原文作者：陳莎（中規(guī)院交通院高級工程師）、殷廣濤（中規(guī)院交通院院長,、教授級高級工程師）,、葉敏（中規(guī)院交通院高級工程師）

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“公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”(TOD)的理念起源于20 世紀(jì)80年代。美國在二戰(zhàn)“后現(xiàn)代主義”的城市規(guī)劃和設(shè)計理念指導(dǎo)下,，形成了典型的小汽車導(dǎo)向的城市生活方式,，郊區(qū)化特征顯著，城市空間呈現(xiàn)大規(guī)模低密度的蔓延,。為了反思這一發(fā)展模式,，遏制郊區(qū)化帶來的低密度蔓延、高度社會隔離,、嚴(yán)重依賴小汽車等種種問題,，“新城市主義”、“精明增長”等理念發(fā)展起來,，積極主張土地利用和城市公共交通系統(tǒng)相結(jié)合,，促進(jìn)城市向高密度、功能復(fù)合的城市形態(tài)發(fā)展,，TOD則是這些理念的重要內(nèi)容,。

近10 年來，中國以2 倍于世界平均水平的城市化速度發(fā)展,，能源消耗總量居世界第二,。無序的城市蔓延所帶來的問題已經(jīng)逐漸暴露：土地資源利用不經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大,，私人機(jī)動化程度上升,，潮汐交通明顯，城市道路,、市政資源利用效率降低等,，城市發(fā)展迫切需要科學(xué)的規(guī)劃和引導(dǎo)。

1 ,、TOD實踐經(jīng)驗總結(jié)

TOD的實踐應(yīng)用非常廣泛，有發(fā)達(dá)國家城市,，如美國舊金山,、丹麥哥本哈根(見圖1[1]),，也有發(fā)展中國家城市，如巴西庫里蒂巴,；有基于軌道交通車站的,，如美國阿靈頓(Arlington)地鐵走廊開發(fā)模式(見圖2[2])，也有基于BRT 線路的,，如巴西庫里蒂巴的BRT“三分道路開發(fā)模式”,。盡管TOD起源于郊區(qū)化進(jìn)程中的美國城市，但是TOD對小汽車出行的遏制,、對土地的集約利用,、對生態(tài)化和人性化開放空間的關(guān)注等核心理念，符合了各個國家城市可持續(xù)發(fā)展的共同趨勢,。

1.1 TOD典型特征

TOD 在理論和實踐發(fā)展過程中,，形成了3 個典型特征，即著名的3D原則：土地混合開發(fā)(Diversity),、高密度建設(shè)(Density)和宜人的空間設(shè)計(Design),。

1) 土地開發(fā)模式。TOD 區(qū)域采用開發(fā)高密度住宅,、商業(yè),、辦公用地，同時開發(fā)服務(wù),、娛樂,、體育等公共設(shè)施的混合用地模式。土地混合利用能夠有效減少出行次數(shù),，降低出行距離,，促進(jìn)利用非機(jī)動交通方式出行。

2) 土地開發(fā)密度,。高密度的開發(fā)能夠促進(jìn)利用公共交通出行,。研究表明，在距離軌道交通車站相同距離時,，高密度住宅區(qū)的公交出行比例比低密度住宅區(qū)高30％,。

3) 以步行為核心的空間組織。傳統(tǒng)的鄰里,、宜人的街道,、舒適的公共空間、建筑尺度的多樣性,、與公交車站之間舒適的步行空間,，有利于提高公共交通的吸引力。

1.2 TOD實施關(guān)鍵因素

為了推動TOD項目的實施，保證達(dá)到預(yù)期效果,，各個城市在管理機(jī)構(gòu),、技術(shù)指導(dǎo)、投資管理等方面,，結(jié)合城市自身特點(diǎn)和規(guī)劃建設(shè)體制采取了多種策略,。其關(guān)鍵因素包含以下幾個方面：

