文章來(lái)源：澎湃研究所

英國(guó)用PFI（私人融資）模式，在20多年里,，實(shí)施了700多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,，總額超過(guò)700億英鎊，項(xiàng)目范圍涉及醫(yī)療健康,、國(guó)防設(shè)施,、教育、交通,、環(huán)境,、文體設(shè)施等。PFI使英國(guó)中央和地方政府較好地利用了市場(chǎng)企業(yè)的專業(yè)能力,，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì),。成功的PFI項(xiàng)目也使政府部門更貼近市場(chǎng)，獲得必要的專業(yè)知識(shí),，改變了政府治理的理念和方式,。PFI也使英國(guó)的PPP實(shí)踐在全球領(lǐng)先。

PFI/PPP模式的不足之處
       

不過(guò),，并非所有PFI/PPP項(xiàng)目在英國(guó)都取得了成功,。雖然PFI/PPP可幫助政府解決融資問(wèn)題,，同時(shí)發(fā)揮企業(yè)的效率和創(chuàng)造力來(lái)管控風(fēng)險(xiǎn)、提高服務(wù),，但PFI本身的固有缺陷在實(shí)踐中也逐步暴露,。

這些缺陷是：PFI項(xiàng)目采購(gòu)招商階段流程過(guò)于復(fù)雜，使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢,，交易成本高昂,，反而降低了項(xiàng)目服務(wù)的物超所值（VfM）；PFI的合同是政企雙方經(jīng)過(guò)艱難談判的結(jié)果,，一旦獲得確認(rèn)并簽訂,，在項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)階段就難以變更，政府如要修改服務(wù)要求,，會(huì)非常困難,；對(duì)項(xiàng)目最終服務(wù)對(duì)象——納稅人而言，項(xiàng)目在未來(lái)二三十年內(nèi)的總負(fù)債和總回報(bào)不透明,，債務(wù)實(shí)際上最終轉(zhuǎn)向納稅人,，收益回報(bào)卻被投資人獨(dú)享；政府過(guò)于依賴或信任私人部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力,，向私人部門不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn),，私人部門借機(jī)提高風(fēng)險(xiǎn)收益，最終向公共部門提高要價(jià),；PFI項(xiàng)目融資的高杠桿率（股本僅占10%,，其余90%市場(chǎng)融資），使得如果項(xiàng)目損失,，私人投資者損失不大,；如果項(xiàng)目成功，私人投資者償還債務(wù)后,，會(huì)獲得很高回報(bào),，這引起廣泛質(zhì)疑。另外,，隨著2008年世界性的金融危機(jī)和2009年的歐債危機(jī)的發(fā)生和加劇,，英國(guó)PFI項(xiàng)目融資的資金成本上升了20~33%，最后PFI項(xiàng)目的成本上升6~7%,，VfM受損,。
        

完善PPP/PFI模式，推行改革
        

英國(guó)朝野很早就關(guān)注到PPP/PFI項(xiàng)目中存在的問(wèn)題,。英國(guó)財(cái)政部,、國(guó)家審計(jì)署、英國(guó)下院（House of the Parliament）等一系列部門經(jīng)常發(fā)布調(diào)研和審計(jì)報(bào)告,，披露PPP/PFI在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)得失,。理論,、學(xué)術(shù)、咨詢和實(shí)踐等各部門也均表達(dá)了對(duì)PPP/PFI模式進(jìn)行改革的呼聲,。英國(guó)政府也在著手推動(dòng)PPP/PFI模式的改革,。其措施有：
        

1.整合政府賬戶
        

2011年7月，政府公布了對(duì)英國(guó)整體政府賬戶的債務(wù)評(píng)估,，走出了透明PPP/PFI項(xiàng)目債務(wù)狀況的關(guān)鍵一步,。英國(guó)整體政府賬戶，是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ),，覆蓋整個(gè)公共部門，并受到國(guó)家審計(jì)署審計(jì),。整體政府賬戶整合了1500個(gè)機(jī)構(gòu),，從中央政府、受托的行政部門,、醫(yī)療機(jī)構(gòu),、地方政府到國(guó)有公司,。整體政府賬戶按年度并根據(jù)國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，公布各地PPP項(xiàng)目的債務(wù)和政府的履約承諾。
        

