來源：《人民司法（案例）》2019年第2期

在建違法建筑的強(qiáng)制拆除程序

張祺煒,，顧建兵

【裁判要旨】對(duì)于違法建設(shè)，必須通過行政執(zhí)法的有效行使得到及時(shí)處理,，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的有效管理和對(duì)公共利益的有效維護(hù),。針對(duì)正在進(jìn)行的違法建設(shè)所采取的強(qiáng)制拆除，行政機(jī)關(guān)可以依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的規(guī)定予以查處,，不受行政強(qiáng)制法規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序的限制,。判斷違法建設(shè)是否正在進(jìn)行，不能僅局限于行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)違法建設(shè)行為正在進(jìn)行,，還應(yīng)當(dāng)包括行為人不聽行政機(jī)關(guān)勸阻繼續(xù)實(shí)施并完成的建設(shè),，以及行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)行為人已經(jīng)完成的建設(shè)。

□案號(hào) 一審：(2017)蘇0611行初327號(hào)二審：(2018)蘇06行終192號(hào)

【案情】

　　上訴人(原審原告)：蔣曉麗,。

　　被上訴人(原審被告)：江蘇省南通市崇川區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(以下簡(jiǎn)稱崇川城管局),。

　　崇川城管局于2017年8月29日、9月29日在南通市悅海名邸5號(hào)樓張貼城市規(guī)劃管理提示書,，友情提示居住戶禁止從事：1.房屋未批先建,；2.擅自改變住宅外立面；3.擅自在建筑物樓頂,、退層平臺(tái),、底層院內(nèi)等進(jìn)行建設(shè)；4.擅自在設(shè)備平臺(tái),、通風(fēng)井等部位進(jìn)行工程建設(shè),；5.其他違反城市規(guī)劃的建設(shè)活動(dòng)。蔣曉麗系悅海名邸5號(hào)樓業(yè)主,。2017年10月4日,，蔣曉麗未經(jīng)批準(zhǔn),，在自家南側(cè)設(shè)備平臺(tái)上安裝鋁合金窗戶。同年10月15日,，崇川城管局進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查,，發(fā)現(xiàn)包括蔣曉麗在內(nèi)的81戶在設(shè)備平臺(tái)上安裝了鋁合金窗戶。10月31日,，崇川城管局將蔣曉麗在設(shè)備平臺(tái)上安裝的鋁合金窗戶予以拆卸,。對(duì)于拆卸后的建筑材料，崇川城管局因聯(lián)系不上蔣曉麗,，在物業(yè)公司及居委會(huì)工作人員的見證下,，放置于蔣曉麗門前平臺(tái)，并進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)錄像,。蔣曉麗不服提起訴訟，要求確認(rèn)崇川城管局拆除蔣曉麗設(shè)備平臺(tái)鋁合金窗戶的行政行為違法,，賠償蔣曉麗損失3000元,。

　　【審判】

　　江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院一審認(rèn)為，蔣曉麗未經(jīng)批準(zhǔn)擅自封閉設(shè)備平臺(tái)的行為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定,，依法應(yīng)受到相應(yīng)處理,。崇川城管局未作出任何責(zé)令停止建設(shè)或限期拆除行政決定，逕行對(duì)案涉鋁合金窗戶進(jìn)行拆卸,，程序違法,；崇川城管局未違法處置蔣曉麗的建筑材料，蔣曉麗要求崇川城管局賠償損失的主張不能成立,。綜上,，判決確認(rèn)崇川城管局強(qiáng)制拆除蔣曉麗鋁合金窗戶的行為違法，駁回蔣曉麗的行政賠償請(qǐng)求,。

　　一審宣判后,，蔣曉麗不服，提起上訴,。

　　江蘇省南通市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為,，關(guān)于崇川城管局認(rèn)定蔣曉麗封閉設(shè)備平臺(tái)的行為違法，是否具有事實(shí)和法律依據(jù)的問題,。蔣曉麗的建設(shè)行為并非簡(jiǎn)單的在私有空間加裝窗戶的行為,，其實(shí)質(zhì)是未經(jīng)規(guī)劃許可擅自在中空天井外安裝鋁合金窗戶，從而借助合法建筑的墻體,，共同圍成封閉空間,，不僅客觀上增加了私有部分面積，改變了小區(qū)原有設(shè)計(jì)規(guī)劃及建筑物原有外立面,，還可能造成安全隱患,，屬于違法建設(shè)行為,。蔣曉麗未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也未取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查文件,，其實(shí)施的建設(shè)行為不屬于尚可采取改正措施消除影響的情形,，故依法應(yīng)予拆除。綜上,，崇川城管局認(rèn)定蔣曉麗封閉設(shè)備平臺(tái)的行為違法,，具有事實(shí)和法律依據(jù)。

