為實(shí)現(xiàn)“促發(fā)展,、防風(fēng)險(xiǎn)”雙重目標(biāo),在防范地方政府債務(wù)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展,2018年4月11日,,山東省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)“規(guī)范管理年”活動(dòng)的實(shí)施意見的通知》(魯財(cái)金[2018]21號(hào)),。 這使山東成為繼新疆、湖南相繼對(duì)PPP項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目分類甄別管理后,,第三個(gè)出臺(tái)PPP專項(xiàng)管理政策的省份,。21號(hào)文將2018年確定為山東省PPP“規(guī)范管理年”,共計(jì)19條管理規(guī)范要求,。 本文認(rèn)為,,山東省的這份PPP政策規(guī)范,是一個(gè)政策規(guī)范比較詳盡完備,、且具有較強(qiáng)可執(zhí)行性的地方性PPP規(guī)范性文件,。 一方面,21號(hào)文結(jié)合了山東省自身特點(diǎn),,就PPP管理規(guī)范提出更為細(xì)化,、獨(dú)創(chuàng)性的政策規(guī)范要求。 另一方面,,文件也就中央層面政策要求,,制定了詳細(xì)的落地方案和具體舉措,成為財(cái)預(yù)50號(hào)文,、財(cái)辦金92號(hào)文,、財(cái)金23號(hào)文等PPP政策落地方案的集大成者,具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性,。 現(xiàn)就魯財(cái)金[2018]21號(hào)文解讀如下: 一,、制定了山東省獨(dú)創(chuàng)性的政策規(guī)范新要求 二,、針對(duì)PPP政策要求制定了詳細(xì)的落地方案和管控舉措 附1:山東省PPP政策及出入庫情況 附2:魯財(cái)金[2018]21號(hào)全文 一,、制定了山東省獨(dú)創(chuàng)性的政策規(guī)范新要求 1、在“新項(xiàng)目論證管理”中提出,,強(qiáng)化“紅線”管理,,從嚴(yán)審慎開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目,全部項(xiàng)目財(cái)政承受能力最高年度達(dá)到或超過8%的地區(qū),,停止新上政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助超過50%的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,,對(duì)全部PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出責(zé)任接近10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。 【解讀】 21號(hào)文規(guī)定只要達(dá)到8%,,即要求全面停止新上政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助超過50%的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,,可謂是真正做到了強(qiáng)化“紅線管理”。 考慮到在目前城鎮(zhèn)化加速,、地方政府資金緊缺的大背景下,,其實(shí)很少有地方政府出臺(tái)如此嚴(yán)厲的政策規(guī)范。 2、在“新項(xiàng)目論證管理”中提出,,審慎運(yùn)用政府性基金預(yù)算,,對(duì)使用政府性基金補(bǔ)貼項(xiàng)目財(cái)政支出的,應(yīng)確?;鹗褂煤戏ê弦?guī),,并在論證報(bào)告中明確使用依據(jù)、原則和辦法,。 【解讀】 由于財(cái)政部明確了10%紅線控制不包括使用政府性基金收入的項(xiàng)目,,這導(dǎo)致一些地方政府將PPP項(xiàng)目的政府支出對(duì)接政府性基金收入,以變相規(guī)避10%紅線控制,。 山東省及時(shí)認(rèn)識(shí)到該類問題,,并明確提出上述規(guī)范性要求,可謂是真正做到了防患于未然,。 3,、在“完善項(xiàng)目運(yùn)營管理”中明確,合理運(yùn)用價(jià)格調(diào)整機(jī)制,,密切關(guān)注項(xiàng)目價(jià)格和補(bǔ)貼調(diào)整周期,、調(diào)整因素和啟動(dòng)條件,防止因過高或過低收費(fèi)導(dǎo)致項(xiàng)目公司獲得超額利潤或虧損,。強(qiáng)化項(xiàng)目用地管控,,嚴(yán)格區(qū)分PPP項(xiàng)目用地和商業(yè)用地,確保項(xiàng)目依法取得用地,,行使相關(guān)權(quán)益,。 【解讀】 第一點(diǎn)在國家政策層面已經(jīng)多次提到,但地方性政策很少提及,。而這一點(diǎn)在項(xiàng)目運(yùn)營中,,也恰恰是確實(shí)會(huì)經(jīng)常遇到、并難以解決的棘手問題,。 第二點(diǎn)是基于當(dāng)前一些地方政府借PPP名義直接將商業(yè)用地違規(guī)出讓給項(xiàng)目公司的現(xiàn)狀而提出的,。這樣的要求,最終將有利于規(guī)范地方政府不再違規(guī)操作,。這種不回避問題的態(tài)度,,確實(shí)值得點(diǎn)贊! 4,、規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)選擇,。防止惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng),對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)沒有采取最低評(píng)標(biāo)價(jià)法,,而是采取較為務(wù)實(shí)的綜合評(píng)分法,。同時(shí),,建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)面清單,咨詢機(jī)構(gòu)所服務(wù)項(xiàng)目被審計(jì),、督查等檢查發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題,,情節(jié)嚴(yán)重的,將列入山東省PPP咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)面清單,。 【解讀】 這一點(diǎn)不用過多解讀,。 一是有利于規(guī)范區(qū)域內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)防止擾亂市場(chǎng)秩序,另一方面對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)不規(guī)范工作進(jìn)行責(zé)任追究,,直至清出區(qū)域市場(chǎng),。 5、強(qiáng)化項(xiàng)目入庫管理,。嚴(yán)格項(xiàng)目入庫,,依托山東省PPP綜合信息管理平臺(tái)系統(tǒng),優(yōu)化項(xiàng)目入庫申報(bào)審核流程,。