【裁判要點】

集體土地建設(shè)用地使用證作為一種土地權(quán)利證書,，是相關(guān)行政主管機關(guān)對土地權(quán)利經(jīng)土地行政登記后頒發(fā)給權(quán)利人的憑證,。盡管土地行政登記具有一定的公權(quán)力屬性,，但根本上是相關(guān)行政主管機關(guān)在當(dāng)事人土地權(quán)利發(fā)生變動的意思表示的推動下對土地權(quán)利的確認(rèn)或者記載，其本身并不創(chuàng)設(shè)土地權(quán)利,。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政 裁 定 書

（2016）最高法行申1590號

再審申請人（一審原告,、二審上訴人)田雪亭。

再審被申請人（一審被告,、二審被上訴人）河南省長葛市人民政府,，住所地河南省長葛市葛天大道。

法定代表人尹俊營,，該市人民政府市長,。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）河南省長葛市國土資源局,，住所地河南省長葛市泰山路8號樓,。

法定代表人趙亮，該局局長,。

再審被申請人（一審被告,、二審被上訴人）河南省長葛市坡胡鎮(zhèn)人民政府，住所地河南省長葛市坡胡鎮(zhèn)坡東村,。

法定代表人劉示祥,，該鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長。

原審第三人潘現(xiàn)林,。

再審申請人田雪亭因訴河南省長葛市人民政府（以下簡稱長葛市政府）,、長葛市國土資源局、長葛市坡胡鎮(zhèn)人民政府土地行政登記一案,，不服河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00470號行政裁定,，向本院申請再審。本院依法組成由審判員王曉濱,、審判員李濤,、代理審判員李緯華參加的合議庭，對本案進行了審查,，現(xiàn)已審查終結(jié),。

田雪亭于2015年5月29日向河南省許昌市中級人民法院起訴稱：在其起訴潘現(xiàn)增妨礙糾紛一案審理過程中，該案共同被告潘現(xiàn)林于2015年3月提起反訴時遞交了持有的集體土地建設(shè)用地使用證,，證載使用范圍與其所持登記在潘明堂名下的集體土地建設(shè)用地使用證所載使用范圍相互重疊,。潘明堂的證加蓋的是長葛縣人民政府的公章，而潘現(xiàn)林的證加蓋的是長葛市政府的公章,。上述情況說明一地多證,，三個被告亂作為。潘現(xiàn)林的證發(fā)放單位空白,，國土資源局未審批,。依據(jù)長葛市坡胡鎮(zhèn)葦園村村民委員會（以下簡稱葦園村村委會）證明和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》，潘現(xiàn)林的證主要證據(jù)不足,，違反法律程序,，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。故請求撤銷潘現(xiàn)林持有的集體土地建設(shè)用地使用證。

原審法院查明以下主要事實：（一）田雪亭系潘明堂之妻,。長葛縣人民政府為潘明堂頒發(fā)了一份集體土地建設(shè)用地使用證,。該證顯示土地使用者為潘明堂；地址：二組,；用地面積：194,；共有使用權(quán)面積：集體；用途：建房,；四至：東是有堂,，南是路，西是路,，北是潘勛堂,；填發(fā)機關(guān)是長葛縣土地管理局。長葛市政府為潘現(xiàn)林頒發(fā)了一份集體土地建設(shè)用地使用證,。該證顯示土地使用者為潘現(xiàn)林,；地址：二組；土地類別：荒地,；用地面積：243,；用途：建房；四至：東是潘有堂,，南是路,，西是路，北是潘明堂,；填發(fā)機關(guān)是長葛市土地管理局,。2014年3月4日，葦園村村委會出具《情況說明》一份,，基本內(nèi)容是“坡胡鎮(zhèn)葦園村二組村民潘現(xiàn)林與田雪亭宅基地糾紛一事,，至今近40年……現(xiàn)因當(dāng)時村組干部均已過世，整體規(guī)劃又無任何文字記載可尋,，現(xiàn)任村組干部不知詳情,，僅有證據(jù)是坡胡鎮(zhèn)土地所1988年登記和現(xiàn)有房屋狀況為憑，且雙方均持有宅基使用證而相互矛盾,?！保ǘ?988年3月29日，長葛縣坡胡鄉(xiāng)土地管理所對潘現(xiàn)林建房用地情況進行了清查登記,?；緝?nèi)容為：姓名潘現(xiàn)林，宅基地總面積243平方米,，批準(zhǔn)日期為1967,，占地性質(zhì)及處理意見是超標(biāo)處理后發(fā)證,。1988年3月30日，長葛縣坡胡鄉(xiāng)土地管理所對潘明堂建房用地情況進行了清查登記,。登記內(nèi)容為:姓名潘明堂,，宅基地總面積304平方米，批準(zhǔn)日期為1971.2,，占地性質(zhì)及處理意見是超標(biāo)處理后發(fā)證,。