2.推動(dòng)運(yùn)營(yíng)類PFI項(xiàng)目的節(jié)約成本計(jì)劃
        

2011年7月,，英國(guó)政府推行了一項(xiàng)名為“運(yùn)營(yíng)類PFI項(xiàng)目節(jié)約成本”的計(jì)劃，力圖使全英正在運(yùn)營(yíng)的PFI項(xiàng)目能節(jié)約15億英鎊的成本,，此計(jì)劃的啟動(dòng)項(xiàng)目,，是對(duì)女王Romford醫(yī)院和三個(gè)國(guó)防部的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。成本節(jié)約的方法包括,，對(duì)PFI資產(chǎn)高效又靈活多樣的使用,、重新梳理服務(wù)的范圍、重新審核融資和管理成本,、政府分享企業(yè)盈利以降低融資成本等,。至2012年底，該計(jì)劃達(dá)成了超過(guò)15億英鎊成本節(jié)約的目標(biāo),，另有10億英鎊的成本節(jié)約計(jì)劃還在商洽中,。所有節(jié)約下來(lái)的資金都由項(xiàng)目發(fā)包方保有。
       

3.廢除政府對(duì)PFI項(xiàng)目評(píng)級(jí)制度
        

在傳統(tǒng)PFI模式中,，政府推行PFI項(xiàng)目評(píng)級(jí)制度,。政府的財(cái)政支出評(píng)審小組對(duì)擬定的PFI項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)分值意味著政府今后要想方設(shè)法利用各類財(cái)政資源對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行支持并以年金的方式支付,。為了在項(xiàng)目遴選上創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,，英國(guó)政府廢除了PFI項(xiàng)目評(píng)級(jí)制度，代之以要求各級(jí)政府在PFI項(xiàng)目選擇上要優(yōu)先排序并有所取舍,，這促使政府務(wù)必研究項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)狀況,，作出同類比較,，要求政府發(fā)包方仔細(xì)選擇實(shí)施路徑以達(dá)到最佳的VfM。
        

4.重大項(xiàng)目的審計(jì)與核準(zhǔn)
        

為確保PFI項(xiàng)目在采購(gòu)過(guò)程中路徑合理,，執(zhí)行高效,，英國(guó)中央政府于2011年4月啟動(dòng)了新一輪綜合審計(jì)和核準(zhǔn)安排。審計(jì)由英國(guó)重大項(xiàng)目局實(shí)施并與強(qiáng)化后的財(cái)政部核準(zhǔn)程序緊密結(jié)合,。財(cái)政部要求重大項(xiàng)目進(jìn)行三個(gè)階段的審核,，即戰(zhàn)略規(guī)劃階段審核、實(shí)施方案階段審核和具體實(shí)施階段審核,。作為PPP/PFI專業(yè)機(jī)構(gòu)Partnership UK的替代和繼承,，英國(guó)財(cái)政部2012年前后成立了Infrastructure UK （IUK，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局）,。IUK為英國(guó)政府和財(cái)政部大規(guī)模提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)提供了專業(yè)上的支持,，并與英國(guó)重大項(xiàng)目局合作對(duì)大型項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。
        

5.PPP項(xiàng)目臨時(shí)借貸計(jì)劃,，政府資本金注入和英國(guó)擔(dān)保計(jì)劃
        

面對(duì)全球金融危機(jī)和歐債危機(jī),，英國(guó)中央政府為PPP/PFI項(xiàng)目啟動(dòng)了一系列財(cái)務(wù)支持計(jì)劃，包括中央政府向PPP/PFI項(xiàng)目臨時(shí)性貸款,、對(duì)一些PFI項(xiàng)目注入資本金,。2012年7月，中央政府啟動(dòng)了英國(guó)政府擔(dān)保計(jì)劃,，促使一些有全國(guó)性影響的基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)進(jìn)度,。盡管面臨信貸市場(chǎng)波動(dòng)，但政府提供了總額400億英鎊的擔(dān)保,，保證一些重要項(xiàng)目順利開工,。一些交通、能源,、公用事業(yè)和通訊的PPP項(xiàng)目獲得了政府擔(dān)保批準(zhǔn),。不過(guò)所有這些措施都有時(shí)間期限，并隨當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)環(huán)境作出調(diào)整,。
        

6.啟動(dòng)PF2模式
        

針對(duì)以往PFI模式的不足,，英國(guó)政府在結(jié)合各部門意見和上述改革措施和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行了第二代PPP/PFI模式,，簡(jiǎn)稱PF2模式,。
        

