王振宇

　　《行政處罰法》第54條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的,，應(yīng)當(dāng)主動改正。筆者結(jié)合國土資源執(zhí)法實踐,，談?wù)劙l(fā)現(xiàn)行政處罰錯誤應(yīng)如何處理的問題,。 應(yīng)當(dāng)糾錯的情形分幾種？

　　《行政訴訟法》第70條規(guī)定,，存在主要證據(jù)不足,、適用法律法規(guī)錯誤，違反法定程序,、超越職權(quán),、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)惹樾沃坏男姓袨?，?yīng)予撤銷,。

　　主要事實認(rèn)定不清,。對違反法律條款規(guī)定的事實未做認(rèn)定、認(rèn)定部分或認(rèn)定指向不明確,，均屬于認(rèn)定不清,。如《土地管理法》第76條規(guī)定的違法事實要件中對象為“土地”，行政機(jī)關(guān)只需認(rèn)定違法行為人占用土地即達(dá)到認(rèn)定事實清楚的要求,；而該法第74條規(guī)定的違法事實要件中的對象為“耕地”，則行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)定違法行為人占用的為耕地,，而不可僅認(rèn)定占用土地,，。

　　事實一般包括“六要素”,，即時間,、地點、人物,、起因,、經(jīng)過、結(jié)果,。對應(yīng)到違法案件中,，就是違法時間、地點和違法主體,，以及違法的原因,、過程和后果。時間涉及違法行為是否超過追訴時效,；行為地點決定了行政機(jī)關(guān)是否具有管轄權(quán),，也是判定占地是否符合規(guī)劃、采礦是否超層越界的關(guān)鍵因素,；而違法主體的基本情況,，是法人還是自然人，主體是否遺漏,，自然人年齡及精神狀況等均涉及處罰情節(jié)和責(zé)任承擔(dān),，是事實認(rèn)定的關(guān)鍵因素。在多數(shù)行政處罰案件中,，違法原因,、過程等因素不屬于必須認(rèn)定清楚的事實，但違法結(jié)果則是必須認(rèn)定清楚的事實,。在某些案件,，違法結(jié)果甚至關(guān)乎是否追究行為人刑事責(zé)任。

　　行為人在違法結(jié)果出現(xiàn)后實施的行為也屬于須認(rèn)清的事實,。具備《行政處罰法》第29條規(guī)定的“主動消除或減輕危害后果,，配合查處有立功表現(xiàn)的”應(yīng)從輕和減輕處罰的情節(jié),，相應(yīng)事實應(yīng)認(rèn)定清楚。

　　主要證據(jù)不足,。即對前述必須認(rèn)定的事實沒有證據(jù)佐證,。從證據(jù)能否充分證明案件待證事實，綜合判斷出是否為主要證據(jù),?！安蛔恪笔侵缸C據(jù)不能使處罰決定認(rèn)定的事實確定，或者存在合理疑點,，無法達(dá)到唯一的證明標(biāo)準(zhǔn),。從程序的角度,證據(jù)必須是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前所收集的證據(jù)。

　　主要證據(jù)不足主要表現(xiàn)在三方面：

　　一是認(rèn)定責(zé)任主體的證據(jù)缺失,。主體資格相關(guān)證據(jù)為主要證據(jù),。如因調(diào)取證據(jù)疏忽，錯將已經(jīng)注銷的企業(yè)或者沒有獨立法人資格的分支機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體進(jìn)行處罰,，或未核實證據(jù),，對未滿14周歲的自然人進(jìn)行罰款，或沒有證據(jù)證實行為系自然人所為還是其個人有限公司的行為等情形,。

　　二是認(rèn)定該當(dāng)性事實證據(jù)缺失,。即違法行為符合違法條款中行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的全部事實或部分事實沒有證據(jù)佐證，導(dǎo)致證據(jù)鏈中關(guān)鍵證據(jù)缺失,。如《土地管理法》第76條規(guī)定,，超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處,。如果在調(diào)查取證過程中,，未調(diào)取證據(jù)證明合法用地范圍，則多占土地范圍的認(rèn)定就存在證據(jù)不足,。

