作者：吉林省財政廳 岳喜財

PPP模式即Public-Private-Partnership的英文縮寫,，是指共公部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。政府與民營機(jī)構(gòu)（包括任何國營,、民營,、外商法人機(jī)構(gòu)）簽署合同明確各方的權(quán)利和義務(wù)，共同或組建SPV（特別項(xiàng)目公司）代替政府建設(shè),、運(yùn)營或管理基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)設(shè)施并向公共提供公共服務(wù),。從國外近年來的經(jīng)驗(yàn)來看，政府部門的有力支持,，健全的法律法規(guī)制度,，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持都是PPP成功的必要保證。國際經(jīng)驗(yàn)表明,，PPP中心是成功推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu),，承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè),、促進(jìn)或直接投資等重要職能,。研究、學(xué)習(xí)國際PPP中心經(jīng)驗(yàn),，有助于為我國各級PPP機(jī)構(gòu)的建立于運(yùn)行,。

一、國外PPP管理機(jī)構(gòu)的共性

    （一）設(shè)立PPP中心的必要性,。

    “PPP不是一場婚禮,，而是一段婚姻，是一段政府與市場的長期合作關(guān)系”,。因此,，PPP不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制,、合作機(jī)制，政府要成功推廣應(yīng)用PPP,，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略,，參與PPP項(xiàng)目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購,、合同管理,、實(shí)施監(jiān)督等全生命周期（這一過程長達(dá)20-30年，甚至更長）的管理,，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對穩(wěn)定的政策,。世界銀行指出，從國際經(jīng)驗(yàn)看,，政府在履行PPP職能時,，普遍存在招標(biāo)采購動力不足、部門間協(xié)調(diào)不夠,、專業(yè)技能缺失,、交易成本過高、相關(guān)信息不全等機(jī)制性失效問題,，需要建立PPP中心予以彌補(bǔ),。

    世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究均表明,，凡是PPP市場較成熟的國家,，都是建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機(jī)構(gòu),，PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家,，可以為政府提供專業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機(jī)制性失效問題，成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,。

    （二）PPP中心的主要職能,。

從全球范圍看，雖然各國PPP中心的職能依各自政治制度,、法律框架,、發(fā)展水平等不同而有所差異，但無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的,，其主要職能包括：（1）提出政策建議,。包括為PPP立法、篩選使用PPP的行業(yè),、選擇合適的PPP模式,、制定項(xiàng)目采購與實(shí)施程序、設(shè)計(jì)沖突解決機(jī)制等提出建議,；（2）參與項(xiàng)目審核,。從PPP項(xiàng)目儲備至合同簽署，全過程參與審核,，決定項(xiàng)目是否適用PPP模式,；（3）提供技術(shù)支持。在項(xiàng)目識別,、評估,、招標(biāo)采購、合同管理等環(huán)節(jié),，為政府提供技術(shù)支持,，與市場投資人溝通互動；（4）提高政府能力,。通過培訓(xùn)等提高政府部門對PPP的正確認(rèn)識,，發(fā)展相關(guān)能力建設(shè)；（5）支持項(xiàng)目融資,。通過直接投資項(xiàng)目,，或代表政府發(fā)布項(xiàng)目信息以增強(qiáng)市場投資人信心，促進(jìn)項(xiàng)目融資,；（6）建立信息平臺,。搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺，幫助政府推介PPP項(xiàng)目,，保證信息公開透明,，促進(jìn)市場競爭。

在PPP市場成熟的國家,，PPP中心的工作重心開始轉(zhuǎn)向分析項(xiàng)目的物有所值,、完善項(xiàng)目評估方法學(xué),、幫助項(xiàng)目持續(xù)獲得政治支持等，工作層面更加深入,。

    （三）PPP中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置,。

國家層面的PPP中心設(shè)置主要有兩種方式：（1）設(shè)立于財政部，如英國,、澳大利亞維多利亞州,、南非等；（2）獨(dú)立與政府部門之外,，如德國,、韓國。國外成功運(yùn)行的PPP中心大多設(shè)于財政部,，如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織17個設(shè)立了PPP中心的成員國中,，有10個國家將PPP中心設(shè)于財政部。這樣有利于將PPP與其他財政支出,、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理,。

地方層面是否設(shè)立PPP中心，很大程度取決于本國政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu),，以及投資決策權(quán)的下放程度,。在英國、澳大利亞,、巴西、德國,、印度,、墨西哥等許多國家，除設(shè)立國家PPP中心外,，均設(shè)立了地方PPP中心,。地方PPP中心在國家PPP中心支持、指導(dǎo)下,，開展本級PPPP工作,，以確保工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的及時分享與推廣。