1) 政府高度重視TOD 項目的推廣，在立法,、制度,、財政等方面提供有力扶持。

美國的巴爾的摩,、費(fèi)城建立了專門的跨機(jī)構(gòu)工作組或委員會,，以保證TOD 項目審查的順利進(jìn)行以及協(xié)調(diào)決策，體現(xiàn)了政府的高度重視,。立法方面,，美國規(guī)劃界推廣的《精明增長的城市規(guī)劃立法指南》(Growing SmartLegislative Guidebook)專門提出了TOD以及再開發(fā)地段規(guī)劃的要素。財政方面,，對車站地區(qū)規(guī)劃提供資金補(bǔ)助,，并且提供豐富的投融資渠道。如美國的TOD項目資金來源包含了政府專項資金投入,、聯(lián)邦教育撥款,、稅收增值、金融,、社會資金參與,、合伙公司、合資公司以及各種形式的抵押貸款等,。這些資金在嚴(yán)格的監(jiān)管之下進(jìn)行分配和使用,，且專項資金的使用必須符合2 個限制條件：①資金只能在5 年內(nèi)使用，否則將交還州政府,；②只能采用經(jīng)實踐證明成功的軌道交通技術(shù)方案,。其他的融資方式如美國圣瑞安卓(San Leandro)對TOD區(qū)域收取交通影響費(fèi)，用以投資區(qū)域內(nèi)公共交通系統(tǒng)和非機(jī)動交通設(shè)施的建設(shè),。

2) 城市規(guī)劃建設(shè)貫徹人性化的TOD 規(guī)劃設(shè)計理念,，通過極強(qiáng)的管理機(jī)制及合理的鼓勵措施保障落實。

多數(shù)采用TOD發(fā)展模式的城市制定了TOD區(qū)域規(guī)劃指南,，指導(dǎo)并規(guī)范TOD規(guī)劃設(shè)計,，并明確工作流程。如加拿大卡爾加里的《TOD 策略指導(dǎo)書》(Transit OrientedDevelopment Policy Guidelines),，美國舊金山的《快速運(yùn)輸系統(tǒng)TOD 指南》(Bart Transit-Oriented Development Guidelines)等,。有的城市采取容積率獎勵措施刺激房地產(chǎn)投資和商業(yè)發(fā)展,，為開發(fā)商規(guī)避風(fēng)險，吸引項目投資,，促進(jìn)高密度開發(fā),。為了保證公交系統(tǒng)的客流量，提高區(qū)域開發(fā)密度,，大部分城市都在TOD區(qū)域采用了高于城市平均水平的容積率標(biāo)準(zhǔn)，并實行較強(qiáng)的建設(shè)控制措施,，如《臺北市土地使用分區(qū)管制規(guī)劃》規(guī)定：“車站半徑500 m范圍內(nèi)陸區(qū),，容積率酌予提高，不超過原基準(zhǔn)容積30％”[3],；丹麥哥本哈根在1993,，1997 和2001 年的區(qū)域規(guī)劃中貫徹了“臨近車站”的建設(shè)原則，并反映在哥本哈根的市政規(guī)劃中,，即要求能產(chǎn)生高密度就業(yè)及能吸引高密度客流的新建設(shè)施必須建在距離軌道交通車站1 000 m范圍內(nèi),，最好在500 m范圍內(nèi)。

3) 通過民主決策過程,、多方聯(lián)合開發(fā),、完善配套政策實現(xiàn)利益的良性循環(huán)，保證TOD項目取得政府,、開發(fā)商和城市居民“多贏”,。

