PPP導(dǎo)向標(biāo)·國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司PPP事業(yè)部執(zhí)行總裁  陳義正

自2012年“海綿城市”的概念被首次提出以來(lái)，海綿城市的建設(shè)進(jìn)程不斷加速,。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié),，海綿城市在建設(shè)過程中，狹義上講,，要順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求,，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng),，把生態(tài)文明理念和原則全面融入建設(shè)過程中,；廣義上講，還應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)互補(bǔ),、協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè),。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣,，穩(wěn)增長(zhǎng)壓力日趨增大，以及地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的背景下,，“海綿城市”不再僅僅是“具有國(guó)際語(yǔ)境的城市水資源管理理念的中國(guó)化的表達(dá)”,，在各級(jí)財(cái)政、政策性金融機(jī)構(gòu)的信用背書下,，“海綿城市”建設(shè)通過發(fā)揮其廣泛的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng),，為地方政府引入社會(huì)資本發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)提供了一條行之有效的渠道。在科學(xué)合理的規(guī)劃下,，海綿城市建設(shè)本身作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán),，極有可能成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，催生較大的有效投資需求,。

“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣,，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水,、蓄水,、滲水、凈水,，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用,。

依據(jù)住建部估算，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元到1.5億元,。當(dāng)前由于地方政府財(cái)力有限,，PPP模式成為各地海綿城市項(xiàng)目的主要實(shí)施模式之一。PPP模式與海綿城市作為兩個(gè)“新鮮事物”，如何能有機(jī)結(jié)合在一起,，在結(jié)合的過程中又會(huì)出現(xiàn)哪些難點(diǎn),，一直是決策者和業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文結(jié)合玉溪市海綿城市建設(shè)案例,，分析PPP模式與海綿城市建設(shè)的要點(diǎn),、難點(diǎn)與對(duì)策。

一,、海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

海綿城市因其自身的獨(dú)特性,，相比于其他PPP項(xiàng)目存在不少獨(dú)特之處，概括來(lái)講,，實(shí)施要點(diǎn)主要包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的選擇,、PPP操作模式的確定、建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的確定等三個(gè)方面,。

1.建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的選擇

根據(jù)住建部《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》,，海綿城市建設(shè)績(jī)效考核包括水生態(tài)、水環(huán)境,、水資源,、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況,、顯示度等六個(gè)方面,。從各類考核指標(biāo)與工程路徑的關(guān)系分析來(lái)看，水環(huán)境,、水生態(tài),、水安全屬于系統(tǒng)考核，尤其是水環(huán)境的考核,，其實(shí)現(xiàn)路徑與水生態(tài),、水資源與水安全考核指標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑相互關(guān)聯(lián)且彼此影響。因而,，海綿城市項(xiàng)目往往將區(qū)域內(nèi)的回水分區(qū)構(gòu)建成一個(gè)整體流域包,，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)按匯水分區(qū)管理和考核,，并整體計(jì)算系統(tǒng)績(jī)效,，采用“系統(tǒng)推進(jìn)+流域考核”建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)“連片效應(yīng)”,。

2.PPP操作模式的確定

已有海綿城市項(xiàng)目中,，PPP操作模式主要有DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）,、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等,。與其他PPP項(xiàng)目類似，海綿城市項(xiàng)目也由非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)纱箢惤M成。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目往往是海綿城市子項(xiàng)目中的主體,，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雖然有一定的“使用者付費(fèi)”機(jī)制,，但是難以覆蓋整個(gè)項(xiàng)目的投資成本。因而海綿城市PPP操作模式的選擇需要綜合考慮項(xiàng)目本身特性和各方利益訴求,，做到“量體裁衣”,。

