▲ 國家自然科學(xué)基金“西部城市PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制模式研究”,，項(xiàng)目編號：70672011
        ◆ 中圖分類號：F830    文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
       
        內(nèi)容摘要：PPP和 PFI項(xiàng)目融資模式在國際上均得到了廣泛的應(yīng)用,，兩者也常常被相提并論，PPP模式以及起源于英國的PFI模式是目前國際上應(yīng)用最為廣泛的項(xiàng)目融資模式,，而其在中國的應(yīng)用仍處于起步階段,。隨著英國政府的大力推進(jìn)，PFI模式的優(yōu)勢日益突出,，并使得PFI與PPP兩者常?；煜谝黄稹１疚膹母拍?、起源,、運(yùn)作方式、政府管理以及應(yīng)用領(lǐng)域等方面對兩者進(jìn)行了系統(tǒng)的對比分析,，以揭示兩者的共性以及在各國實(shí)踐中的差異,。
        關(guān)鍵詞：PPP   PFI   項(xiàng)目融資模式   比較
       
        為緩解政府在公共項(xiàng)目上的支出壓力，PPP和 PFI項(xiàng)目融資模式在國際上均得到了廣泛的應(yīng)用,，兩者也常常被相提并論,，引發(fā)了諸多關(guān)注。本文主要對當(dāng)今英國的PFI模式與國際上現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行比較研究,。
       
        概念界定
       
        PPP（Public-Private Partnerships,，公私伙伴關(guān)系），聯(lián)合國培訓(xùn)研究院定義為：不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式,，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題,。廣義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系；而狹義的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)（有股份）,，以及與企業(yè)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享,。
        PFI（Private Finance Initiative，私人主動融資）,，英國財(cái)政部相關(guān)文件中指出：PFI是公共部門基于一項(xiàng)長期協(xié)議以合同的方式從私人部門購買高質(zhì)量的服務(wù),，包括雙方一定的交付成果、相應(yīng)的維護(hù)維修或者建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施,，以充分利用私人部門由于私人融資必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)從而產(chǎn)生激勵的管理技能,。
        PPP與PFI之間并沒有十分明確清晰的界限，兩者經(jīng)常被替代使用,。廣義來講,，PPP的概念更為寬泛,，只要存在公私部門長期的,、廣度的合作,，都可以稱做PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一種類型,。狹義地看,，PPP是一種所有權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，外資企業(yè)介入較多,；PFI是一種被應(yīng)用的（政府）采購工具,，更強(qiáng)調(diào)民間資金的主動介入，政府的目的在于獲得有效的服務(wù),，而非最終的設(shè)施所有權(quán),。
       
        起源及發(fā)展?fàn)顩r
       
        歐洲區(qū)域規(guī)劃報(bào)告明確提出PPP起源于美國。Yescombe E也提出,，20世紀(jì)80年代從美國發(fā)展起來的電力承購協(xié)議模式是PPP契約模式的模板,，主要體現(xiàn)于兩點(diǎn)：項(xiàng)目公司為中心的融資結(jié)構(gòu)體系和“項(xiàng)目融資”技術(shù)的采用。20世紀(jì)90年代初,，這種契約模式傳到了歐洲,，其標(biāo)志就是英國電力產(chǎn)業(yè)的私有化。
        1992年英國政府提出了PFI,，旨在加強(qiáng)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，并于1994年宣布所有資本投資項(xiàng)目均需進(jìn)行PFI可行性之全面測試，且由過去注重“公共設(shè)施建設(shè)”的想法,，逐漸轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的提供”,。 英國PFI概念逐漸發(fā)展成熟，并成為世界各國學(xué)習(xí)效法的標(biāo)桿,。
        從產(chǎn)生背景看,，兩者都是各國政府迫于公共項(xiàng)目建設(shè)支出的巨大壓力，將私人資金引入公共事業(yè)的發(fā)展結(jié)果,，都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共部門風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移,。PPP模式中公共部門介入項(xiàng)目較多并掌控著絕對權(quán)力；PFI項(xiàng)目的設(shè)計(jì),、建造,、融資和維護(hù)等具體運(yùn)作都由私人部門完成，政府部門只是服務(wù)的購買者和項(xiàng)目的推動者,。
       