管理者在制定開發(fā)政策、規(guī)劃,、標(biāo)準(zhǔn)等的過程中,，充分考慮了各種利益群體的意見，獲得了社會團(tuán)體,、土地所有者,、開發(fā)商和經(jīng)營者等多方面的支持和參與。開發(fā)建設(shè)過程中,，投資者和運(yùn)營商獲得了更多的開發(fā)權(quán)限,，政府和開發(fā)商之間采用聯(lián)合開發(fā)模式，既保證建設(shè)資金到位,，又保證TOD項目的順利實施和效益,。香港的“地鐵+物業(yè)”模式是聯(lián)合開發(fā)的典范，一系列交通管理配套政策為TOD項目的發(fā)展提供了保障,，如控制小汽車出行,、鼓勵公交車站停車換乘、公交聯(lián)票制度等,，不僅限制了小汽車的過度使用,，還為居民提供了高效,、便捷的公共交通系統(tǒng)。

2,、 基于中國實際的TOD內(nèi)涵研究

2.1 國內(nèi)外差異性分析

1) 實施目的

實施目的是制定實施策略的依據(jù),。由于城市規(guī)模、機(jī)動化水平以及社會經(jīng)濟(jì)背景不同,，各個城市實施TOD的出發(fā)點(diǎn)各有不同,，目的各有側(cè)重。

美國很多城市實施TOD的首要目的是提高公共交通的乘坐率和稅收,，其次是促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精明增長,。在香港，公共交通出行比例一直相當(dāng)高,，在極度緊缺的城市土地和極高密度的城市人口的雙重壓力下,，節(jié)約土地成了最核心的目標(biāo)，TOD無疑是最為有效的發(fā)展模式,。因此,，香港形成了具有自身特色的TOD規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則和實施策略。

美國和香港的城市規(guī)模是兩個極端,，對小汽車出行的依賴程度也大相徑庭,。我國城市與庫里蒂巴有諸多相似之處：均處于經(jīng)濟(jì)社會的高速上升期，必須應(yīng)對城市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市土地需求急劇增長的狀況,。

2) 實施背景

TOD在國外的實踐取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,，為我國的城市發(fā)展提供了借鑒。但是由于國內(nèi)外城市在發(fā)展階段和社會經(jīng)濟(jì)制度各個方面都存在著巨大的差異,，因此國外TOD的實施策略和途徑并不能完全照搬,。

從表1 可以看出：美國等發(fā)達(dá)國家城市，居民出行對小汽車的依賴性很高,，小汽車導(dǎo)向的發(fā)展模式已經(jīng)長期存在,，很難逆轉(zhuǎn)；大部分城市地廣人稀,，人們習(xí)慣于獨(dú)立院落的居住模式,，對過高的居住密度難以接受；在市場主導(dǎo)的規(guī)劃體制下,，TOD項目的實施很大程度上取決于開發(fā)商對TOD的價值認(rèn)可,、投資興趣等，市場需求存在較大的不確定性,。

國內(nèi)城市則具備了許多有利于實施TOD 的城市特性,，如人口密度較高，聚居式生活方式對高密度居住不排斥,，為公共交通客流提供了保障,；城市中心區(qū)有較強(qiáng)的凝聚力,；小汽車尚未成為城市居民出行的主導(dǎo)方式等。因此,在我國采用TOD模式,，主要任務(wù)顯然不是大幅度提高居民密度,，增加公交客流，而是如何將無序的城市擴(kuò)張與有序的公交導(dǎo)向結(jié)合起來,，轉(zhuǎn)化并構(gòu)建功能層次健全,、結(jié)構(gòu)合理的用地模式，提供舒適和便捷的公交出行,。近年來,，“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”被提到了前所未有的政治高度，這可以說是發(fā)展公交導(dǎo)向型城市的最佳契機(jī),。

2.2 我國TOD內(nèi)涵分析

國內(nèi)城市推行TOD模式所要達(dá)到的目標(biāo)、必須解決的問題,、將來的發(fā)展需求都與國外城市有著很大的不同,。研究我國TOD 模式的內(nèi)涵，將為明確TOD 模式研究重點(diǎn),、制定實施策略提供依據(jù),。因此，必須基于我國城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段特征,、目前城市亟待解決的問題,、城市和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求以及未來的發(fā)展趨勢，從推行TOD的目的出發(fā)確定其內(nèi)涵,。

