來源: IPPCE造價(jià)庫(kù)楊遠(yuǎn)哲,、中國(guó)工程建設(shè)網(wǎng)

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目前,，PPP項(xiàng)目的各參與方在公私合作項(xiàng)目執(zhí)行過程中更加注重項(xiàng)目前期投資決策，而缺乏對(duì)項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)督,，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)控處于無章可循的狀態(tài),，公私雙方缺乏共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的有效機(jī)制,。

具有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)方能做PPP項(xiàng)目點(diǎn)睛之筆

PPP項(xiàng)目的特殊性決定了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與一般的政府投資項(xiàng)目或傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有所不同,。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，即經(jīng)濟(jì)性(Economy),、效率性(Effectiveness)和效果性 (Efficiency),，該準(zhǔn)則被用于傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊性,，有學(xué)者提出了績(jī)效評(píng)價(jià)的“4E”原則,，在3E的基礎(chǔ)上加上了社會(huì)公平(Equity)。 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目確定實(shí)施PPP模式之后,，從項(xiàng)目干系人——項(xiàng)目投資人,、承包商、項(xiàng)目施工方,、供應(yīng)商等,，政府部門、社會(huì)公眾等的項(xiàng)目干系人要求和關(guān)心的項(xiàng)目目標(biāo)利益出發(fā),，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施,、運(yùn)營(yíng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì),、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),、環(huán)境和技術(shù)等各方面因素,，從項(xiàng)目投入、過程控制,、結(jié)果,、影響等角度進(jìn)行全面和客觀的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性是指項(xiàng)目獲取利潤(rùn)及花費(fèi)成本的合理性;效果性是指項(xiàng)目產(chǎn)出帶來的實(shí)際影響,，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用,，即項(xiàng)目實(shí)施過程中投入產(chǎn)出比;而公平是一方面考慮利益相關(guān)者的滿意度，另一方面考慮社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展,。

分段式的績(jī)效評(píng)價(jià)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供有效的參考依據(jù)

PPP項(xiàng)目持續(xù)周期長(zhǎng),，從全過程階段可分為立項(xiàng)階段、招投標(biāo)階段,、特許權(quán)授予階段,、設(shè)計(jì)施工階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段和移交階段,，這六個(gè)階段構(gòu)成了項(xiàng)目完整的壽命周期。每個(gè)階段項(xiàng)目的監(jiān)控關(guān)切點(diǎn)不同,，其指標(biāo)體系也有所區(qū)別,。如果在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)全盤考慮，鑒于項(xiàng)目較長(zhǎng)的壽命周期,，并不具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性,，并且也不能重點(diǎn)突出各階段的指標(biāo)及評(píng)價(jià)。

因此,，可把PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)分為兩階段進(jìn)行,。一是建設(shè)完成后進(jìn)行項(xiàng)目的前中期績(jī)效評(píng)價(jià)，主要針對(duì)項(xiàng)目前期立項(xiàng),、設(shè)計(jì),、招標(biāo)及施工階段指標(biāo)的評(píng)價(jià)。通過此階段績(jī)效評(píng)價(jià),，可在運(yùn)營(yíng)階段作出控制運(yùn)營(yíng)成本,、改革管理方法、調(diào)整設(shè)備維護(hù)期等措施,，有效提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的品質(zhì),。此階段一般采用綜合評(píng)價(jià)法;二是運(yùn)營(yíng)期后的移交階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面可考核項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的管理及運(yùn)營(yíng)質(zhì)量,，另一方面保障政府回收項(xiàng)目時(shí)的遺留風(fēng)險(xiǎn)降到最低,，減少政府移交后的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。此階段一般采用項(xiàng)目評(píng)價(jià)法,，就項(xiàng)目的成本收益進(jìn)行評(píng)價(jià),。

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目管理的一種思想,，其主要是對(duì)項(xiàng)目核心價(jià)值的反映，其對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行狀況的反映應(yīng)具有一定的典型性,，使得項(xiàng)目監(jiān)管者依據(jù)少量的信息了解項(xiàng)目的關(guān)鍵進(jìn)展?fàn)顩r,，從中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程的可能的問題領(lǐng)域。