以玉溪海綿城市試點(diǎn)為例。玉溪市海綿城市試點(diǎn)區(qū)總面積20.9平方公里,，占城市建成區(qū)面積的比例41%,，其中老城區(qū)占整個(gè)試點(diǎn)區(qū)的69%。項(xiàng)目總投資48.73億元,。玉溪市海綿城市項(xiàng)目分為七大類：海綿型建筑與小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目,、海綿型道路與廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目、海綿型公園與綠地設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,、水系整治與生態(tài)修復(fù)建設(shè)項(xiàng)目,、管網(wǎng)建設(shè)和內(nèi)澇治理項(xiàng)目、防洪類項(xiàng)目,、監(jiān)測(cè)與管控能力建設(shè)項(xiàng)目,。

玉溪市是目前30個(gè)國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)城市之一。2016年11月,，玉溪市海綿城市項(xiàng)目開始進(jìn)入施工階段。

在玉溪項(xiàng)目中,，由于大部分子項(xiàng)目為公益類項(xiàng)目,，項(xiàng)目收益主要來(lái)源為政府的付費(fèi)或補(bǔ)貼，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督要求較為嚴(yán)格,，因而采用了DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)維護(hù)）操作模式,。與BOT相比，DBFO模式更強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本在前期的設(shè)計(jì)參與和對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的參與,，從而保障社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)性不足的項(xiàng)目上通過全過程的參與和合理設(shè)計(jì)規(guī)劃,，保障合理收益。

3.建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的確定

海綿城市項(xiàng)目包含諸多子項(xiàng)目,，各子項(xiàng)目施工進(jìn)度很難統(tǒng)一,，有的子項(xiàng)目可能半年即可完工，有的則需要2到3年,。有的海綿城市建設(shè)還包含農(nóng)業(yè)用地,，這有涉及到農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)梳理問題。因而,，需在實(shí)施方案中明確約定建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期,，處理不當(dāng)，則會(huì)為項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的糾紛埋下伏筆。

在玉溪項(xiàng)目中,，運(yùn)營(yíng)期以整體項(xiàng)目交工完成初步驗(yàn)收后開始計(jì)算,。對(duì)于先行完工的子項(xiàng)目，可先行進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期,，并在約定時(shí)期內(nèi)整體交工驗(yàn)收,。在交工驗(yàn)收前，視為試運(yùn)營(yíng)階段,，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目只按運(yùn)營(yíng)成本付費(fèi),，不考慮可用性付費(fèi)；交工驗(yàn)收后,，政府支付可用性付費(fèi),，并按績(jī)效考核結(jié)果支付運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,，滿足了向用戶收取費(fèi)用的客觀條件時(shí),，試運(yùn)營(yíng)期間即可收費(fèi)。

二,、海綿城市項(xiàng)目的難點(diǎn)分析

將PPP模式運(yùn)用到海綿城市的建設(shè)中,，既是PPP模式在傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，又是PPP模式與“項(xiàng)目系統(tǒng)”的結(jié)合,，同時(shí)還是PPP模式與新型城市管理方式的結(jié)合,。從已有項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，海綿城市PPP項(xiàng)目仍存在不少尚未完全解決的難題,。

1.PPP項(xiàng)目包邊界的確定

PPP作為海綿城市建設(shè)運(yùn)用的主要模式,，并不能涵蓋海綿城市的全部項(xiàng)目類型。一般來(lái)講,，對(duì)于合作界面,、產(chǎn)出要求、績(jī)效指標(biāo)及收益來(lái)源等四個(gè)邊界條件清晰的子項(xiàng)目適于納入PPP項(xiàng)目包,，否則不宜采用PPP模式,。然而，由于海綿城市不論是單個(gè)子項(xiàng)目還是項(xiàng)目整體,，其產(chǎn)出均依賴于系統(tǒng)性效應(yīng)的發(fā)揮,，各子項(xiàng)目之間存在高度的內(nèi)生性關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致很難判斷邊界條件是否清晰,。除此以外,，對(duì)于海綿城市PPP項(xiàng)目包邊界的確定還應(yīng)考慮“激勵(lì)相容”原則。