在我國推行TOD模式具體有以下目的：

1) 構(gòu)建低成本,、高效率的城市形態(tài)。打破許多城市現(xiàn)有“攤大餅”的發(fā)展模式,，實現(xiàn)城市的均衡擴(kuò)張,；實現(xiàn)組團(tuán)之間、組團(tuán)與中心城區(qū)之間合理,、高效的布局組合,；提高城市邊緣組團(tuán)的吸引力，將組團(tuán)發(fā)展成為具有活力的新的城市增長點(diǎn),，從而分散中心城區(qū)的職能,，緩解中心城區(qū)在資源、交通方面的壓力,。

2) 提高土地利用的經(jīng)濟(jì)性,，遏制城市無序蔓延。嚴(yán)格控制土地的無序開發(fā),，保護(hù)農(nóng)田和開放空間,，集約使用土地,；降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，提高利用效率,；合理開發(fā)和利用軌道交通等大容量快速公交帶來的土地增值效益,。

3) 遏制小汽車非理性出行，鼓勵公共交通出行,。滿足低收入人群的公共交通出行需求,，同時，提高公共交通對小汽車擁有者的吸引力,。

基于以上目的,，可以從下述幾個方面探討我國TOD模式的內(nèi)涵：

1) TOD是一種土地利用模式，通過混合用地的合理規(guī)劃和布局,，實現(xiàn)高效率土地利用,；

2) TOD是一種城市設(shè)計模式，營造有步行親和力的街道,、建筑物及公共空間,；

3) TOD是一種交通規(guī)劃模式，道路規(guī)劃,、交通設(shè)施規(guī)劃,、交通組織傾向于為公共交通服務(wù)，促進(jìn)居民選擇公共交通出行,；

4) TOD是一種城市增長模式,，通過城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建真正意義上的組團(tuán)式城市形態(tài),，引導(dǎo)資源環(huán)境可承載,、居民可支付的城市生活方式。

綜上所述,，TOD是利用快速,、大容量的公共交通線路引導(dǎo)城市擴(kuò)張方向；通過公交車站周邊土地的混合開發(fā)和高效利用,，形成用地緊湊,、功能均衡、環(huán)境宜人的城市生長點(diǎn),；從而共同支撐城市的空間結(jié)構(gòu)和形態(tài),，實現(xiàn)土地集約、高效擴(kuò)張,，形成綠色,、公平的居民出行規(guī)劃、設(shè)計和開發(fā)建設(shè)模式,。

TOD項目涵蓋的物質(zhì)客體有土地,、公共交通和建筑物,，而在目前的管理體制和機(jī)制下，城市土地利用,、建設(shè)項目和公共交通的規(guī)劃內(nèi)容,、審批程序、投資主體,、建設(shè)時序均存在巨大的差異,，TOD正是要把這些不同的城市活動內(nèi)容協(xié)調(diào)為一個目標(biāo)——公共交通導(dǎo)向發(fā)展。

TOD項目涵蓋的行為主體包括公眾,、城市管理者和開發(fā)商,，三者的利益訴求不同，獲取自身利益的手段和能力也有很大差異,，TOD 將是一個系統(tǒng)最優(yōu)的目標(biāo)取向,，而非某一方的利益最大化，這也是TOD項目能夠順利推進(jìn)的必要條件,。TOD還是一個協(xié)調(diào)多方利益,、滿足利益訴求的過程，以保障各個行為主體都能夠從TOD的開發(fā)模式中獲取利益,，真正接納并支持TOD理念，保證TOD項目的順利實施,。

3,、 TOD實施原則

TOD 策略的實施必須以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為首要依據(jù)。通過對城市規(guī)劃編制層次,、規(guī)劃管理制度,、土地開發(fā)利用機(jī)制的梳理，研究TOD策略與現(xiàn)有城市規(guī)劃,、建設(shè)在各個層面的結(jié)合,，提出TOD策略的介入階段以及實施方案。

