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導基金,，多數(shù)則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區(qū)域上,，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū),，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過,，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制,，因此，在實際運作中,，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制,。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導基金出資額的2倍,，在實際上該引導基金基本實現(xiàn)了市場化運作,，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%,，而目前僅求其中引導基金出資部分投資于青島,。

(3)參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導基金的限制并不嚴格,，包括新興產(chǎn)業(yè),、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi),，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物,、互聯(lián)網(wǎng)、新能源,、新材料,、文化創(chuàng)意、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè),，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%,，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此,，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構成障礙,。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體,，其服務中小企業(yè)發(fā)展的政策導向十分明顯,，因此，多數(shù)引導基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金,、浙江省創(chuàng)投引導基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導基金要求子基金投資于種子期,、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求投資于初創(chuàng)期,、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍,。

5、引導基金的退出方式

由于引導基金是一種不以盈利為目的的政策性基金,，引導基金退出及利益分配的過程中,，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導意見》的要求,，引導基金可以通過上市減持,、股權轉讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出,。目前來說，引導基金的退出方式主要有兩種：

一是引導基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓,，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權;

二是引導基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出,。

引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求,，確定退出方式和退出價格,。一般來說，引導基金的參股期限為5-10年,，在被調(diào)研的50家引導基金中,，尚無退出案例。

六,、引導基金與市場化FOFs的區(qū)別

1,、引導基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內(nèi)的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作,，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異,，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”,，其本質(zhì)原因在于,，引導基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產(chǎn)物,。

首先,，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略,，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配,。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。

第二,，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上,，引導基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持,、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標,，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題,，而且，在基金的募集,、投資,、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上,，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別,。

2、引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權投資行業(yè)向專業(yè)化細分的產(chǎn)物,，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程,，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平,。相對而言,，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距,，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一,，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程,，并且可以得到各種服務機構的支持,，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力,，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成,，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎,，而在這方面能力的競爭上,，引導基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二,，政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據(jù)主動地位,。

由于引導基金的政策性導向,，與市場化FOFs相對比,，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業(yè),、全部區(qū)域和全部階段的投資標的,，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè),，而且往往還在地域上受到行政要求的限制,，由此大大限制了引導基金的市場機會,。不僅如此,，由于大多數(shù)引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小,，引導基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判,，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此,，在投資機會獲取上,，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三,，投資多借助外力，自身團隊建設需加強,。

與完全市場化運作的FOFs相比,，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具,。其投資方式除了直接的股權投資之外,，還包括擔保、保障和補助等政策性手段,。雖然看似擴展了引導基金的投資手段,，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮,。而且,，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構,，引導基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺,。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程,，基金監(jiān)控失靈,。

引導基金在進行基金談判時,，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系,，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構的監(jiān)控邊界較為模糊,。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力,。而且,，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外,，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監(jiān)控手段失靈,。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確,。

引導基金不設定明確的盈利目標,，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素,。同時,，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件,，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè),，及優(yōu)先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失,。