英國(guó)PF2模式的特征和實(shí)踐
        

英國(guó)PF2模式的最大特征，是政府參股投入部分資本金,，以此為基礎(chǔ),，形成有效機(jī)制，化解了PFI模式的問(wèn)題。
        

1.PF2模式下的股權(quán)融資
        

鑒于私人投資難以利用高杠桿率獲得資本市場(chǎng)融資,，同時(shí)為降低私人資本股權(quán)融資的高額回報(bào),，英國(guó)政府在PF2模式中，要求提高資本金比例,，政府資金在股本金中以小股東的方式進(jìn)入,，這樣既能緩解私人投資者的融資壓力，又能避免自己既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,，充分發(fā)揮了私人資本的專業(yè)能動(dòng)性,，并使政府的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。由于政府資本的參與,，使得PF2模式下,，股本金比例從10%提高到20~25%，化解了在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下此類項(xiàng)目的融資限制,。
        

政府資本參與可使政企雙方獲得更多更有效的合作,。首先，政府作為一方股東,，有權(quán)獲得與私人股東相同的信息，包括成本,、收入和利潤(rùn)水平,；政府和私人投資者同股同權(quán)，共同分享該項(xiàng)目的利潤(rùn)以及分配剩余的資助,，政府分享的部分自然回歸財(cái)政,，進(jìn)一步提升了項(xiàng)目的VfM；由于政府財(cái)政投入,，一些公共設(shè)施可以更靈活,、更廣泛地用于公共用途，而無(wú)需另外收費(fèi),，VfM又被提升,。
        

在實(shí)施中，英國(guó)PPP/PFI項(xiàng)目的投資者,，按投資階段分為主要投資者,、次級(jí)投資者；按資金來(lái)源分為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商,，財(cái)務(wù)投資者和機(jī)構(gòu)投資者,。其中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商往往就是主要投資者,，負(fù)責(zé)主導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),；財(cái)務(wù)投資者僅提供資金，其目的是求得最大回報(bào),；機(jī)構(gòu)投資者往往是一些養(yǎng)老金和保險(xiǎn)資金,，構(gòu)成了次級(jí)投資者,，其參與PFI/PF2項(xiàng)目的目的是為獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的固定回報(bào)。英國(guó)政府也鼓勵(lì)長(zhǎng)期的資金和股權(quán)投資者進(jìn)入PPP項(xiàng)目,。所以,，一旦項(xiàng)目建成并進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)階段，主要風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)過(guò)去,，主要投資者就會(huì)將部分股權(quán)出售給一些機(jī)構(gòu)投資者,，養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者就可作為次級(jí)投資者參與PPP/PFI/PF2項(xiàng)目。由于存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),，主要投資者的資本回報(bào)率不能定得太高,，否則會(huì)限制次級(jí)投資者參與。在PF2模式中,，政府確定了參與股本比例和股本金額后,，主要投資者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)股本回報(bào)率，往往是低價(jià)中標(biāo),，獲得與政府合資合作的機(jī)會(huì),。
        

2.PF2模式下的效率機(jī)制
        

傳統(tǒng)PFI模式中，項(xiàng)目招商采購(gòu)階段的耗時(shí)耗資耗力,，英國(guó)財(cái)政部認(rèn)識(shí)到,，PFI的招商采購(gòu)之所以有這樣的缺陷，原因在于各級(jí)政府專業(yè)能力不足,，政府僅有的專業(yè)能力被分散在各級(jí)部門中,，不能形成合力。為此,，英國(guó)PF2模式中對(duì)項(xiàng)目招商采購(gòu)進(jìn)行了大幅改良,。主要通過(guò)三方面措施提高項(xiàng)目采購(gòu)的效率：
        

一是推行集中采購(gòu)，主要依托利用中央部門的專業(yè)力量進(jìn)行采購(gòu),，如IUK（英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局）等,。這些專業(yè)力量隸屬財(cái)政部，不僅提供智力支持,，并有權(quán)對(duì)各部門和地方政府的采購(gòu)計(jì)劃和方案進(jìn)行審批,，要求發(fā)包方提供采購(gòu)時(shí)間表，一般不能超過(guò)18個(gè)月,，否則需要財(cái)政部首席大臣特批,。
        