河南省許昌市中級人民法院一審認(rèn)為：本案中，田雪亭認(rèn)為潘現(xiàn)林所持集體土地建設(shè)用地使用證所載土地面積,，與其所持署名為潘明堂的集體土地建設(shè)用地使用證所載土地面積發(fā)生重合、疊加,；潘現(xiàn)林也認(rèn)為田雪亭所持署名為潘明堂的集體土地建設(shè)用地使用證,，與長葛縣坡胡鄉(xiāng)土地管理所于1988年3月30日進行建房用地清查時作出的潘明堂個人建房用地清查登記表不一致。另外,，根據(jù)葦園村村委會于2014年3月4日出具的《情況說明》,，能證明田雪亭和潘現(xiàn)林所在的長葛市坡胡鎮(zhèn)葦園村曾經(jīng)過村鎮(zhèn)整體規(guī)劃，且當(dāng)時村組干部均已過世,，整體規(guī)劃也無任何文字記載,，田雪亭和潘現(xiàn)林雙方均持有宅基證而相互矛盾。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款,、第二款的規(guī)定,，田雪亭和潘現(xiàn)林之間的土地爭議屬于土地使用權(quán)爭議，應(yīng)先由人民政府作出處理,。據(jù)此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項和最高人民法院《關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規(guī)定,，作出（2015）許行初字第87號行政裁定，駁回田雪亭的起訴,。田雪亭不服,，提起上訴。

河南省高級人民法院二審認(rèn)為：田雪亭所持登記在潘明堂名下的集體土地建設(shè)用地使用證所載宅基平面圖南北長,、東西寬均無具體尺寸,，長葛縣坡胡鄉(xiāng)土地管理所于1988年3月30日對潘明堂建房用地情況所作個人建房清查登記表也未登記該宅基南北長，且潘明堂名下土地證所載面積,、南至與其個人建房清查登記表上記載的面積,、南至均不一致。而潘現(xiàn)林持有的土地證登記的南北長,、東西寬,、四至以及面積均與其個人建房用地清查登記表登記情況吻合。鑒于潘明堂名下宅基登記尺寸不明確,，證,、表登記信息部分不符，且無地籍檔案相佐證，田雪亭主張該土地證與長葛市政府為南鄰潘現(xiàn)林頒發(fā)的土地證所載土地存在重疊的理由不能成立,，田雪亭與本案被訴頒證行為沒有法律上的利害關(guān)系,，不具備本案原告主體資格，一審法院裁定駁回起訴正確,。田雪亭如認(rèn)為其持有的集體土地建設(shè)用地使用證登記情況不完善,，可向相關(guān)政府及其職能部門申請解決。據(jù)此裁定駁回上訴,，維持一審裁定,。

田雪亭向本院申請再審稱：1.二審裁定認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤,。登記在潘明堂名下的集體土地建設(shè)用地使用證具有合法性,。長葛縣人民政府未為潘現(xiàn)林頒發(fā)新村建設(shè)規(guī)劃集體土地建設(shè)用地使用證。再審被申請人對潘根堂已拼給潘明堂的老宅基地重疊給潘現(xiàn)林發(fā)證,，該證所載土地與登記在潘明堂名下的證所載面積重合121.5平方米,，侵犯再審申請人的合法權(quán)益。2.一,、二審裁定認(rèn)定事實所依據(jù)《情況說明》,，潘現(xiàn)林個人建房用地清查登記表中宅基地總面積、批準(zhǔn)面積,、宅基地平面圖和四至距離,，潘明堂個人建房用地清查登記表的宅基地平面圖和南至潘現(xiàn)林等證據(jù)系偽證。3.再審被申請人給經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整的宅基地重疊給潘現(xiàn)林頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證違反程序,，應(yīng)予撤銷,。故請求本院依法撤銷一、二審裁定及再審被申請人給潘現(xiàn)林頒發(fā)的集體土地建設(shè)用地使用證,。

本院認(rèn)為：本案系因再審申請人田雪亭認(rèn)為再審被申請人長葛市政府為潘現(xiàn)林頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證侵犯其合法權(quán)益而引發(fā),，爭議點主要在于再審申請人認(rèn)為長葛市政府為潘現(xiàn)林所頒集體土地建設(shè)用地使用證所載土地使用范圍與其所持登記在潘明堂名下的集體土地建設(shè)用地使用證所載土地使用范圍部分重合。集體土地建設(shè)用地使用證作為一種土地權(quán)利證書,，是相關(guān)行政主管機關(guān)對土地權(quán)利經(jīng)土地行政登記后頒發(fā)給權(quán)利人的憑證,。盡管土地行政登記具有一定的公權(quán)力屬性，但根本上是相關(guān)行政主管機關(guān)在當(dāng)事人土地權(quán)利發(fā)生變動的意思表示的推動下對土地權(quán)利的確認(rèn)或者記載,，其本身并不創(chuàng)設(shè)土地權(quán)利,。就本案爭議而言，盡管相關(guān)行政主管機關(guān)在對潘現(xiàn)林,、潘明堂的土地權(quán)利進行登記的過程中可能存在不規(guī)范,、不嚴(yán)謹(jǐn)之處，但田雪亭與再審被申請人之間并無實質(zhì)爭議,，究其根源,，實質(zhì)爭議是再審申請人與潘現(xiàn)林之間關(guān)于案涉土地的權(quán)屬爭議,，再審申請人提起本案行政爭議只是案涉土地權(quán)屬爭議的表象。