　　關(guān)于崇川城管局強(qiáng)制拆除蔣曉麗封閉的設(shè)備平臺(tái),，程序是否合法的問題,。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施,。從“責(zé)令停止建設(shè)”的規(guī)定內(nèi)容看,，該條針對(duì)的主要是正在進(jìn)行中的違法建設(shè)行為，根據(jù)特別法優(yōu)先普通法的原則,，在建建筑的處理應(yīng)當(dāng)依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的規(guī)定,，對(duì)不聽制止而繼續(xù)建設(shè)的行為要進(jìn)行及時(shí)處理，采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)或者強(qiáng)制拆除等即時(shí)措施,，不受行政強(qiáng)制法規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序的限制,。在建建筑指尚未完工，還不具備居住,、使用功能的建筑物,、構(gòu)筑物。另外還包括行為人不聽行政機(jī)關(guān)的勸阻繼續(xù)實(shí)施并完成的建設(shè),，以及行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)行為人已經(jīng)完成的建設(shè),。崇川城管局曾通過張貼城市規(guī)劃管理提示書，設(shè)置條幅,、播放宣傳語(yǔ),、安排人員定點(diǎn)看守等方式制止違法建設(shè)行為，而蔣曉麗無視城管部門的宣傳提示及監(jiān)管,，繼續(xù)實(shí)施違法建設(shè)行為,，應(yīng)當(dāng)以正在進(jìn)行的違法建設(shè)行為視之。崇川城管局既未對(duì)蔣曉麗的行為作出書面限期拆除決定,，亦未接受南通市崇川區(qū)人民政府的責(zé)成,，在此情況下，崇川城管局直接對(duì)蔣曉麗封閉的設(shè)備平臺(tái)進(jìn)行拆除,，違反法定程序,，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法,。

　　綜上，二審法院駁回上訴,，維持原判,。

【評(píng)析】

違法建設(shè)一直是我國(guó)城鄉(xiāng)治理中的一個(gè)痼疾，久治不愈,?；诔梢驈?fù)雜、利益交疊等原因,，違法建設(shè)的查處,，既是廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，也成為行政執(zhí)法與司法實(shí)踐中面臨的難點(diǎn)問題,。行政強(qiáng)制法實(shí)施后,，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑從發(fā)現(xiàn)到最終拆除，除應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定外,，還應(yīng)遵循行政強(qiáng)制法的規(guī)定,。但是，近年來屢屢出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)因查處違法建設(shè)的周期過長(zhǎng),，而導(dǎo)致執(zhí)法舉步維艱的問題，因此,，有必要深入分析產(chǎn)生此種現(xiàn)象的癥結(jié)之所在,，從而尋找應(yīng)對(duì)之策。

一,、沖突與困惑：治理違法建設(shè)的立法與執(zhí)法現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于治理違法建設(shè)的規(guī)范性文件,，主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法,、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》,、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等，此類規(guī)范主要以實(shí)體法為主,，附帶部分程序性條款,。行政強(qiáng)制法實(shí)施后，行政強(qiáng)制法作為行政強(qiáng)制領(lǐng)域的新法,、基本法,，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，根據(jù)程序從新原則,，其他法律,、法規(guī)中沒有規(guī)定實(shí)施程序的，應(yīng)當(dāng)適用行政強(qiáng)制法的規(guī)定,。行政強(qiáng)制法第四章規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行程序,，其中第四十四條專門規(guī)定了對(duì)違法的建筑物,、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除的特別程序,。在行政強(qiáng)制法的背景下,，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑從發(fā)現(xiàn)到最終拆除，要履行的主要程序往往需要數(shù)個(gè)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間,，如果相對(duì)人再對(duì)相關(guān)行政行為申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟,，經(jīng)歷的時(shí)間將更加難以預(yù)期。