在玉溪市項(xiàng)目中,，海綿建筑與小區(qū)中的住宅和商業(yè)類項(xiàng)目考慮其產(chǎn)權(quán)等因素,，不納入PPP流域項(xiàng)目包,，新建的由開發(fā)商投資建設(shè)維護(hù)，改造的由政府投資,，監(jiān)管其后期運(yùn)營(yíng)與維護(hù),。但如何調(diào)動(dòng)開發(fā)商的參與熱情，仍是一個(gè)難題,。各地為此紛紛嘗試制定相關(guān)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策,，但獎(jiǎng)補(bǔ)的額度與方式又要依賴于對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考核，而海綿城市的績(jī)效考核目前也是一大難題,。此外,，能力建設(shè)類項(xiàng)目是政府為PPP按效付費(fèi)提供依據(jù)的支撐，若納入到PPP項(xiàng)目包中交由社會(huì)資本投資,，則易引發(fā)社會(huì)資本“自己監(jiān)督自己”的問題,，與“激勵(lì)相容”原則相悖；若交由政府投資,，又會(huì)因檢測(cè)設(shè)施與運(yùn)維設(shè)施不配套,，而導(dǎo)致檢測(cè)效果不理想。在玉溪市項(xiàng)目中,，“激勵(lì)相容”原則占據(jù)主導(dǎo)地位,，最終未將能力建設(shè)類項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目包。

2.運(yùn)營(yíng)成本的測(cè)算

海綿城市的子項(xiàng)目涉及的行業(yè)有建筑,、道路,、橋梁、水利工程,、園林綠化等,，運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的測(cè)算依賴于對(duì)各子項(xiàng)目運(yùn)維成本的單獨(dú)核算。在實(shí)際操作中,，園林綠化以及道路的歷史運(yùn)維成本因運(yùn)維周期不同，往往難以找到準(zhǔn)確數(shù)據(jù),。在二,、三線城市，由于歷史數(shù)據(jù)存儲(chǔ)不健全,，進(jìn)一步增加了數(shù)據(jù)收集的難度,。

除此之外，海綿城市類項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)需依據(jù)住建部新制定的海綿城市技術(shù)指標(biāo),，這對(duì)于所有的海綿城市項(xiàng)目來(lái)講,，均屬于初次嘗試，即使搜集到園林綠化以及道路等的歷史運(yùn)維成本,，參照意義仍值得商榷,。同時(shí),，海綿城市目標(biāo)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)極易受地方氣候、地形,、水文特征等特殊因素的影響,，這對(duì)于運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入的要求也會(huì)不同。而運(yùn)維成本測(cè)算的準(zhǔn)確與否,，直接關(guān)系到政府付費(fèi)的多少以及社會(huì)資本的投資回報(bào)率,。

在玉溪市項(xiàng)目中，運(yùn)維成本的測(cè)算主要參照玉溪市及可比城市相關(guān)行業(yè)歷史平均數(shù)據(jù),，并在考慮地方特色因素的基礎(chǔ)上加以調(diào)整,，同時(shí)設(shè)置了相對(duì)完善的靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制。關(guān)于海綿城市成本測(cè)算這一難題,，未來(lái)仍需要在海綿城市項(xiàng)目實(shí)踐中逐步積累經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù),。

3.績(jī)效考核方案的設(shè)定

績(jī)效考核方案關(guān)乎海綿城市建設(shè)的成敗。一份合格的績(jī)效考核方案,，應(yīng)保證子項(xiàng)目與海綿項(xiàng)目系統(tǒng)的“激勵(lì)相容”,。由于海綿城市項(xiàng)目子項(xiàng)目數(shù)量多，內(nèi)部聯(lián)系復(fù)雜,，而績(jī)效的好壞又依賴于系統(tǒng)性產(chǎn)出,，因而可以說(shuō)海綿城市的績(jī)效考核存在內(nèi)生性的量化“模糊性”。

