一個(gè)規(guī)定是處以10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款,，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉,。另一個(gè)規(guī)定是處以2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款,，拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治,。對(duì)該法第99條與第108條“競(jìng)合”,，到底該如何適用？

某生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員對(duì)某機(jī)械制造企業(yè)實(shí)施檢查時(shí),，發(fā)現(xiàn)其噴漆房正在進(jìn)行噴漆作業(yè),，噴漆作業(yè)時(shí)大門(mén)未關(guān)閉，環(huán)評(píng)批復(fù)文件要求配套的廢氣治理設(shè)施未運(yùn)行,，導(dǎo)致?lián)]發(fā)性有機(jī)物廢氣直排外環(huán)境,，進(jìn)一步核實(shí)證實(shí)，上述廢氣治理設(shè)施活性炭和風(fēng)機(jī)連接的管道部分缺失已有十余天時(shí)間。

對(duì)該違法行為如何適用法律,，產(chǎn)生了以下三種觀點(diǎn),。

對(duì)于行政違法行為人的“事數(shù)”認(rèn)定,，行政法學(xué)上研究并不充分,，但可以借鑒刑法學(xué)理論的“罪數(shù)”進(jìn)行分析。通過(guò)分析當(dāng)事人的行為和現(xiàn)有法律規(guī)定,，我們基本可以這樣判斷：

第一,，當(dāng)事人實(shí)施了噴漆作業(yè)這一個(gè)行為。

第二,，存在一個(gè)符合違法構(gòu)成的事實(shí),，即揮發(fā)性有機(jī)物廢氣產(chǎn)生時(shí)，廢氣處理設(shè)施沒(méi)有正常運(yùn)行,。

第三,，該違法行為僅侵害了一個(gè)法益，廢氣處理設(shè)施沒(méi)有正常運(yùn)行,，導(dǎo)致?lián)]發(fā)性有機(jī)物廢氣直排外環(huán)境,。

第四，該違法行為表面上符合《大氣污染防治法》第99條和第108條規(guī)定的法律責(zé)任,。

第五,，通過(guò)不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物行為，與未按照規(guī)定安裝,、使用污染防治設(shè)施行為,，所符合的《大氣污染防治法》第99條和第108條之間存在某種邏輯關(guān)系。

第六,，對(duì)該行為最終只能適用一個(gè)法條因而排除另一法條的適用,。

第七，屬于單純的“一事”,。

如果上述認(rèn)定沒(méi)有錯(cuò)誤的話,，對(duì)本案中當(dāng)事人實(shí)施的違法行為如何適用法律實(shí)際上構(gòu)成了“法條競(jìng)合”,，即一個(gè)行為符合了數(shù)個(gè)法條規(guī)定的違法構(gòu)成，但從數(shù)個(gè)法條之間的邏輯關(guān)系來(lái)看,，只能適用其中一個(gè)法條,，當(dāng)然排除適用其他法條的情況。

前述第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，法條競(jìng)合,，應(yīng)當(dāng)適用處罰較重的法條，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)混淆了法條競(jìng)合和想象競(jìng)合,，借用刑法學(xué)理論,，前者是“單純的一罪”，適用特別法條優(yōu)于普通法條,，后者是“科刑的一罪”,，它不僅存在數(shù)個(gè)法益侵害，而且應(yīng)當(dāng)被評(píng)價(jià)為數(shù)罪,，也應(yīng)當(dāng)被適用數(shù)個(gè)條文,，只是按照其中較重的責(zé)任處罰而已。

原環(huán)境保護(hù)總局在《關(guān)于對(duì)同一行為違反不同法規(guī)實(shí)施行政處罰時(shí)適用法規(guī)問(wèn)題的復(fù)函》中認(rèn)為,，“在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi),焚燒高濃度醫(yī)藥廢液,，該行為同時(shí)違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《大氣污染防治法》的有關(guān)規(guī)定。按照《行政處罰法》第24條關(guān)于‘對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰’的規(guī)定,，環(huán)保部門(mén)對(duì)違法行為人可依照兩種法律規(guī)定中處罰較重的規(guī)定，定性處罰,?！?/p>

本案中當(dāng)事人的行為是“單純的一罪”，而上述復(fù)函中針對(duì)的行為是“科刑的一罪”,，并非一事,。

前述第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,，《大氣污染防治法》第20條和第99條是一般規(guī)定,，《大氣污染防治法》第45條和第108條是特別規(guī)定，當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)適用第108條而不是第99條,、第123條和《環(huán)境保護(hù)法》第63條的規(guī)定,。

問(wèn)題出來(lái)了,，如果甲企業(yè)通過(guò)不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施排放煙塵,、氮氧化物，適用第99條被頂格處罰100萬(wàn),，而乙企業(yè)不按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施排放揮發(fā)性有機(jī)物,，適用第108條被頂格處罰20萬(wàn)元,，鑒于部分揮發(fā)性有機(jī)物本身具有致癌、致畸,、致突變的強(qiáng)烈毒性,，這顯然不符合大氣法修訂時(shí)加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物排放管制的立法本意，對(duì)排放非揮發(fā)性有機(jī)物的企業(yè)也顯失公正,。