近年來,，行政機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)時(shí)常呈現(xiàn)兩個(gè)極端,，一方面，有的行政機(jī)關(guān)迫于盡快消除違法建設(shè)的執(zhí)法壓力,，不惜違反法定程序直接實(shí)施拆除行為,；另一方面，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于一些拆除阻力較大的違法建筑,，又最大限度地走法律程序,，受違建影響的利害關(guān)系人往往因此提起履行職責(zé)之訴。行政機(jī)關(guān)陷入了拆了要被訴,、不拆也要被訴,，一方質(zhì)疑不作為、一方抗議亂作為的怪圈,，這一巨大反差本身足以反映某些現(xiàn)實(shí)困境,。有學(xué)者憂慮地指出，如果依據(jù)行政強(qiáng)制法第四十四條所規(guī)定的程序進(jìn)行強(qiáng)制拆除,，“磚頭”早就成了“樓房”,，無論對(duì)于當(dāng)事人，還是行政機(jī)關(guān),，都存在著成本加大,、矛盾激化的突出問題。因此,，要深化行政執(zhí)法體制改革,，法律就應(yīng)當(dāng)從提高行政效率的角度，積極保障行政權(quán)的有效行使,。[1]

二,、違法建設(shè)所涉基本理論與利益衡量

行政機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)過程中之所以出現(xiàn)前述有意識(shí)的分類執(zhí)法行為，根本原因在于違法建設(shè)的認(rèn)定缺乏類型化標(biāo)準(zhǔn),。作為外延很廣的違法建設(shè)行為,，實(shí)踐中卻采取一刀切法律程序進(jìn)行查處，由此引發(fā)了財(cái)產(chǎn)保護(hù),、行政效率以及公共利益之間的失衡與失范,。因此,，有必要充分考慮并衡量違建所關(guān)涉的行政管理、公共利益以及私人權(quán)利之間的相互關(guān)系,，從而對(duì)查處違法建設(shè)的程序作出合理的選擇,。

(一)促進(jìn)行政效率

行政效率是對(duì)行政法傳統(tǒng)的控權(quán)功能、程序功能和保護(hù)功能等的必要補(bǔ)充,。行政主體維護(hù)和分配公共利益,，不能不講求效率，否則就會(huì)損害公共利益和個(gè)人利益,。行政程序作為行政主體維護(hù)和分配公共利益的一種意思表示規(guī)則,，也就不能不以效率性為基本價(jià)值。[2]就違法建設(shè)的查處而言,，違法建筑往往建設(shè)速度極快,，如不及時(shí)處理，則易造成迅速蔓延的趨勢(shì),。違法建筑還具有搭建容易,、拆除困難等突出特點(diǎn)，實(shí)踐中有的行為人采取突擊搭建的形式實(shí)施違法建設(shè),，待造成既定事實(shí),，再采取各種方式阻礙行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，或者即使被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn),，行為人也采取訴訟等方式拖延時(shí)間,，繼續(xù)搭建。很多違法建筑位于私人空間,，查封施工現(xiàn)場(chǎng)的手段難以奏效，等程序走完,，建材早已變建筑,。正在進(jìn)行的違法建設(shè)是最好的拆除時(shí)機(jī)，一旦不能及時(shí)拆除,，將增加行政機(jī)關(guān)后續(xù)拆違工作的成本,，相對(duì)人為建設(shè)行為投入的人工、材料等費(fèi)用也將付諸東流,。因此,，對(duì)于正在進(jìn)行的違法建設(shè)，最有效的辦法就是行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn),、及時(shí)制止,，制止不成的，及時(shí)拆除,。