項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門聯(lián)合行文,,向省財(cái)政廳報(bào)送項(xiàng)目入庫申請(qǐng)。 【解讀】 在財(cái)政部的項(xiàng)目入庫流程中,,并沒有項(xiàng)目所在地財(cái)政部門向省級(jí)財(cái)政行文要求,。 山東省此舉目的,無疑是強(qiáng)化項(xiàng)目所在地財(cái)政部門和行業(yè)主管部門對(duì)PPP項(xiàng)目盡責(zé)審查管理責(zé)任,,對(duì)規(guī)范PPP入庫確實(shí)能起到較好的規(guī)范作用,。 二、針對(duì)PPP政策要求制定了詳細(xì)的落地方案和管控舉措 1,、在“總體要求”中明確,,要求充分發(fā)揮PPP績效導(dǎo)向優(yōu)勢(shì),將政府項(xiàng)目預(yù)算安排轉(zhuǎn)變?yōu)榘葱Ц顿M(fèi)機(jī)制,,實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金由補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營,,強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對(duì)社會(huì)資本回報(bào)的激勵(lì)約束效果。同時(shí)在“強(qiáng)化項(xiàng)目合同管理”中明確,,嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)成本參與績效考核掛鉤部分占比不低于30%的規(guī)定,,確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配。 【解讀】 這一點(diǎn)較為契合財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))要求,。 2、在“總體要求”中明確,,提高政治站位,,筑牢底線思維,切實(shí)劃清政府與企業(yè)界限,,明確政府和企業(yè)責(zé)任邊界,,不得將項(xiàng)目債務(wù)轉(zhuǎn)為政府性債務(wù),嚴(yán)禁借PPP搞違法違規(guī)變相融資。 【解讀】 這一點(diǎn)較為契合財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))要求,。 3,、在“目標(biāo)任務(wù)”中明確,堅(jiān)決防止項(xiàng)目支出責(zé)任“固化”,、支出上限“虛化”,、運(yùn)營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”問題,,切實(shí)嚴(yán)控財(cái)政承受能力“紅線”,、守住債務(wù)“底線”、搭好規(guī)范“天線”,、明確適用“界線”,。 【解讀】 這一點(diǎn)較為契合近兩年來一系列PPP政策規(guī)范要求,包括財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文,、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文,、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文及財(cái)金〔2018〕23號(hào)文等政策要求。 4,、明確PPP信息公開要求,。要求依托PPP綜合信息管理平臺(tái)及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo),、采購文件,、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展,、運(yùn)營績效等相關(guān)信息,,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目陽光運(yùn)作。 【解讀】 雖然財(cái)政部一再要求地方政府及時(shí)公開PPP信息,,但部分地方政府出于各種原因一直未能認(rèn)真及時(shí)披露(如一些項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段,,但信息披露仍處于準(zhǔn)備階段)。這導(dǎo)致社會(huì)資本,、金融機(jī)構(gòu)難以辨別一些PPP項(xiàng)目具體進(jìn)度及信息真?zhèn)巍?/span> 本條規(guī)定雖然不是創(chuàng)新性政策要求,,但極具實(shí)用性,能夠提高項(xiàng)目公信力,。 5,、明確山東省PPP三大重點(diǎn)領(lǐng)域。 (1)加大運(yùn)用PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)公用設(shè)施存量資產(chǎn)工作力度,,化解財(cái)政支出壓力和地方存量政府債務(wù),。 (2)大力推動(dòng)幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加大旅游,、文化,、醫(yī)療,、教育和養(yǎng)老等領(lǐng)域PPP應(yīng)用力度,不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感,。在不超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線內(nèi)優(yōu)先列入政府中長期支出責(zé)任,。 (3)在垃圾處理、污水處理新建項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的基礎(chǔ)上,,對(duì)供熱,、供水、養(yǎng)老服務(wù)等有現(xiàn)金流,、市場(chǎng)化程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域,,加大PPP模式應(yīng)用力度,拓展民間資本參與空間,。 【解讀】 山東省明確的2018年P(guān)PP重點(diǎn)發(fā)展的三大領(lǐng)域,,確實(shí)符合中央政策導(dǎo)向,也有利于解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府債務(wù)問題,、民生問題以及項(xiàng)目運(yùn)營問題,。 附1:山東省PPP政策及出入庫情況 一、PPP入庫數(shù)量和投資額均居全國第二位,。 山東省財(cái)政局報(bào)告顯示,,截至2017年11月底,山東省儲(chǔ)備并納入全國平臺(tái)的項(xiàng)目有1051個(gè),,投資額1.12萬億元,,數(shù)量和投資額均居全國第二位,入庫項(xiàng)目落地率47%,,高于全國平均20多個(gè)百分點(diǎn),。 二、PPP退庫項(xiàng)目相對(duì)較少 自財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào))要求各級(jí)財(cái)政部門組織開展PPP項(xiàng)目入庫項(xiàng)目集中清理工作以來,,山東省累計(jì)清理退庫項(xiàng)目118個(gè),,退庫項(xiàng)目金額756.5億元,清理退庫項(xiàng)目屬于相對(duì)較少的省份之一,。 |
|