　　三是主要證據(jù)缺乏相應(yīng)的證據(jù)特性,。行政處罰相關(guān)法律法規(guī)雖未單獨規(guī)定證據(jù)要求，但實踐中參照行政訴訟關(guān)于證據(jù)的真實性,、合法性,、關(guān)聯(lián)性以及證據(jù)的相關(guān)形式要求來收集和固定證據(jù)。若主要證據(jù)缺失任一特性導(dǎo)致不具有可采性,，就會導(dǎo)致主要證據(jù)不足,。

　　適用法律法規(guī)錯誤。包括未引用具體法律法規(guī)條文,、漏引或引用錯誤條文三種情形,。未引用具體法律法規(guī)條文，或僅引用法律名稱而不引用具體條款,，將導(dǎo)致相對人不知其違反的具體法律條款和處罰規(guī)定,。最高人民法院在指導(dǎo)案例宣懿成等訴衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案中支持了該觀點：行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時未引用具體法律條款,，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒有法律依據(jù),，屬于適用法律錯誤,。漏引法律條文，如對非法占地進(jìn)行罰款時,，處罰決定引用了《土地管理法》關(guān)于罰款的法律條款,，但未引用《土地管理法實施條例》中關(guān)于罰款幅度的條款，行為人不知行政機(jī)關(guān)具體罰款數(shù)額的權(quán)力來源,。錯引法律條文,，如對符合規(guī)劃應(yīng)當(dāng)沒收的情形卻引用了責(zé)令拆除的法律條文屬于該種情形；而在自由裁量權(quán)中幅度引用錯誤,，處罰種類錯誤以及將責(zé)令改正等非處罰種類列入處罰決定也屬適用法律錯誤。

　　超越職權(quán)濫用職權(quán),。主要分為兩種情形：一種是橫向行使了其他部門的職權(quán),。如在多個部門聯(lián)合執(zhí)法的情況下，在其他部門執(zhí)法權(quán)限范圍的處罰決定書上加蓋本部門的印章,。另一種是縱向行使了上級或下級機(jī)關(guān)的職權(quán),。以《礦產(chǎn)資源法》第45條“給予吊銷勘查許可證或者采礦許可證處罰的，須由原發(fā)證機(jī)關(guān)決定”為例,，吊銷許可證的權(quán)力屬原發(fā)證機(jī)關(guān)專屬權(quán)力,，其上級或下級機(jī)關(guān)行使均超越了職權(quán)。

　　濫用職權(quán)主要涉及行政行為是否合理的范疇,。比如行政機(jī)關(guān)對一個連續(xù)的違法行為,，短時間內(nèi)多次作出處罰，則涉嫌濫用行政職權(quán),。

　　違反重大法定程序,。可能導(dǎo)致撤銷處罰決定的程序問題主要有三類：一類是侵害保障相對人參與權(quán)知情權(quán)的程序,。主要有現(xiàn)場勘測,、證據(jù)先行保存參與權(quán)和申請聽證等權(quán)利。在現(xiàn)場勘測和證據(jù)先行保存的過程中,，應(yīng)當(dāng)通知相對人參與,，相對人拒絕參與的，應(yīng)通知見證人見證,，并采取錄像,、拍照等形式固定過程。當(dāng)事人申請聽證的,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有在聽證過程中向當(dāng)事人提供擬作出處罰的事實及證據(jù),、擬處罰依據(jù)證據(jù)材料,；處罰告知主要內(nèi)容不完整、不清晰的,，法律后果與未告知等同,。另一類是期限類程序。如未告知相對人申請聽證的期限或期限少于3個工作日的,，將導(dǎo)致案件程序違法,。還有一類是其他重大程序。比如申請回避權(quán),，再比如復(fù)雜或重大違法案件可能給予相對人較重處罰的,，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人集體討論決定以防止濫用權(quán)力，確保決策民主科學(xué),。最高人民法院指導(dǎo)案例郭德勝訴河南省衛(wèi)輝市國土資源局行政處罰案即持該觀點,。

　　糾錯的阻卻事由有哪些？

　　并非處罰案件過程中所有的錯誤都需要通過糾錯程序來糾正,。對相對人權(quán)利義務(wù)無實質(zhì)影響的決定不必糾錯,；為保證行政決定的公定力，有些行政決定不必也不宜糾錯,。糾錯的阻卻事由主要包括：

　　程序輕微違法,。根據(jù)《行政訴訟法》第74條的規(guī)定，行政行為程序輕微違法,，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的,，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為,。同理,，對于程序輕微違法的行政決定，行政機(jī)關(guān)也不必撤銷,。

