隨著PPP項目的持續(xù)落地，大量建設期或者是運營期PPP項目面臨著建設期的績效考核與運營期的績效考核,，但現(xiàn)狀是,，多數(shù)PPP項目的項目合同中有關績效評價或考核的內(nèi)容過于簡單，有失科學性,、專業(yè)性和規(guī)范性,，無法實現(xiàn)績效考核或評價的真正目標和政府“按效付費”的目的,。一直以來，PPP圈內(nèi)各專業(yè)領域的專家學者們也紛紛盼望著出臺有關績效管理方面的頂層設計,，以有效地規(guī)范和指導如此眾多的PPP項目的績效管理和評價工作,。
2018年中發(fā)[2018]34號文《關于全面實施預算績效管理的意見》提出了“加快建成全方位、全過程,、全覆蓋的預算績效管理體系的要求”,，為PPP項目全生命周期績效考核拉開了帷幕,，奠定了基礎,。近期出臺的《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引（征求意見稿）》財辦金（2019）39號文也必將對規(guī)范PPP項目績效管理工作起到較大的推動作用。
績效管理操作指引（意見稿）覆蓋了PPP項目績效管理和PPP工作績效管理兩個層面,，提出對PPP工作的績效進行全面績效評價,，有利于PPP從整體、宏觀角度進行規(guī)范推進,，較大程度上可以避免實操中的爭議,，有利于PPP項目的規(guī)范實施。意見稿中明確規(guī)定了PPP項目應加強績效目標和績效指標的管理,，績效目標內(nèi)容應該包括項目管理,，項目產(chǎn)出，項目效果和可持續(xù)等內(nèi)容,。提出了對績效目標和績效指標在PPP項目識別論證,、項目準備、項目采購,、項目執(zhí)行各階段應符合的規(guī)范要求,，包括對實施機構、社會資本方,、項目公司的“異議處理”安排,。意見稿明確了績效評價可由績效評價主體（各級行業(yè)主管部門、項目實施機構,、財政部門）自行開展,，或委托第三方專業(yè)機構開展。并且各級政府可對下級政府開展PPP工作績效評價,，各級財政部門可對下級財政部門開展PPP工作,。還對績效評價的應符合的要求、績效評價的時點,、績效評價的工作程序,、績效評價爭議的解決、績效評價結果的報送和應用方面等進行了規(guī)范和明確,。
意見稿還提出,，各級行業(yè)主管部門,、項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，對績效目標的實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控,。各級財政部門應會同行業(yè)主管部門對PPP項目識別,、準備、采購階段的工作推進情況開展績效監(jiān)控,。同時也明確了績效監(jiān)控的要求,、績效監(jiān)控內(nèi)容、績效監(jiān)控的工作程序,、績效監(jiān)控結果的應用等,。
應該說，從20117年11月10日財辦金（2017）92號文提出“項目建設成本與運營績效考核結果掛鉤部分占比不得少于30%”,，2019年3月7日,，財金（2019）10號文中提出“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式,，提前鎖定,、固化政府支出責任；”等有關規(guī)范PPP項目績效考核的規(guī)定之后,，在實際操作中爭議較大,，政府和社會資本、金融機構等的項目各參與方對績效考核部分掛鉤比例認識不一理解不同,，不同機構從自己的角度各自解讀,，一定程度上也影響了項目的融資和順利推進。此次通過績效管理指引（征求意見稿）的下發(fā),，將原來文件中一些不夠明確的問題進一步明確,，將不具備實操的工作進一步詳細具體一定程度上能夠減少各方對此PPP項目績效管理問題的分歧，在實務操作中的一些共識,。同時,，對分清各方的責任，督促各方按約履責具有積極的促進作用,。