再以玉溪市項(xiàng)目為例,，項(xiàng)目區(qū)域包含六大匯水分區(qū)（見圖1）,，各分區(qū)水系流量不易，且又相互影響,。該項(xiàng)目采用了“該項(xiàng)目效果考核+整體效果考核”的綜合績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),，努力避免出現(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目全部合格，而全部項(xiàng)目整體不合格的情況,。

圖1 玉溪市海綿城市建設(shè)六大匯水分區(qū)

目前來(lái)看,，績(jī)效考核方案從設(shè)計(jì)思路上，可遵循“由表及里”“點(diǎn),、線,、面相結(jié)合”“一分貨一分錢”的原則：

“由表及里”：考核海綿城市績(jī)效最基本的標(biāo)準(zhǔn)就是要滿足住建部《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)（試行）》中關(guān)于水生態(tài)、水環(huán)境,、水資源等指標(biāo)的要求,。在建設(shè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的觀測(cè)點(diǎn)，根據(jù)觀測(cè)點(diǎn)的重要程度,，設(shè)置不同的權(quán)重,，檢測(cè)六大基本指標(biāo)，若項(xiàng)目無(wú)法滿足整體表象指標(biāo),，顯然是失敗的,，政府方可拒絕付費(fèi),。

“點(diǎn)、線,、面相結(jié)合”：在重要的區(qū)域設(shè)立監(jiān)測(cè)點(diǎn)（尤其針對(duì)水處理等子項(xiàng)目）,，不同的監(jiān)測(cè)點(diǎn)組成檢測(cè)線（針對(duì)流域），不同的檢測(cè)線組成檢測(cè)面（針對(duì)整個(gè)區(qū)域）,，同時(shí)對(duì)不同的監(jiān)測(cè)點(diǎn)和不同檢測(cè)層級(jí)的觀測(cè)指標(biāo)依據(jù)其對(duì)項(xiàng)目系統(tǒng)的重要性賦予相應(yīng)的考核權(quán)重,。

“一分貨一分錢”：績(jī)效考核還應(yīng)落腳在“績(jī)效”二字。當(dāng)項(xiàng)目檢測(cè)的六大基本指標(biāo)合格時(shí),，政府方應(yīng)付基礎(chǔ)費(fèi)用,；當(dāng)項(xiàng)目各點(diǎn)、線,、面檢測(cè)指標(biāo)表現(xiàn)優(yōu)秀時(shí),，再支付績(jī)效費(fèi)用。

4.地方特色的融合

由于我國(guó)幅員遼闊,，海綿城市的建設(shè)呈現(xiàn)出很大的差異性,。如何將地方特色與海綿城市PPP項(xiàng)目是促使項(xiàng)目從“優(yōu)秀”到“卓越”的重要抓手。因而海綿城市PPP項(xiàng)目應(yīng)充分借助本地山水林田湖等原始地形地貌達(dá)成建設(shè)目標(biāo),，并借機(jī)推動(dòng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造,、老舊小區(qū)有機(jī)更新，探索發(fā)展本地旅游業(yè)新模式,，開展鄉(xiāng)村旅游,、觀光農(nóng)業(yè)，探索城鄉(xiāng)融合的新模式等,。

但各地在海綿城市的建設(shè)實(shí)踐中,，由于海綿城市的子項(xiàng)目設(shè)計(jì)到眾多政府主管部門，眾口難調(diào)的困境下,，為推進(jìn)項(xiàng)目的盡快落地,，實(shí)施機(jī)構(gòu)往往一再縮減海綿城市的子項(xiàng)目類別以及地方特色元素，導(dǎo)致海綿城市未能充分發(fā)揮全部的潛能,。針對(duì)這一問題,，海綿城市的建設(shè)仍需要地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推動(dòng)，同時(shí)需要借助專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的全方位策劃,。