把握核心關(guān)切點(diǎn)是績(jī)效指標(biāo)設(shè)立的關(guān)鍵

PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)與純粹社會(huì)資本投資建設(shè)項(xiàng)目和一般政府投資項(xiàng)目有所區(qū)別,，由于PPP項(xiàng)目參與方眾多,、利益多元化的特點(diǎn)決定了PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)勢(shì)必是在項(xiàng)目各參與方績(jī)效目標(biāo)之間的一種均衡。在確定PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)時(shí),，首先要對(duì)項(xiàng)目參與方的關(guān)切點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別,，根據(jù)項(xiàng)目各方關(guān)切點(diǎn)，確立項(xiàng)目的核心績(jī)效指標(biāo),。對(duì)于參與方的項(xiàng)目關(guān)切點(diǎn),，有學(xué)者通過廣泛的專家調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目參與方的關(guān)切點(diǎn)進(jìn)行了重視度排序,，其中主要調(diào)查對(duì)象包括學(xué)術(shù)界,、私營(yíng)部門、政府部門,、公眾等,，如下圖：

從圖中可看出，首先,，項(xiàng)目參與各方最為核心的關(guān)切點(diǎn)都是可接受的工程質(zhì)量,，在此之下，項(xiàng)目參與方從各自利益出發(fā),，有各自相應(yīng)的基本關(guān)切點(diǎn),。因此，可接受的工程質(zhì)量是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的核心關(guān)切點(diǎn);然后通過“4E”原則的角度分析,，可確立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)：一是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性,，包括政府的資金控制，社會(huì)資本的合理收益;二是項(xiàng)目的效果,。包括工程質(zhì)量,、工期和安全指標(biāo);三是項(xiàng)目的效率。有及時(shí)方便的服務(wù);四是項(xiàng)目的公平性,。有滿意的公眾服務(wù),。“4E”在PPP項(xiàng)目實(shí)施中具有同等的重要性,。因此,，在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，一方面不能通過綜合單一結(jié)果的進(jìn)行評(píng)價(jià),，而是要通過“4E”原則反映項(xiàng)目真實(shí)結(jié)果的進(jìn)行評(píng)價(jià);另一方面是通過項(xiàng)目邏輯流程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)評(píng)價(jià),，從項(xiàng)目投入,、項(xiàng)目過程、項(xiàng)目結(jié)果,、項(xiàng)目影響這一投入產(chǎn)出的邏輯體系去系統(tǒng)性的考核項(xiàng)目,，進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)和提高，提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率,。

PPP：環(huán)境績(jī)效考核方案設(shè)計(jì)要點(diǎn)

在PPP項(xiàng)目中,，科學(xué)完善的績(jī)效考核制度(本文所述績(jī)效考核僅指項(xiàng)目合作期內(nèi)的績(jī)效考核，不包括中期評(píng)估),，是政府方維護(hù)公眾利益,、監(jiān)督社會(huì)資本方切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)的必要且有效的手段，這在國(guó)內(nèi)PPP應(yīng)用較為成熟的環(huán)境綜合治理領(lǐng)域體現(xiàn)尤為明顯,。

以環(huán)境績(jī)效合同為例,，如何進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的合同內(nèi)容、統(tǒng)一合同共識(shí),、縮短合同準(zhǔn)備和談判周期,，加快PPP模式在水環(huán)境綜合整治領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，是地方政府,、社會(huì)投資人,、中介機(jī)構(gòu)等各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，編寫環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)協(xié)議框架文本，對(duì)環(huán)境綜合整治類PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案做了介紹說明,。在此先與諸位探討PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案的幾個(gè)設(shè)計(jì)要點(diǎn)：

首先,，應(yīng)當(dāng)重視考核主體的選擇。該問題在實(shí)操中往往容易被忽視,?？?jī)效考核主體代表政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé),。需強(qiáng)調(diào)的是這里“考核主體”實(shí)際上是考核責(zé)任主體,，有可能與考核實(shí)施主體不一致。這是因?yàn)?，目前PPP模式尚處于規(guī)范起步階段,，單一政府職能部門承擔(dān)項(xiàng)目履約監(jiān)管職責(zé)尚有難度，對(duì)此,，我們認(rèn)為,，除了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府也可指定其他合適的政府主體協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),，或在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)允許其聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行績(jī)效考核,，但此兩種情形下的績(jī)效考核責(zé)任主體是唯一的,，仍為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