（四）成功PPP中心的共性,。

很多國家的實(shí)踐,、世界銀行與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究表明，運(yùn)行成功的PPP中心有如下共同特點(diǎn)：（1）政府有推廣PPP的強(qiáng)烈政治意愿,，PPP中心能得到政府強(qiáng)有力的支持,；（2）PPP中心專注于解決政府機(jī)制性失效問題；（3）具有一定決策權(quán)力的PPP中心要比只承擔(dān)咨詢顧問角色的作用更加顯著,；（4）PPP中心需實(shí)質(zhì)性參與項(xiàng)目,，才能做好政府助手。

二、國外設(shè)置PPP管理機(jī)構(gòu)案例分析

加拿大,、英國,、南非、澳大利亞維多利亞州是國際公認(rèn)PPP市場較成熟的國家和地區(qū),，其PPP中心運(yùn)行成功,，具有代表性。

（一）加拿大PPP管理模式,。

加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一,。PPP模式在加拿大得到了各級政府的大力支持，發(fā)展良好,。目前,，加拿大PPP市場成熟規(guī)范，項(xiàng)目推進(jìn)有力,，各級采購部門經(jīng)驗(yàn)豐富,，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢顯著。自1991至2013年,，加拿大啟動PPP項(xiàng)目206個,，項(xiàng)目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省,，涉及交通,、醫(yī)療、司法,、教育,、文化、住房,、環(huán)境和國防等行業(yè),。

加拿大PPP中心發(fā)揮了重要作用。2008年,，加拿大組建了國家層級的PPP中心,，即加拿大PPP中心。該中心是一個國有公司,，專門負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式,，參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施。同時,，加拿大政府還設(shè)立了總額12億美元的“加拿大PPP中心基金,，由該中心負(fù)責(zé)管理和使用，為PPP項(xiàng)目提供占投資額最高25%的資金支持,。截至2013年第一季度,，該基金已為加拿大15個PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元,，撬動市場投資超過33億美元。

    此外,，加拿大各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,，不斷完善PPP項(xiàng)目采購流程。

（二）英國PPP管理模式,。

1.法律框架,。到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法,，是通過財政部頒發(fā)規(guī)范性文件進(jìn)行管理,。在PFI階段，有3個政策性文件：《應(yīng)對投資風(fēng)險》（2003）,、《強(qiáng)化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實(shí)現(xiàn)長期價值》（2008）,。在PF2階段，有1個政策性文件：《PPP的新方式》（2012）,。

2.職能定位,。PFI階段，PPP工作組的主要職能：（1）負(fù)責(zé)PFI規(guī)劃和市場管理,，目標(biāo)是確保項(xiàng)目物有所值,，促進(jìn)PFI市場發(fā)展；（2）制定PFI政策,；（3）支持行業(yè)和地方政府開發(fā)項(xiàng)目,；（4）審查PFI商業(yè)計(jì)劃，為重大項(xiàng)目審查組和項(xiàng)目審查組提供參考意見,。重大項(xiàng)目審查組設(shè)在財政部,，主要負(fù)責(zé)所有中央本級大項(xiàng)目審批，包括PFI項(xiàng)目,；項(xiàng)目審查組設(shè)在財政

部,，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督獲得政府支持和由PPP工作組主導(dǎo)的PFI項(xiàng)目的審批,；（5）制定,、出版英國政府PFI合同范本；（6）為PPP執(zhí)行工作組和基礎(chǔ)設(shè)施融資中心制定政策,。PPP執(zhí)行工作組隸屬財政部,，與2006年成立，負(fù)責(zé)為PFI項(xiàng)目政府參與方提供支持,，包括設(shè)計(jì)合同管理戰(zhàn)略,、市場測試、合同變更,、再融資等,；基礎(chǔ)設(shè)施融資中心由財政部于2009年成立,，對無法獲得市場融資的PFI項(xiàng)目提供貸款支持。

PF2階段,，IUK的主要職能：（1）促進(jìn)市場投資人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),；（2）修訂基礎(chǔ)設(shè)施長期規(guī)劃，確定優(yōu)先次序,；（3）牽頭與中央和地方政府,、地方企業(yè)、政策制定者,、投資者和基礎(chǔ)設(shè)施部門,，共同實(shí)施《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中的PFI項(xiàng)目；（4）為財政部起草PF2項(xiàng)目規(guī)劃,、主要政策和指南等,；（5）為政府PF2項(xiàng)目和規(guī)劃部門提供支持，提高基礎(chǔ)設(shè)施交付能力,；（6）開展國家合作,，包括在PPP規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施方面為外國政府和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供幫助；在項(xiàng)目交付方面為外國政府官員提供培訓(xùn),；借鑒國際最佳實(shí)踐,，推進(jìn)IUK工作規(guī)劃；支持英國其他部門與機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開發(fā)和投資等,。