法條競(jìng)合的基本類(lèi)型是特別關(guān)系,，它的主要特征是：甲法條記載了乙法條的全部特征（或要素），但同時(shí)至少還包含一個(gè)進(jìn)一步的特別特征（或要素）使之與乙法條相區(qū)別,，其中的甲法條是特別法條,，乙法條是普通法條。對(duì)于特別關(guān)系,，可以嚴(yán)格地采取特別法優(yōu)于普通法條的原則,。

我們分析后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于通過(guò)不正常運(yùn)行污染處理設(shè)施的方式排放揮發(fā)性有機(jī)物行為而言,，第45條其實(shí)是普通法條,，因?yàn)樗挥小拔窗凑找?guī)定使用污染防治設(shè)施”的特征，但是,，第20條不僅有“未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施”,，還有“逃避監(jiān)管”的特征，它才是特別法條,。當(dāng)當(dāng)事人只有“未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施”這種客觀表象時(shí),，符合普通規(guī)定的第45條和第108條，當(dāng)其具有了“逃避監(jiān)管”的主觀故意時(shí),，就上升適用第20條和第99條,。

“有利于當(dāng)事人”規(guī)則原來(lái)更多在刑事訴訟中出現(xiàn),，現(xiàn)在行政執(zhí)法,、行政訴訟中也逐漸得到重視，這個(gè)規(guī)則主要出現(xiàn)在兩種情況下,，一是在“事實(shí)不清”或?qū)κ聦?shí)有疑問(wèn)的情況下,，采取“有利于當(dāng)事人”的判斷規(guī)則；第二種情況是法的溯及力（是否溯及既往的效力）,，即新法生效后對(duì)它生效前未經(jīng)處罰或處罰未確定的行為是否具有追溯效力,，一般采取有利于當(dāng)事人的從舊兼從輕的原則。

但是,，本案中上述兩種情況均不存在,，只是存在法律規(guī)范適用沖突，適用沖突規(guī)則解決即可,，如上位法優(yōu)于下位法,、特別法條優(yōu)于普通法條,、后法優(yōu)于前法等等。

綜上,，當(dāng)事人廢氣處理設(shè)施部分管道破裂,，長(zhǎng)時(shí)間未予維修，導(dǎo)致?lián)]發(fā)性有機(jī)物廢氣直排外環(huán)境,，且無(wú)免責(zé)事由,，屬于《大氣污染防治法》第20條規(guī)定的“通過(guò)不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”，應(yīng)依據(jù)該法第99條實(shí)施處罰,，被責(zé)令改正拒不改正的,，依照該法第123條的規(guī)定實(shí)施按日計(jì)罰，并可依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第63條的規(guī)定將案件移送公安機(jī)關(guān)建議對(duì)有關(guān)人員適用行政拘留,。

對(duì)于《大氣污染防治法》第20條,、第99條中“逃避監(jiān)管”的認(rèn)定，是執(zhí)法實(shí)務(wù)中的難點(diǎn),，對(duì)執(zhí)法人員調(diào)查取證能力提出了更高要求,，筆者建議可以按照以下規(guī)則認(rèn)定：

日常生產(chǎn)過(guò)程中，關(guān)閉或未開(kāi)啟廢氣處理設(shè)施,，導(dǎo)致?lián)]發(fā)性有機(jī)物廢氣直排,；設(shè)置廢氣直排的旁路設(shè)施；偽造廢氣處理設(shè)施運(yùn)行記錄等,，可以認(rèn)定為直接故意,；如果當(dāng)事人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了設(shè)施故障，但沒(méi)有在合理期限內(nèi)排除障礙,，繼續(xù)實(shí)施生產(chǎn)行為,，放任揮發(fā)性有機(jī)物排放，或該更換活性炭未更換,，長(zhǎng)時(shí)間未對(duì)廢氣處理設(shè)施的運(yùn)行情況進(jìn)行檢查,，導(dǎo)致廢氣處理設(shè)施處理效果達(dá)不到要求的，可以推定其放任故意,。

如果無(wú)法證明當(dāng)事人具有主觀故意的,，建議再區(qū)分當(dāng)事人是否具有過(guò)失，如果確有證據(jù)證明具有過(guò)失的,，比如,，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行巡檢制度，能夠發(fā)現(xiàn)設(shè)施故障而沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)的,，設(shè)施運(yùn)行效果沒(méi)有達(dá)到技術(shù)規(guī)范要求但沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行整改的,，員工誤操作或者員工對(duì)操作規(guī)程不熟悉導(dǎo)致的不正常運(yùn)行，企業(yè)未發(fā)現(xiàn)也未停止生產(chǎn)，可以依據(jù)第108條實(shí)施處罰,。

如果當(dāng)事人既不具有故意也不具有過(guò)失,，比如,，當(dāng)事人已經(jīng)按照巡檢要求巡檢,，沒(méi)有正常運(yùn)行的原因是設(shè)施突發(fā)故障，發(fā)現(xiàn)后也按照相關(guān)應(yīng)急預(yù)案采取了停產(chǎn),、搶修等措施,，沒(méi)有造成環(huán)境危害后果的，則可以依據(jù)《行政處罰法》第27條和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)規(guī)定免予處罰,。