三、可能的對(duì)策及建議

海綿城市作為一項(xiàng)新生事物,，在借助PPP模式推廣的過程中,，勢(shì)必不斷產(chǎn)生新的問題，需要在實(shí)踐中充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),，在對(duì)實(shí)際問題的研究中不斷推動(dòng)創(chuàng)新,。關(guān)于PPP模式應(yīng)用于海綿城市建設(shè),，主要有以下幾點(diǎn)對(duì)策及建議：

1.合理規(guī)劃建設(shè)路徑

“海綿城市”的建設(shè)內(nèi)涵豐富，包含諸多類別不一的子項(xiàng)目,，既有看的見的“面子工程”（如園林綠化,、廣場(chǎng)道路等），也有看不見的里子工程（地下管廊建設(shè)等）,。利益相關(guān)方包括政府主管部門,、社會(huì)資本方與群眾。為順利推動(dòng)海綿城市的建設(shè),，建設(shè)路徑的設(shè)計(jì)應(yīng)努力做到利益相關(guān)方長(zhǎng)期內(nèi)的“收益最大化”和短期內(nèi)的“收益平衡化”,。短期內(nèi)，優(yōu)先實(shí)施能夠解決當(dāng)?shù)丶謫栴}的子工程（如內(nèi)澇治理工程）,，“面子工程”與“里子工程”想搭配,，提高各方參與的積極性；長(zhǎng)期內(nèi),，注重經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益型項(xiàng)目的匹配，優(yōu)化平衡建設(shè)運(yùn)營(yíng)方的資金流量表,，同時(shí)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,。

2. 做好頂層設(shè)計(jì)

海綿城市PPP項(xiàng)目要求由傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目的以“項(xiàng)目管理”為核心向“系統(tǒng)集成管理”為核心轉(zhuǎn)變，更加突出子項(xiàng)目間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性和項(xiàng)目包整體在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“正外部性”,。由此,，海綿型PPP項(xiàng)目要注重與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，成為地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng),、促增長(zhǎng)的重要抓手,。頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)突處地方特色，突出水文化,，將摸不著的“軟”理念,，與海綿城市項(xiàng)目做多觸點(diǎn)式的“硬”結(jié)合，“留得住綠水青山,，系得住鄉(xiāng)愁”,。

3.打造“聯(lián)合艦隊(duì)”

“海綿城市”作為系統(tǒng)集成度高、操作難度大,、前后向關(guān)聯(lián)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，單一社會(huì)資本方往往較難滿足項(xiàng)目要求。因而,，“聯(lián)合作戰(zhàn),，抱團(tuán)出擊”的社會(huì)資本聯(lián)合體將成為未來(lái)海綿城市的建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體。由前文分析,，一個(gè)理想的“聯(lián)合體”中應(yīng)包含設(shè)計(jì)單位,、建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位,、融資單位和咨詢單位，不僅全方位滿足海綿城市的建設(shè)要求,，提高效率,，而且可以多角度契合各利益相關(guān)放的訴求（例如績(jī)效考核方案的設(shè)定就需要咨詢機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位與施工單位的密切配合）促使項(xiàng)目的快速落地,。

4.重視知識(shí)創(chuàng)新

“海綿城市”項(xiàng)目作為新型城鎮(zhèn)化背景下的新生事物,，一個(gè)突出的特點(diǎn)就是“新”，在全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)產(chǎn)生很多無(wú)法參照歷史經(jīng)驗(yàn)的新問題,。這就需要專業(yè)型,、創(chuàng)新型的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供綜合解決方案。因而,，海綿城市的建設(shè)要重視知識(shí)的創(chuàng)新,。從國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城市的申報(bào)過程中不難發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)城市競(jìng)爭(zhēng)的背后實(shí)際上是各城市申報(bào)方案中所體現(xiàn)的知識(shí)的競(jìng)爭(zhēng),。因而,，在海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理的過程中,，應(yīng)更加注重引入具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新能力的專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì),。