3．治理結(jié)構(gòu),。英國財政部是PPP的主管部門。2010年前,，負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個：（1）財政部的PPP工作組,，除原職責(zé)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭,、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批）,；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”，獨(dú)立于財政部,，按公司化運(yùn)營,，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%,，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目,，涉及具體項(xiàng)目采購與投資策略，以市場化方式對項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資,。2010年后,，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目,。

4．管理機(jī)構(gòu),。

IUK組織架構(gòu)如下：

5.PPP項(xiàng)目情況,。截至2012年3月，在PFI下共有717個項(xiàng)目,，總投資547億英鎊,。其中，648個處于運(yùn)行階段,。

（三）南非PPP管理模式,。

1.法律框架。在國家和省級層面,，PPP項(xiàng)目法律法規(guī)《公共財政管理法案（法案1/999）》,、《關(guān)于PPP的財政部令第16號》和《財政部業(yè)務(wù)指導(dǎo)》。市級層面有《市級財政管理法案（法案56/2003）》,、《市級財政規(guī)章（2005）》和《財政部/省級部門和地方政府服務(wù)實(shí)現(xiàn)與PPP指南（2007）》,。

2．職能定位。（1）管理項(xiàng)目開發(fā)基金,。項(xiàng)目開發(fā)基金的初始資金來自南非政府和雙邊,、多邊機(jī)構(gòu)的贈款，專門用于墊付行業(yè)主管部門的部分咨詢顧問費(fèi)用,。為了不影響項(xiàng)目可行性研究的公正性,，該基金只有在可行性報告獲得財政部批準(zhǔn)后才可支付。這種資金一般為有償使用,，由市場投資人償還,，對于事先約定的行業(yè)或地區(qū)的特定項(xiàng)目也可無償支持；（2）篩選和發(fā)布PPP項(xiàng)目需求,，參與部分示范項(xiàng)目融資,；（3）幫助國家和省級財政部門規(guī)范PPP工作；（4）參與項(xiàng)目可行性研究,、采購和管理等,，為政府提供技術(shù)支持；（5）制定規(guī)則框架,，開發(fā)最佳實(shí)踐指南,，提供培訓(xùn)，發(fā)布信息,，在PPP中推行黑人經(jīng)濟(jì)振興政策等,，為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境,。

3．治理結(jié)構(gòu),。PPP管理工作由財政部及其PPP中心、國家和省級政府部門,、市級政府共同承擔(dān),，直接向國會或公選的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),。財政部對項(xiàng)目采用PPP的可行性、采購,、物有所值評估報告和項(xiàng)目合同管理方案等4個環(huán)節(jié)進(jìn)行審批,。

4．管理機(jī)構(gòu)。PPP中心設(shè)6個處,，共20人,。其中，專業(yè)人員14人,，管理人員6人,。具體情況如下：（1）項(xiàng)目評估處，負(fù)責(zé)國家和省級項(xiàng)目的總體評估,。2名專業(yè)人員,；（2）市級項(xiàng)目評估處，為市級項(xiàng)目提供總體評估,。3名專業(yè)人員,，1名顧問；（3）信息處,，評估各類項(xiàng)目中的信息技術(shù),。1名專業(yè)人員；（4）風(fēng)險分析處,，審查PPP模式對項(xiàng)目的適用性,，評估是否物有所值。3名專業(yè)人員,；（5）績效監(jiān)管與評估處,，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)的合同管理。2名專業(yè)人員,；（6）商業(yè)開發(fā)處,，負(fù)責(zé)媒體、出版和報告,。2名專業(yè)人員,。

5．PPP項(xiàng)目情況。1997-2000年,，南非在收費(fèi)公路,、供水、監(jiān)獄,、旅游等領(lǐng)域,，開始7個PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。截至2009年2月，共有73個PPP項(xiàng)目,。其中,，19個項(xiàng)目正在建設(shè)和運(yùn)行中，價值約20.6億美元,。

    （四）澳大利亞PPP管理模式,。

1.法律框架。澳大利亞對PPP沒有專門立法,，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規(guī)范,，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。