從圖3 可以看出,，管理多頭是影響TOD連續(xù)性和有效性的問題所在,；缺乏以TOD為原則的規(guī)劃審批和管理制度是TOD執(zhí)行力的影響因；沒有對公共交通建設(shè)項目和土地開發(fā)建設(shè)項目進(jìn)行整合是影響TOD實施效益的主要原因,。

我國城市規(guī)劃,、設(shè)計和建設(shè)中都不同程度地體現(xiàn)了TOD 的某些理念，比如,，“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”,、“以人為本”、“綠色交通”,、“宜居城市”等,。但是這些指導(dǎo)思想分散,、零碎，沒有成為指導(dǎo)城市發(fā)展的核心理念,，沒有貫穿于城市規(guī)劃,、設(shè)計和建設(shè)的全過程，沒有形成系統(tǒng)的技術(shù)指導(dǎo)和完善的實施機(jī)制,，很難發(fā)揮公共交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)作用,。

因此，TOD 模式的應(yīng)用和推廣,，應(yīng)遵循以下3 個原則：

1) 注重發(fā)展理念的系統(tǒng)性

公共交通對城市發(fā)展的引導(dǎo)難以通過幾個TOD項目實現(xiàn),，必須是全局性的指導(dǎo)。將TOD作為指導(dǎo)城市發(fā)展的基礎(chǔ)理念,，依托現(xiàn)有的規(guī)劃編制和實施體系,，對不同層次的規(guī)劃予以指導(dǎo)，并通過規(guī)劃審批管理對TOD理念的應(yīng)用予以促進(jìn),；組織對TOD的研究和規(guī)劃設(shè)計,，作為法定規(guī)劃的補(bǔ)充和修編依據(jù)。

2) 注重規(guī)劃的科學(xué)性

實施TOD模式要求在規(guī)劃技術(shù)層面對標(biāo)準(zhǔn),、設(shè)計形式和建筑法規(guī)進(jìn)行合理的突破,，采用新的技術(shù)手段、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),，滿足TOD高密度,、混合開發(fā)以及高品質(zhì)步行空間的開發(fā)需求。比如開發(fā)強(qiáng)度的確定,，既要符合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中對日照,、空間等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的約束，又要保證維持較高的開發(fā)密度,；用地性質(zhì)的確定,，既要符合現(xiàn)有用地劃分標(biāo)準(zhǔn)的分類，又不能拘泥于大地塊單元,、用地性質(zhì)單一的規(guī)劃手段,；可以通過將步行空間設(shè)計的引導(dǎo)性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為控制性指標(biāo)來實現(xiàn)高品質(zhì)的步行空間。

3) 注重建設(shè)實施的可行性

必須注重TOD的功能性結(jié)果,，而不僅限于其外在特征,。在技術(shù)上滿足各項特征和原則的TOD規(guī)劃未必是一項實踐中可實施的規(guī)劃。規(guī)劃是政府對土地,、空間等資源進(jìn)行配置的手段之一,，但是資源配置的基礎(chǔ)是市場，規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用受到行政和經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行環(huán)境的約束，存在一定的局限,，甚至難以實施,。因此，TOD不僅要技術(shù)上可行,，更要注重項目開發(fā)時間的統(tǒng)籌,、建設(shè)資金的平衡、各方利益的協(xié)調(diào),，還必須有完善的配套政策和措施,。

4 、TOD實施框架

4.1 TOD實施機(jī)構(gòu)強(qiáng)化協(xié)調(diào),、監(jiān)管職能

國外TOD經(jīng)驗表明,，政府部門的重視、有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)管是TOD 成功實施并取得預(yù)期效益的關(guān)鍵,。我國TOD實施機(jī)構(gòu)可依托優(yōu)先發(fā)展公共交通領(lǐng)導(dǎo)小組,、城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，或成立專門的TOD綜合管理機(jī)構(gòu),。機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：