其次,，明確考核內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),。環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)一般應(yīng)同時(shí)對(duì)項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的水質(zhì)、水量,、防洪標(biāo)準(zhǔn),、設(shè)施設(shè)備維養(yǎng)(如需，比如污水處理廠),、水體視覺衛(wèi)生(主要指能通過肉眼觀察到的各類水體垃圾)以及水域岸線管理(如打造沿河/環(huán)湖景觀等)等常規(guī)內(nèi)容進(jìn)行績(jī)效考核,，同時(shí)可結(jié)合項(xiàng)目特征和特殊需求(如海綿城市建設(shè)相關(guān)要求)設(shè)置其他考核項(xiàng)。其中,，水質(zhì)和水量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分結(jié)合地域,、時(shí)間和地方需求等個(gè)性化因素。針對(duì)每個(gè)考核項(xiàng)應(yīng)設(shè)置詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核得分標(biāo)準(zhǔn),，這是整個(gè)績(jī)效考核方案設(shè)計(jì)的重點(diǎn)也是難點(diǎn)所在,。

再次，應(yīng)將常規(guī)考核與臨時(shí)考核相結(jié)合,?？己朔椒ㄉ希覀冋J(rèn)為,，將常規(guī)考核與臨時(shí)考核相結(jié)合,，以及將技術(shù)考核(如取樣、測(cè)量,、實(shí)地觀測(cè))與公眾反饋(如設(shè)立渠道收集意見并分析統(tǒng)計(jì))相結(jié)合是兩條應(yīng)堅(jiān)持的基本考核方式,。此外，對(duì)于流域治理,，還應(yīng)考慮設(shè)置監(jiān)控點(diǎn)與監(jiān)控?cái)嗝嫦嘟Y(jié)合以及干流考核與支流考核相結(jié)合(如同時(shí)包含干,、支流)。

最后,，要注重績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用,。績(jī)效考核不是目的,，而是依據(jù)和手段,。一來績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)與按效付費(fèi)相關(guān)聯(lián)，是按效付費(fèi)的依據(jù),。二來關(guān)聯(lián)比例確定應(yīng)體現(xiàn)績(jī)效考核的激勵(lì)約束原則,，是實(shí)現(xiàn)既有“激勵(lì)”又有“約束”的有效手段。需注意的是：考核周期內(nèi)的政府付費(fèi)既可“全額”也可“部分”與績(jī)效考核結(jié)果關(guān)聯(lián),，具體應(yīng)視治理客觀難度確定,，而不是“一刀切”,。

此外，環(huán)境治理服務(wù)費(fèi)的支付是每次績(jī)效考核的流程終點(diǎn),，也是社會(huì)資本方最為關(guān)切的績(jī)效考核流程環(huán)節(jié),，其重要性不言而喻,。這里主要需要將支付時(shí)點(diǎn)、具體的支付流程以及延時(shí)支付的處理機(jī)制約定清楚,。特別是延時(shí)支付的處理機(jī)制,，需要對(duì)甲方無正當(dāng)理由延遲付費(fèi)和合同雙方對(duì)績(jī)效考核結(jié)果及環(huán)境服務(wù)費(fèi)金額存在爭(zhēng)議這兩種情形分別約定，必要的爭(zhēng)議解決機(jī)制需要考慮進(jìn)去,。

以上所述的考核辦法,，是在特定時(shí)間內(nèi)、針對(duì)可預(yù)見的項(xiàng)目運(yùn)作狀態(tài)和產(chǎn)出需求而確定的相對(duì)穩(wěn)定的一套考核制度,。不過對(duì)于政府與社會(huì)資本合作的環(huán)境績(jī)效服務(wù)類的這種長(zhǎng)期合作合同來說,，不僅需要考慮相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目運(yùn)作狀態(tài)和產(chǎn)出需求,，還需考慮到遠(yuǎn)期視情形做出調(diào)整的基本規(guī)則,，因而需要對(duì)允許調(diào)整的范圍、擬重新確定的指標(biāo)分值權(quán)重,、調(diào)整頻次,、啟動(dòng)調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制等關(guān)鍵事項(xiàng)同步予以明確，以作為今后調(diào)整依據(jù),。