        組織運(yùn)作方式
       
        （一）項(xiàng)目發(fā)起
        PPP項(xiàng)目的發(fā)起人既可以是政府,，也可以是私人投資者。但PFI模式由政府部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會需求確定若干個(gè)滿足這種需求項(xiàng)目的初步方案,，并對這些方案的內(nèi)容,、成本,、維護(hù)和運(yùn)營費(fèi)用、預(yù)計(jì)效益,、資金支持等進(jìn)行評估,，以確定該項(xiàng)目能否應(yīng)用PFI模式，項(xiàng)目的發(fā)起人通常是政府部門,。
        （二）組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行模式
        PPP/PFI項(xiàng)目通常由三部分主體構(gòu)成：公共授權(quán)當(dāng)局,，即負(fù)責(zé)實(shí)施政府采購的公共部門委托人；SPV（Special Purpose Vehicle,，特殊目的公司）,，是項(xiàng)目組織運(yùn)行的核心，承擔(dān)著直接對項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營和管理的角色,；第三方資助,，即股東、貸款銀行以及債券持有者等,。
        PPP模式下,，公共授權(quán)當(dāng)局與SPV之間是以特許權(quán)合同來建立契約關(guān)系，SPV合營實(shí)體除了私人部門,，還有可能由公共部門構(gòu)成,。SPV主要以項(xiàng)目未來現(xiàn)金流為承諾來獲得第三方的資金資助。PPP的組織運(yùn)作是基于特許經(jīng)營權(quán)“使用者付費(fèi)”模式,，政府授予私人部門特許權(quán),，允許私人部門從公用設(shè)施的使用者那里收取服務(wù)費(fèi)，以補(bǔ)償建設(shè)和運(yùn)營的投資并獲得相應(yīng)利潤,，如道路,、橋梁的收費(fèi)。
        PFI模式下,，政府通過政府采購的形式與SPV簽訂長期服務(wù)合同來建立契約關(guān)系,，政府與SPV保持相互獨(dú)立，通常私人部門承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全部資本成本,，并由政府逐期按服務(wù)的“有效性”予以償還,。為此，英國財(cái)政部成立了專門的項(xiàng)目審查小組,，負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的審批,、監(jiān)督以及該種政府支付。
        盡管兩者的運(yùn)作機(jī)制都是以SPV為核心的公私合作,，但Klijin E認(rèn)為,，PPP模式下構(gòu)建的是伙伴關(guān)系的項(xiàng)目，英國的PFI模式則是合同形式的項(xiàng)目,，公,、私部門之間更像一種典型的委托代理關(guān)系,。
        （三）運(yùn)行程序
        PPP和PFI項(xiàng)目運(yùn)行程序均可以分為：立項(xiàng)與可行性研究→選擇合伙人→項(xiàng)目建設(shè)→運(yùn)營→移交。但英國PFI模式在契約簽訂前的審批程序更加嚴(yán)格：立項(xiàng)與研究階段,，發(fā)起人以財(cái)政承負(fù)能力為重要考量要素對實(shí)施PFI項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評價(jià)并形成經(jīng)營狀況草案,，并呈報(bào)上級主管部門或地方政府PFI小組核準(zhǔn)；合伙人招標(biāo)準(zhǔn)備階段,，發(fā)起人需在歐共體公報(bào)刊載招標(biāo)訊息,；確定中標(biāo)人后,，發(fā)起人還須提出對整個(gè)項(xiàng)目采購符合經(jīng)濟(jì)價(jià)值的說明,，經(jīng)核準(zhǔn)后方可完成簽約。
       