　　如執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查時未向相對人出示執(zhí)法身份證件但相對人承認(rèn)違法事實的情形,。此類違反法定程序并不影響處罰決定實體的合法性，因此不必撤銷,。

　　再如陳述和申辯,、聽證權(quán)利。我國《行政處罰法》規(guī)定了陳述,、申辯和聽證的權(quán)利,，聽證針對重大行政處罰。但實際上,，陳述申辯和聽證只是形式的不同,，后者較前者更嚴(yán)謹(jǐn)、更嚴(yán)格而已，并非相互對立,、獨立的程序,。因此，在重大案件中,，若行政機(jī)關(guān)保障了相對人聽證的權(quán)利,，而未告知其申辯和陳述權(quán)利，僅屬于程序瑕疵而非程序違法,。

　　再如期限類輕微違法,。未在七日內(nèi)告知相對人舉行聽證的時間、地點等,；未在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰,；告知訴權(quán)期限錯誤等情形。

　　三種情形都未對相對人的實體權(quán)利義務(wù)造成影響,，故不必撤銷,。特別是第三種情形，雖然訴權(quán)期限告知錯誤,，但當(dāng)事人的訴權(quán)仍有兩年起訴期限的保障,。

　　信賴?yán)妗Ｐ姓袨榫哂泄按_定力,，糾正已執(zhí)行完畢的行政決定應(yīng)更審慎，以最大程度保護(hù)法的安定性及相對人和社會公眾信賴?yán)?，只有?dāng)原行政決定違法達(dá)到明顯程度時,，才被允許糾正。除非行政機(jī)關(guān)有證據(jù)證明相對人在案件調(diào)查過程中存在提供虛假材料等故意或重大過錯,。

　　若撤銷會嚴(yán)重危及社會公共利益或第三人的重大利益,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在權(quán)衡相對人利益、公共利益及利害關(guān)系人權(quán)益的基礎(chǔ)上作出是否撤銷的決定,。因行政機(jī)關(guān)的撤銷行為導(dǎo)致相對人信賴?yán)媸軗p的,，應(yīng)當(dāng)按照過錯分擔(dān)責(zé)任。

　　屬于筆誤的錯誤,?！睹袷略V訟法》第154條規(guī)定，裁定可適用于判決書中的筆誤,?！睹袷略V訟法司法解釋》第245條規(guī)定，筆誤是指法律文書誤寫,、誤算,，訴訟費用漏寫、誤算和其他筆誤。因此,，在處罰決定中出現(xiàn)編號,、字跡、日期等錯誤時,，可參照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定通過補(bǔ)正通知予以彌補(bǔ),。但不能以補(bǔ)正的形式來規(guī)避必須通過糾錯程序糾正的處罰決定。

　　糾錯的程序怎么走,？

　　撤銷原決定,。撤銷行政決定系行政機(jī)關(guān)重大決策，非經(jīng)法定程序不可為之,。機(jī)關(guān)內(nèi)部由原承辦部門還是監(jiān)察部門啟動糾錯程序在所不論,，但撤銷此前作出的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人召集集體討論決策，而不問此前作出決定時的決策機(jī)制,；也不能由低于原來決策機(jī)構(gòu)層級的機(jī)構(gòu)來撤銷此前作出的行政決定,，以確保撤銷決定作出的科學(xué)和審慎。

　　重新履行調(diào)查程序,。因原處罰決定被撤銷而導(dǎo)致相關(guān)案件已從法律意義上不存在,。若違法事實不存在，則原處罰案件以撤案的方式終結(jié),。若違法事實存在,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新履行立案、調(diào)查取證,、聽證告知等調(diào)查程序,。被撤銷案件調(diào)查取證獲取的證據(jù)材料，若符合證據(jù)的關(guān)聯(lián)性,、合法性和客觀性,，可在新案件中使用。

　　作出新的決定,。調(diào)查取證結(jié)束后,，行政機(jī)關(guān)依照行政處罰的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，依法決策后作出決定,。如果撤銷原處罰決定僅僅因為適用法律錯誤等不需調(diào)查取證,、改變原認(rèn)定事實的情形，新決定可與撤銷原決定的決定一并作出,。

　?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊo州市國土資源局）