(二)維護(hù)公共利益

從終極意義上來說,，保障特定社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)才是行政強(qiáng)制執(zhí)行的價(jià)值所在,。這是因?yàn)椋绻姓C(jī)關(guān)依法設(shè)定的義務(wù)不及時(shí)而全面地得到履行,，就會(huì)給社會(huì)公共利益及其他個(gè)人利益造成危害,，且時(shí)間越長(zhǎng)損害越大。因此,，在確立行政強(qiáng)制執(zhí)行模式時(shí),，就必須分清這種終極目的、基本目的和直接目的之間的層次關(guān)系,，進(jìn)而作出合乎理性的選擇,。[3]就違法建設(shè)的查處而言，有的違法建筑可能占用了小區(qū)公共空間或破壞了建筑物整體的環(huán)境與美觀,，有的違法建筑可能對(duì)鄰居的通風(fēng)采光,、通行等相鄰權(quán)造成影響，有的違法建筑甚至引發(fā)環(huán)境污染,，滋生安全隱患,。如果所有的違法建設(shè)行為，均不加區(qū)分地依照行政強(qiáng)制法的程序?qū)嵤┎樘幒筒鸪?，?shì)必導(dǎo)致社會(huì)公共利益及他人正當(dāng)權(quán)利長(zhǎng)期處于受損害,、受威脅的狀態(tài)，這顯然有悖于行政強(qiáng)制法第一條規(guī)定的維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序立法目的,。在行政強(qiáng)制領(lǐng)域,，只主張行政權(quán)力的限縮，不提倡其積極作用的發(fā)揮,，是對(duì)行政強(qiáng)制法的片面認(rèn)識(shí),。

(三)平衡個(gè)人權(quán)益

個(gè)人利益是決定法律程序保護(hù)力度的一個(gè)重要因素，但并非決定正當(dāng)法律程序適用與否的唯一條件,。一般來說,，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度、權(quán)利的大小與其保障和救濟(jì)制度是成正向關(guān)系的,。政府及社會(huì)公眾為保護(hù)權(quán)利而愿意投入的人力,、物力不可能是毫無節(jié)制的。[4]個(gè)人權(quán)益越重要,，法律賦予的程序保障力度也就相應(yīng)越大,。就違法建設(shè)的查處而言，違法建筑主要包括非法占用土地或違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑物,、構(gòu)筑物,，破壞市容環(huán)境的戶外廣告,，阻礙正常交通的障礙物,、渡口,，危害公共安全的設(shè)施,、設(shè)備等。這些違法建筑的建設(shè)成本,、危害程度等均有各自的特點(diǎn),，難以等量齊觀。有的違法構(gòu)筑物基于成本低,、建設(shè)快,、長(zhǎng)期得不到查處等原因，容易產(chǎn)生示范效應(yīng),，導(dǎo)致一個(gè)范圍內(nèi)的人群出現(xiàn)法不責(zé)眾的心理而共同實(shí)施違法建設(shè)行為,。又如戶外廣告，廣告的性質(zhì)在于其效力與存在時(shí)間一般呈正比關(guān)系,，違法建設(shè)的戶外廣告如果歷經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間得不到拆除,，相對(duì)人設(shè)置廣告的目的早已達(dá)到，最終即使拆除,，對(duì)行為人的懲戒功能業(yè)已喪失,。

綜上分析，在多元的行政管理實(shí)踐中,，對(duì)違法建設(shè)不能一刀切地采取同樣的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序和方式,。對(duì)于正在進(jìn)行的違法建設(shè)等特定情況，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)違法建設(shè)的快速處理,，以達(dá)到盡快減少或者消除違法建筑對(duì)社會(huì)秩序和公共利益所造成的損害之目的,。

三、查處在建違法建筑的必經(jīng)程序

針對(duì)違法建筑的行政強(qiáng)制拆除,，畢竟是一種直接的,、強(qiáng)制的負(fù)擔(dān)性行政行為，會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響,，因此,，行政機(jī)關(guān)查處在建違法建筑亦應(yīng)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的規(guī)定，符合與權(quán)利內(nèi)容相一致的最低限度的正當(dāng)程序原則,。具體而言，應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