對于再審申請人與潘現(xiàn)林之間的土地權(quán)屬爭議,，法律規(guī)定了多種解決途徑,。其中就包括依照《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決,；協(xié)商不成的,，由人民政府處理”、第二款“單位之間的爭議,，由縣級以上人民政府處理,；個人之間、個人與單位之間的爭議,，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理”的規(guī)定申請人民政府處理,。經(jīng)查一審裁定所載，再審被申請人長葛市政府,、長葛市國土資源局在一審訴訟中向一審法院提交了《確權(quán)申請書》《土地權(quán)屬爭議案件受理通知書》《關(guān)于提交答辯書和有關(guān)證據(jù)材料的通知》《土地權(quán)屬爭議案件申請書》和《土地權(quán)屬爭議案件授權(quán)委托書》。對于上述證據(jù)的真實性,，再審申請人并無異議,。經(jīng)查上述證據(jù)所載，再審申請人已向再審被申請人長葛市政府提交土地權(quán)屬爭議確權(quán)申請,，再審被申請人長葛市國土資源局于2015年5月8日收到該申請,，該局于同年6月8日決定受理，并在決定受理的當(dāng)日向潘現(xiàn)林作出《關(guān)于提交答辯書和有關(guān)證據(jù)材料的通知》,?？梢姡賹徤暾埲擞?015年5月29日提起本案訴訟之前,，已就其與潘現(xiàn)林之間的土地權(quán)屬爭議申請長葛市政府處理,，且該爭議其后已經(jīng)依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的相關(guān)規(guī)定進入行政處理程序。依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二十條第一項“國土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭議案件時,，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的下列證據(jù)材料：（一）人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證”的規(guī)定,，再審申請人與潘現(xiàn)林所持集體土地建設(shè)用地使用證都將在土地權(quán)屬爭議的行政處理中得到審查，雙方所持集體土地建設(shè)用地使用證并不會對土地權(quán)屬爭議的行政處理造成障礙,。

就再審申請人提起的本案訴訟而言,，由于登記在潘明堂名下的集體土地建設(shè)用地使用證所載尺寸不明確，該證與潘明堂的個人建房用地清查登記表所載信息部分不符,，且無地籍檔案,，難以證明其合法權(quán)益受到再審被申請人長葛市政府為潘現(xiàn)林頒證行為的不利影響或者不法侵害，其提起本案訴訟不符合法定起訴條件,，原審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng),。對于實質(zhì)解決再審申請人與潘現(xiàn)林之間的土地權(quán)屬爭議而言,，再審申請人申請人民政府處理更為有效。即使再審申請人提起的本案訴訟被認(rèn)定為符合法定起訴條件而進入實體審理,，人民法院也只能依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六條的規(guī)定,，對再審被申請人長葛市政府頒證行為的合法性進行審查，而不能解決土地權(quán)屬問題,。即使人民法院經(jīng)實體審理之后撤銷再審被申請人長葛市政府的頒證行為,，也并不意味著再審申請人對案涉土地享有使用權(quán)，因為再審申請人的土地權(quán)利是由關(guān)于土地權(quán)利變動的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系所決定,，而非由他人的土地權(quán)利登記所決定,。可見，再審申請人依循因其申請而啟動的行政處理程序才是解決其與潘現(xiàn)林之間土地權(quán)屬爭議的正當(dāng)之道,。同時,，由于在行政處理程序中亦將對潘現(xiàn)林所持集體土地建設(shè)用地使用證作出審查，其效果將與再審申請人提起本案訴訟希望達(dá)到的目的基本相同,，再審申請人堅持本案訴訟亦無實效性和必要性,。如果再審申請人屆時對再審被申請人長葛市政府關(guān)于土地權(quán)屬爭議作出的處理決定不服，可再行通過政復(fù)議,、行政訴訟等法定途徑尋求權(quán)利救濟,。

綜上，田雪亭提出的再審申請理由不能成立,，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形,，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條,、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定,，裁定如下：

駁回再審申請人田雪亭的再審申請。

審　判　長　　王曉濱

審　判　員　　李　濤

代理審判員　　李緯華

二〇一七年二月二日

書　記　員　　李林濤