    2.職能定位,。（1）制定財政局的PPP政策與規(guī)章,；（2）扮演顧問角色。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段,，幫助采購部門從費(fèi)用角度審核PPP的適用性,；（3）制定合同管理政策,，對政府的合同管理經(jīng)理進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，監(jiān)督合同管理并就重大問題向財政局長和內(nèi)閣提出獨(dú)立建議，分享合同管理經(jīng)驗(yàn),；（4）向PPP項(xiàng)目提供咨詢意見,，落實(shí)相關(guān)政策,，維護(hù)政策的完整性,，評估項(xiàng)目成本和預(yù)算，協(xié)助財政局審批項(xiàng)目,；（5）開展培訓(xùn),，提高公共和市場投資人能力。

3.管理機(jī)構(gòu),。“維多利亞PPP合作中心”隸屬于財政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險管理小組,，共有12名全職雇員，專業(yè)涉及法律,、經(jīng)濟(jì),、金融和工程等。

其經(jīng)費(fèi)來自財政預(yù)算,。

4.PPP項(xiàng)目情況,。維多利亞州PPP項(xiàng)目主要集中在公共建筑、水處理,、醫(yī)院,、公路、監(jiān)獄,、學(xué)校等,。截至2013年底，共簽署23個項(xiàng)目合同，總投資156.4億美元,。其中2個已終結(jié)，14個開始提供服務(wù),，7個完成合同簽訂,。

三、PPP在我國的運(yùn)用

20世紀(jì)80年代以來,，各地以BOT模式,，引入外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，代表項(xiàng)目有上海大場水廠,、成都第六水廠,、廣西來賓電廠、山東日照電廠,。2000年至今,，部門地方就PPP模式進(jìn)行了多種形式的探索，代表項(xiàng)目有國家體育場,、深圳地鐵四號線,、杭州灣跨海大橋、青島威立雅污水處理項(xiàng)目,。

    國內(nèi)在運(yùn)用PPP方面雖進(jìn)行了一些探索,，但缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和頂層設(shè)計(jì)。我國在運(yùn)用PPP方面的關(guān)鍵是政府,，如缺乏立法頂層設(shè)計(jì),，管理理念和能力有待提高，缺乏專門的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),，收費(fèi)定價機(jī)制不透明,，市場培育有待深化。

當(dāng)前形勢下,，PPP在我國有廣闊的發(fā)展前景,。從國家政策層面看，黨的十屆三中全會提出了要求“市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮決定性作用”,、“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”,。中央城鎮(zhèn)化工作會議也作出了部署，“鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營”,、“處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格問題,，既保護(hù)消費(fèi)者利益，又讓投資者有長期穩(wěn)定收益”,。實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)要求,。黨的十七大提出了“走出去”的戰(zhàn)略，國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國企業(yè)“走出去”步伐顯著加快,。從國內(nèi)實(shí)際需求看,，政府、公眾,、社會資本對運(yùn)用PPP都有巨大需求 ,，主要是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，從資金和服務(wù)水平方面都提出了新的要求,，推動新型城鎮(zhèn)化需要大量的建設(shè)資金,，以人為本的理念需要進(jìn)一步提高公共服務(wù)效率和水平；地方政府債務(wù)壓力對公共基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道多元化提出了要求,，PPP模式可有效減輕地方政府融資壓力,；民營資本、財富管理機(jī)構(gòu)等對長期穩(wěn)定收益資產(chǎn)的配置需求,；相關(guān)企業(yè)“走出去”的現(xiàn)實(shí)需要,。

我國現(xiàn)階段應(yīng)遵循“頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過河相結(jié)合”的基本原則，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，為PPP運(yùn)用構(gòu)建完備的制度體系,。長期目標(biāo)是培育一個高效、規(guī)范,、透明的PPP市場,，做好制度設(shè)計(jì)及規(guī)制安排。同時,，建立PPP的制度體系,，解決“各自為政”問題。建立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),，制定制度框架,、采購流程、標(biāo)準(zhǔn)合同,，提供技術(shù)支持,、知識共享，加快轉(zhuǎn)變政府職能,，提高政府項(xiàng)目規(guī)劃,、設(shè)計(jì)和監(jiān)管能力，加強(qiáng)公眾教育,，及時總結(jié)國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，對傳統(tǒng)模式和PPP模式進(jìn)行比較分析等。近期目標(biāo)：建立成功范例,，選擇典型性項(xiàng)目,，進(jìn)行PPP模式的成功試點(diǎn),，建立標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，探索解決制度障礙,，增強(qiáng)政府和社會資本信心,，選擇項(xiàng)目需要兼顧典型性和可行性，項(xiàng)目要符合國家行業(yè)政策導(dǎo)向,，具備運(yùn)用PPP模式的條件等,。