二是推行采購(gòu)流程化、簡(jiǎn)單化和標(biāo)準(zhǔn)化,。利用標(biāo)準(zhǔn)的模式和效率的方法使采購(gòu)流程化,、簡(jiǎn)單化。大力推行政府精簡(jiǎn)資源配置原則和關(guān)鍵文件的標(biāo)準(zhǔn)化，縮減項(xiàng)目審核流程和競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話的時(shí)間,，推廣使用PF2標(biāo)準(zhǔn)合同和規(guī)范文本,。
        

三是啟動(dòng)政府能力建設(shè)培訓(xùn)計(jì)劃。為強(qiáng)化政府集中采購(gòu)能力,，英國(guó)內(nèi)閣推動(dòng)了一項(xiàng)為期5年的公務(wù)員能力培養(yǎng)計(jì)劃,。英國(guó)政府還成立了重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)力學(xué)院，旨在培訓(xùn)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)能力,、技術(shù)技能,、商務(wù)能力和實(shí)施重大項(xiàng)目的綜合能力。按照政府規(guī)定,，在未來(lái)只有通過(guò)該學(xué)院的強(qiáng)化培訓(xùn)計(jì)劃的人士,，才有資格領(lǐng)導(dǎo)大型政府項(xiàng)目。
        

3.PF2模式下的靈活服務(wù)機(jī)制
        

鑒于傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目的服務(wù)要求大而全,，一些承包商對(duì)零散的小型服務(wù),，如保潔、膳食并不在行,，而服務(wù)成本卻被提高了,。所以，PF2模式中,，將一些并不重要的服務(wù)省去,，以降低成本。PF2模式下的靈活服務(wù)創(chuàng)新點(diǎn)還在于,，擴(kuò)展一些項(xiàng)目的用途，例如學(xué)校等教育設(shè)施,。按照傳統(tǒng)的PFI模式,，校園在學(xué)校閉校期間不能使用，否則承包商成本會(huì)增加,，但在PF2模式下,，這樣的學(xué)校還可用于其他公共教育目的，而不計(jì)入承包商成本,。另外,，由于政府參與，PF2的標(biāo)準(zhǔn)合同也為政府變更服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供了解決通道,。
        

4.PF2模式下的信息透明機(jī)制
        

信息透明度是PF2模式的核心,。政府推出多項(xiàng)措施，以改變傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目不透明的做法,，包括：
        

通過(guò)大量項(xiàng)目信息,，使納稅人相信項(xiàng)目的VfM能達(dá)成，同時(shí)讓投資商知曉政府的項(xiàng)目審批流程情況，使企業(yè)對(duì)項(xiàng)目有更大的確定性和把握,；對(duì)政府是股東的PF2項(xiàng)目,，要求其年度報(bào)告提供詳細(xì)全面的財(cái)務(wù)信息；要求私營(yíng)部門提供實(shí)際的和預(yù)測(cè)的凈資產(chǎn)收益率,，用于信息發(fā)布,；對(duì)未來(lái)PF2項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債情況進(jìn)行及時(shí)披露，為項(xiàng)目發(fā)包方提供更多必要信息,，使他們能更有效地管理PF2合同,；通過(guò)更規(guī)范的措施，滿足公眾對(duì)私人承包商的信息需求,，包括建立制度和程序,，如對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況適當(dāng)公開、在項(xiàng)目公司董事會(huì)中引入政府和相關(guān)代表的觀察員制度,。
        

5.PF2模式中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
        

由于PF2模式中政府參與程度較深,，與PFI模式相比，政府會(huì)承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn),，從而減少私人部門通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)向政府索取高額回報(bào),。在PF2模式中，政府需承擔(dān)和管理的風(fēng)險(xiǎn)包括：
        

由于政策與規(guī)劃變更引起的項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)成本上升的風(fēng)險(xiǎn),，需要政府承擔(dān),；項(xiàng)目服務(wù)的流量不足的風(fēng)險(xiǎn)，需由政府承擔(dān),，私人承包商僅需安心做好設(shè)計(jì),、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù),；項(xiàng)目由于超量使用引起成本上升的風(fēng)險(xiǎn),，也需政府承擔(dān)；項(xiàng)目用地提供的法律風(fēng)險(xiǎn),、第三方引起的污染風(fēng)險(xiǎn)均由政府承擔(dān),。同時(shí)，政府部門可以通過(guò)保險(xiǎn)的方式分散一些風(fēng)險(xiǎn),。