        政府管理體系
       
        各國政府對兩種項(xiàng)目的管理通常都采用中央政府和地方相配合的管理體系,。美國的全國公私合營機(jī)構(gòu)合作委員會負(fù)責(zé)對政策,、方針、文本解釋等給予全面,、權(quán)威的控制與解釋,，并對PPP模式的發(fā)展提供全力支持，同時(shí)國會授予獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的執(zhí)行予以監(jiān)督,；法國采取中央和地方政府相對分權(quán)和相互協(xié)調(diào)指導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制,，同時(shí)，監(jiān)管的中心下沉到市鎮(zhèn)一級政府或自治組織,。
        英國政府對PFI項(xiàng)目實(shí)施中央集權(quán)化管理與地方,、行業(yè)監(jiān)督并行的管理模式。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定PFI政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng),，并通過項(xiàng)目審查小組提供用于政府支付的項(xiàng)目資金,，這使得中央政府最終掌控著PFI項(xiàng)目控制權(quán)。公私合營的4Ps公司（Public Private Partnership Programme Ltd）以及合伙經(jīng)營機(jī)關(guān),，協(xié)助財(cái)政部以輔導(dǎo)地方政府推動PFI執(zhí)行,。
       
        應(yīng)用領(lǐng)域
       
        各國實(shí)踐中，兩種模式廣泛應(yīng)用于公共項(xiàng)目建設(shè)上,，涵蓋交通,、學(xué)校、圖書館,、衛(wèi)生保健服務(wù),、水處理設(shè)施等。
        基于“使用者付費(fèi)”的運(yùn)行模式,，PPP主要應(yīng)用于供水,、廢水處理及交通領(lǐng)域。在美國,，PPP目前主要應(yīng)用于供水和廢水處理,；截至2006年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,，應(yīng)用于公路部門的PPP項(xiàng)目就占所有PPP項(xiàng)目總成本的68.6%；在法國,，PPP的應(yīng)用包括最初的供水和污水處理以及后來的鐵路和電力等方面,。
        基于“服務(wù)有效性”政府支付的英國PFI模式及中央政府的集權(quán)化管理，在教育,、衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用更為突出,。據(jù)英國財(cái)政部2008在冊PFI項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料分析，應(yīng)用于教育部門的PFI項(xiàng)目最多,，占PFI項(xiàng)目總量的19.6%,，其次是衛(wèi)生部16.2%；應(yīng)用于交通部的PFI項(xiàng)目占總成本的36%,，其次是衛(wèi)生部17.4%和國防部13.9%,。
       
        結(jié)論
       
        PPP和PFI項(xiàng)目融資兩種模式在世界各國廣泛應(yīng)用，相互融合,、相互滲透,，邊界也越來越模糊。綜上所述,，兩種模式共性與差異歸納如下：
        內(nèi)涵：PFI是PPP的一種類型,；PPP更強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系及政府所有權(quán)，PFI則強(qiáng)調(diào)政府采購工具及民營企業(yè)主動介入,；起源：兩者都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,，PPP源于美國，PFI產(chǎn)生于英國,；發(fā)起人：PPP可以是政府或私人部門,，PFI只能由政府發(fā)起；組織結(jié)構(gòu)：SPV是組織運(yùn)行的核心,，只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中,；項(xiàng)目收入來源：PPP有時(shí)較偏重使用者支付，PFI偏重政府支付,；政府與私人部門的關(guān)系：前者為聯(lián)合伙伴關(guān)系,，后者為委托代理關(guān)系；項(xiàng)目運(yùn)行程序：基本一致,，PFI項(xiàng)目前期審批更為嚴(yán)格,；政府管理體系：都實(shí)行中央與地方配合進(jìn)行，PPP管理中中央與地方相對分權(quán),、相互協(xié)調(diào),，英國中央政府則相對集權(quán)化；應(yīng)用領(lǐng)域：交通領(lǐng)域最為廣泛,；PPP還廣泛應(yīng)用于供水和廢水處理,，PFI則多應(yīng)用于教育,、衛(wèi)生領(lǐng)域。
        同時(shí),，政府是否為項(xiàng)目買單,，是PFI區(qū)別于PPP的關(guān)鍵。雖然不少學(xué)者和政府官員也為政府部門長達(dá)幾十年的支付承諾進(jìn)行了擔(dān)憂,，但PFI模式確實(shí)為英國公共事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn),。
         &nbs