1) 參與規(guī)劃的征求意見和審批,，以TOD模式確定城市空間形態(tài)和功能布局，將TOD理念在法定規(guī)劃中予以體現(xiàn),；

2) 組織編制軌道交通相關(guān)的專項規(guī)劃,，作為法定規(guī)劃的有效補(bǔ)充，增強(qiáng)法定規(guī)劃對TOD 地區(qū)的控制和引導(dǎo),，以TOD理念指導(dǎo)車站地區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動,；

3) 負(fù)責(zé)車站地區(qū)的聯(lián)合開發(fā)活動，制定聯(lián)合開發(fā)實施辦法,。提出具體開發(fā)方案和模式,，組織聯(lián)合開發(fā)項目的規(guī)劃設(shè)計,；

4) 負(fù)責(zé)制定TOD相關(guān)的技術(shù)指南,、實施細(xì)則等技術(shù)和管理方面的規(guī)章，明確管理依據(jù),、各參與實體職責(zé)及各階段工作內(nèi)容,。

4.2 建立以TOD為指導(dǎo)的規(guī)劃編制、審批和反饋機(jī)制

修訂城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)審查程序及審查辦法,，將TOD規(guī)劃設(shè)計的控制性原則和引導(dǎo)性策略作為重要的審查依據(jù),，納入相關(guān)規(guī)劃成果評價體系；充分考慮城市綜合交通規(guī)劃和公交專項規(guī)劃對交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展問題的反饋,。

調(diào)整建設(shè)規(guī)劃和用地許可證的審批依據(jù),，將《TOD規(guī)劃技術(shù)指南》的控制性指標(biāo)作為大容量公共交通車站周邊地區(qū)建設(shè)項目的管理審批依據(jù)，使規(guī)劃管理更好地為TOD服務(wù),，并將指標(biāo)作為土地利用合同的一部分,，約束建設(shè)開發(fā)行為,。

城市政府根據(jù)《軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)行軌道交通沿線土地儲備；依據(jù)《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》編制《軌道交通車站土地控制規(guī)劃》或《車站周邊用地規(guī)劃設(shè)計》,，依據(jù)TOD原則進(jìn)行地塊細(xì)化,，確定符合TOD要求的地塊規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度和用地性質(zhì),。根據(jù)需要在保持總體規(guī)劃用地布局結(jié)構(gòu)的前提下,，對局部控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，確保用地相關(guān)控制指標(biāo)能夠促進(jìn)TOD項目的實施和效益,。

4.3 推進(jìn)車站周邊地區(qū)的TOD發(fā)展

編制《TOD規(guī)劃設(shè)計指南》,，明確TOD規(guī)劃設(shè)計的對象、范圍,、技術(shù)內(nèi)容和指標(biāo)體系,。TOD 規(guī)劃設(shè)計應(yīng)遵循：①緊湊性原則；②混合性原則,；③可達(dá)性原則,；④人性化原則；⑤多樣性和特色化原則,；⑥公平性原則,。

實行以政府為主導(dǎo)的聯(lián)合開發(fā)建設(shè)模式。將政府,、開發(fā)商,、公交公司、土地儲備機(jī)構(gòu)納入聯(lián)合開發(fā)機(jī)制,，實現(xiàn)多方利益的全面協(xié)調(diào),、土地開發(fā)的有效控制、建設(shè)投資的合理引導(dǎo),。為保證聯(lián)合開發(fā),，應(yīng)制定相應(yīng)的實施辦法，包括聯(lián)合開發(fā)規(guī)劃管理,、土地管理,、收益者返還以及對聯(lián)合開發(fā)各參與實體的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行規(guī)定[4~5],。