但結合PPP績效管理工作的實務,，該意見稿也存在一定的不足和問題。如：績效評價的對象是項目公司,，但是否包括社會資本方,，還是包括政府在內(nèi)的所有股東各方；在績效指標體系中,，關于政府資本金到位,、部門履職等諸多方面，是否也需要考核和評價,；當PPP項目合同中的績效目標及部分指標體系發(fā)生重大變化時,，如何啟動項目合同的再談判,；如項目實施機構、社會資本方,、項目公司等度績效目標和指標等提出異議無法達成一致意見,，或?qū)＜业脑u審意見或結論仍不接受時，又如何處理,；績效管理工作理論和實務的銜接還存在較大的空白地帶,，如一些專業(yè)術語和概念在實務中如何掌握和理解到位等等。為此,，本人也結合自己參與PPP項目即PPP項目績效考核工作的理論及實務經(jīng)驗,，對于意見稿《總則》部分，具體提出意自己的建議如下：
一,、關于“第五條 編制主體 ”：建議：作為PPP項目績效管理工作的一部分,，績效目標與績效指標的編制主體,，除了行業(yè)主管部門,，項目實施機構外，也可以委托第三方進行編制,。
二,、關于“第六條 績效目標編制要求 ”4.物有所值。建議：不但要符合物有所值的理念,，還應與通過專家論證的項目《物有所值評價報告》的內(nèi)容保持一致,。
三、關于“第七條 績效目標內(nèi)容”：項目的產(chǎn)出目標和項目的效果目標,、可持續(xù)性目標等在邊界上有些混亂不清,，在實務中容易引起混淆，尤其在設置指標體系時不好把握,。建議：將工程進度,、成本效益等應屬于項目產(chǎn)出目標的內(nèi)容作相應的調(diào)整，對屬于項目產(chǎn)出目標的,、資源,、以及項目效果目標的物有所值實現(xiàn)程度等概念，應進一步規(guī)范和明確,。
四,、關于“第八條 績效指標編制要求”：建議：不能只是籠統(tǒng)的概念要求 ，而應將該要求明確具體化,，以真正具備實操性,，避免實務中無法把握的現(xiàn)象。
五,、關于“第十條 績效目標及績效指標各階段管理要求”：
（一）項目識別論證階段：建議明確：對該階段關于績效目標和績效指標的審查,，是否需要單獨出具審查結論,，還是與實施方案一同論證？
（三）項目采購階段：建議明確：除要求對PPP項目績效目標及指標體系應在合同中明確以外,，還應在合同中明確“項目績效目標及指標體系”調(diào)整的機制,。
六、關于“第十二條 績效目標及績效指標個階段管理要求”：
建議明確：預算績效計劃的編制及年度年度效目標和績效指標,，與PPP項目實施方案中“績效目標和績效指標”之間的關系和關聯(lián)度,。
七、“第七章 PPP項目績效監(jiān)控”,。建議明確：績效監(jiān)控目標及主要監(jiān)控指標,，與績效評價目標及評價指標之間的關系；實施PPP項目績效監(jiān)控的目的等,。
八,、關于“績效評價的主體”。不應將行業(yè)主管部門列為考核主體,。建議明確項目實施機構為績效評價主體,，行業(yè)主管單位負責指導，財政部門負責審核,。
九,、“第二十條 績效評價時點”。建議：針對項目不同的階段設定不同的 績效評價時點,，項目運營每完整財政年度開展一次績效評價,，對有的項目不適合，比如“按季度結算”的垃圾處理或城市保潔的運營項目,。
十,、建議：設單獨章節(jié)“PPP項目績效管理與PPP項目合同”明確“PPP項目合同中有關績效目標、績效指標體系,、績效評價以及績效獎懲的有關規(guī)定”,，以及績效目標和績效指標變化時的再談判機制。
十一,、附件五 PPP項目績效指標體系,，建議除三級指標外，還應增加“評分標準”或“扣分依據(jù)”,，以使績效評價工作更具實操性,。
十二、建議：在全部績效管理工作中要求加強信息化工具的應用,。
朱靜 江蘇義行律師事務