(一)違法建設(shè)正在進(jìn)行

違法建設(shè)正在進(jìn)行是行政機(jī)關(guān)能否直接適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的核心要素,，因此,，其認(rèn)定應(yīng)當(dāng)尤為慎重，自由裁量亦應(yīng)限縮在最低限度內(nèi),。在建建筑,，一般是指尚未完工，還不具備居住、使用功能的建筑物,、構(gòu)筑物,。實(shí)踐中，有的建筑物,、構(gòu)筑物成本較低,、面積較小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,，數(shù)日甚至數(shù)小時(shí)即可完成,，此類建設(shè)行為隱蔽性強(qiáng)，周期短,，往往未被發(fā)現(xiàn)即已竣工,。此時(shí)，如果仍然拘泥于違法建設(shè)“正在進(jìn)行”的一般標(biāo)準(zhǔn),，則可能導(dǎo)致對(duì)此類行為的縱容,。因此，行政機(jī)關(guān)在行為人實(shí)施違法建設(shè)前,，已經(jīng)通過適當(dāng)方式提示告知,，但行為人拒不聽從、堅(jiān)持完成建設(shè)的,，或者行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)即發(fā)現(xiàn)了行為人已實(shí)施完畢的違法建設(shè)行為,，均應(yīng)當(dāng)視為正在進(jìn)行的違法建設(shè)。除此之外的違法建筑均不能以在建建筑論之,。

(二)給予相對(duì)人履行期限

行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)相對(duì)人存在違法建設(shè)行為后,，給予相對(duì)人一定期限，由相對(duì)人自行糾正,，既是保障相對(duì)人陳述申辯等程序權(quán)利的必要途徑,，也是柔性執(zhí)法的應(yīng)有之義。給予相對(duì)人履行期限的方式是行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人發(fā)出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定,，決定中的內(nèi)容應(yīng)包括相對(duì)人的違法事實(shí),、違反的法律、自行拆除的期限以及逾期不拆除的后果等,。

(三)縣級(jí)以上政府責(zé)成

縣級(jí)以上人民政府責(zé)成行為是強(qiáng)制拆除的必經(jīng)程序,。雖然實(shí)踐中有地方政府采取一次性授權(quán)的方式，即縣級(jí)以上人民政府通過通知,、通告,、回復(fù)等形式一次性授權(quán)當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法部門對(duì)違法建設(shè)實(shí)施強(qiáng)制拆除，但是,，縣級(jí)以上政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)以一案一責(zé)成的方式為宜,，不能因過分追求行政效率而忽略了對(duì)行政行為的監(jiān)督管理。因?yàn)槊看问欠褙?zé)成，縣級(jí)以上人民政府都應(yīng)當(dāng)依法審查,，概括性責(zé)成實(shí)際上放棄了審查義務(wù),，違反法律規(guī)定。

(四)拆除手段合理

行政執(zhí)法應(yīng)遵循比例原則,，對(duì)個(gè)人所造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益之間應(yīng)當(dāng)均衡,、成比例。公民因違法建筑所負(fù)的法律責(zé)任,，不應(yīng)當(dāng)涉及其合法的私有財(cái)產(chǎn),，行政機(jī)關(guān)在拆除過程中，不得因拆除行為而對(duì)行政相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)造成不應(yīng)有的損害,。如因不當(dāng)處置仍可利用的建筑材料或者未妥善保存建筑物內(nèi)的合法財(cái)產(chǎn),，致使財(cái)產(chǎn)毀損、滅失的,，屬于不當(dāng)擴(kuò)大行政強(qiáng)制的范圍,，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。

2016年初,，中共中央,、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出，“用5年左右時(shí)間,，全面清查并處理建成區(qū)違法建設(shè),，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)”，違法建設(shè)等制約城市科學(xué)發(fā)展的“城市病”,，引起了黨和政府的高度重視,。允許對(duì)正在進(jìn)行的違法建設(shè)采取快速拆除的查處手段，不僅是應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困頓的權(quán)宜之計(jì),，也是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué),、合理、有效城市治理的大膽嘗試,，還是對(duì)國(guó)家治理違建公共政策的積極響應(yīng),。事實(shí)上，在建建筑只是違法建筑的形態(tài)之一,，違法建筑無論從種類上還是結(jié)構(gòu)上均呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn),，但就現(xiàn)行法律規(guī)定而言，拆除各類違法建筑所遵循的程序仍是唯一的,。如何平衡治理違法建設(shè)過程中所關(guān)涉的程序與效率,、法律與實(shí)踐、公益與私利之間的相互關(guān)系,，尋找一條法治化,、科學(xué)化、合理化,、持久化的解決之道,，是需要理論和實(shí)踐進(jìn)一步探索和思考的問題。（作者單位：江蘇省南通市中級(jí)人民法院,，江蘇省南通市中級(jí)人民法院）