4.4 健全TOD發(fā)展的配套政策

1) 提高交通規(guī)劃實施效力,，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)和反饋

加強(qiáng)城市交通規(guī)劃的層次性和階段性，對于不同層次的交通規(guī)劃內(nèi)容,，通過納入法定規(guī)劃或形成總體規(guī)劃之專項規(guī)劃的方法,，提升實施效力。

2) 加強(qiáng)土地控制力度，建全土地儲備機(jī)制

建立和實行土地控制的快速反應(yīng),、科學(xué)調(diào)控的長效機(jī)制,。土地儲備開發(fā)計劃要符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地規(guī)劃，加大政府對土地的儲備力度,，優(yōu)先開發(fā)閑置土地,，土地儲備向新城和軌道交通地區(qū)傾斜[6]。必要時可由政府回收大容量公共交通沿線土地的開發(fā)權(quán),，防止這些地區(qū)無序開發(fā),。

3) 加快城市建設(shè)投融資體制改革

充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在經(jīng)營性市政公用設(shè)施投資中的主導(dǎo)地位,。營造有利于市場要素合理流動的政策環(huán)境,，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化、投資方式多樣化,、項目實施市場化,。

4) 建立靈活的規(guī)劃獎勵機(jī)制

在TOD區(qū)域，可以通過容積率獎勵吸引開發(fā)商投資公共設(shè)施,，促進(jìn)住房和基礎(chǔ)設(shè)施的同步開發(fā),，營造宜人的公共空間，并實現(xiàn)相對有序的高密度開發(fā),。各城市應(yīng)深入研究“在什么條件下,、什么范圍內(nèi)、給予何種程度獎勵”,，并在實際的規(guī)劃實施管理中予以肯定和量化,。

5) 完善相關(guān)政策、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

逐步推進(jìn)公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展中各種政策傾向的法規(guī)化,、標(biāo)準(zhǔn)化,，保證引導(dǎo)策略的科學(xué)性和可操作性；修訂《城市總體規(guī)劃審查細(xì)則》,，體現(xiàn)TOD的發(fā)展原則,；修編《城市規(guī)劃編制辦法》，深化控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容,，制定統(tǒng)一的技術(shù)措施,，從根本上解決控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體技術(shù)問題,；在《城市規(guī)劃編制辦法》中,，明確在有軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市，必須編制軌道交通沿線和車站的控制性詳細(xì)規(guī)劃,，保證TOD 規(guī)劃控制要素的法定效力,；修訂《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)化對地塊和街廓的控制管理，加強(qiáng)對土地混合開發(fā)的引導(dǎo),；各城市細(xì)化《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》,，建立適合城市自身特征的規(guī)劃指標(biāo)體系。

6) 加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與

在規(guī)劃的編制和審批過程中,，促進(jìn)自上而下,、自下而上的力量之間的互動、平衡與合作,，鼓勵和允許城市中各種利益集團(tuán)和各個層面(政府,、部門、社會組織,、企業(yè),、居民等)通過網(wǎng)絡(luò)、聽證,、座談等方式進(jìn)行對話,，并參與到規(guī)劃編制的前期階段及規(guī)劃審查征求意見階段。

5,、結(jié)語

在我國城市社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段,，城市形態(tài)結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)均處于塑形時期。以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式,，符合可持續(xù)發(fā)展理念,，有利于構(gòu)建低成本、高效率的城市形態(tài),，提高城市土地的利用效率,，遏制小汽車的非理性出行，鼓勵利用公共交通方式出行,。TOD不僅是一種土地利用,、城市設(shè)計以及交通規(guī)劃的模式，更是城市管理中對多方利益協(xié)調(diào)和對建設(shè)時序的安排,。在本文提出

的實施框架下,，還需要開展大量更為細(xì)致深入的研究，以促進(jìn)TOD理念在規(guī)劃編制,、建設(shè)開發(fā),、投資管理等各個層面的落實，切實指導(dǎo)城市發(fā)展,。

原文發(fā)表于：《城市交通》雜志2008年11月第6卷第6期

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