怎樣區(qū)分效力性規(guī)范與管理性規(guī)范

作者：郝芝宏

在審判實(shí)踐中,，我們經(jīng)常會(huì)遇到涉及確認(rèn)合同效力的案件,，特別是在適用《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)，“違反法律,、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效”的規(guī)定,，這里的“強(qiáng)制性規(guī)定”的條款，如果我們僅從立法的文義上去理解,適用法律將造成很多合同被認(rèn)定為無(wú)效合同,，這與民事意思自治原則和促成交易的合同法精神相違背,，反映了國(guó)家對(duì)民事合同的過(guò)多干預(yù)。隨著強(qiáng)制性規(guī)范對(duì)合同效力的影響,，人們又將強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)一步的區(qū)分為效力性規(guī)范和管理性規(guī)范,。那么怎樣區(qū)分效力性規(guī)范和管理性規(guī)范呢？首先要從二者的概念說(shuō)起.

管理性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范,。此類規(guī)范旨在管理和處罰違反規(guī)定的行為,，以禁止其行為為目的，但并不否認(rèn)該行為在民商法上的效力,。例如《商業(yè)銀行法》第39條對(duì)商業(yè)銀行貸款應(yīng)當(dāng)遵守資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定,，即屬于管理性的強(qiáng)制規(guī)范；效力性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范,，或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無(wú)效,，但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范,。其以否認(rèn)其法律效力為目的，其作用在于對(duì)違反者加以制裁,，以禁遏其行為,，此類規(guī)范不僅旨在處罰違反之行為，而且意在否定其民商法上的效力,。因此,，只有違反了效力性的強(qiáng)制性規(guī)范的,，才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效,。

對(duì)于如何區(qū)分某個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)范還是管理性強(qiáng)制性規(guī)范，專家,、學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí),。根據(jù)最高法院法官的觀點(diǎn)，其認(rèn)為識(shí)別效力性強(qiáng)制性規(guī)定,，可采取正反兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：在肯定性識(shí)別上,，首先的判斷標(biāo)準(zhǔn)該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無(wú)效，如果規(guī)定了違反的后果是導(dǎo)致合同無(wú)效,，則該規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定,。比如《合同法》第52條的規(guī)定。其次,，法律,、行政法規(guī)雖然沒(méi)有規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效，但違反該規(guī)定如使該合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,，也應(yīng)認(rèn)定該規(guī)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定,，如《建筑法》關(guān)于保證工程質(zhì)量的規(guī)定；在否定性識(shí)別上,，首先,，從強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的進(jìn)行判斷，若目的是為了實(shí)現(xiàn)管理的需要而設(shè)置,，并非針對(duì)行為內(nèi)容本身,，則不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，比如《城市房地產(chǎn)管理法》第54條有關(guān)租賃合同應(yīng)簽訂書(shū)面合同的規(guī)定,。其次,，也可從強(qiáng)制性規(guī)定調(diào)整對(duì)象來(lái)判斷，效力性強(qiáng)制性規(guī)定針對(duì)的都是行為內(nèi)容,，而管理性強(qiáng)制性規(guī)范很多時(shí)候單純限制主體行為資格,，如《城市房地產(chǎn)管理法》第58條有關(guān)房地產(chǎn)中介需取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定。

有的學(xué)者對(duì)區(qū)分效力性規(guī)范和管理性規(guī)范持有以下觀點(diǎn)：第一,，法律,、法規(guī)明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或者不成立的,，該規(guī)定屬于效力規(guī)定。第二,，法律,、法規(guī)雖然沒(méi)有明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或者不成立的，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該規(guī)范為效力性規(guī)范,。第三，法律,、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或者不成立,，違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益,，則該規(guī)范就不屬于效力性規(guī)范,，而是管理性規(guī)范。

上述區(qū)分的方法其本質(zhì)屬性是相同的,，但是,，在某些情況下，嚴(yán)格區(qū)分某一行為侵犯的是國(guó)家或社會(huì)公共利益還是當(dāng)事人個(gè)人利益,，并不是一件容易的事情,，法律對(duì)此也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，因此,，以上區(qū)分法依然沒(méi)有滿足到可以判斷所有強(qiáng)制性規(guī)范的程度,。過(guò)去我們一般是從條文使用的某個(gè)術(shù)語(yǔ)或者詞語(yǔ)進(jìn)行判斷，這是不準(zhǔn)確的,，審判實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意,。

筆者認(rèn)為, 區(qū)別效力性、管理性標(biāo)準(zhǔn)極難,，除了運(yùn)用上述方法外,，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律目的和誠(chéng)實(shí)信用等法律解釋手段，對(duì)于具體的強(qiáng)行性規(guī)范進(jìn)行具體分析,。具體的界定方法,，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷：

1、合同違反的禁止規(guī)定是針對(duì)一方當(dāng)事人的還是針對(duì)雙方當(dāng)事人,。禁止單方的規(guī)范是作為對(duì)該方當(dāng)事人的“紀(jì)律條款”來(lái)規(guī)定的,，不屬于效力性規(guī)范，違反規(guī)定一方應(yīng)負(fù)該法律規(guī)范所確定的行政法上責(zé)任,，另一方當(dāng)事人則既不需負(fù)行政法責(zé)任,，自然也不應(yīng)在民事上承擔(dān)不利后果。如,，《房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定,，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府審批,，但如未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的,，該法第六十六條規(guī)定責(zé)令出讓方繳納土地出讓金，沒(méi)收違反所得并可處罰款,，轉(zhuǎn)讓合同效力不受影響,。

2、合同違反的禁止規(guī)定是禁止的重心是行為手段（或方式）還是禁止合同本身,。如不問(wèn)手段如何,，合同行為均為禁止時(shí)，則為效力性規(guī)范,，合同應(yīng)為無(wú)效,；但如禁止的僅僅是行為手段或行為方式,，依其他手段也發(fā)生同一效果時(shí),，則為管理性規(guī)范,，并不因此認(rèn)為其無(wú)效,。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》二十二條規(guī)定，禁止出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物,，即為效力性規(guī)范,，違反禁止規(guī)定則買賣合同無(wú)效,。又如，《房地產(chǎn)管理法》第三十四條規(guī)定,，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)不得瞞報(bào)或者作不實(shí)的申報(bào),，其禁止及應(yīng)受處罰的是瞞報(bào)行為，轉(zhuǎn)讓合同效力不受影響,。

3,、合同違反的禁止規(guī)定是禁止合同標(biāo)的還是合同當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)資格。禁止合同標(biāo)的的為絕對(duì)禁止,，合同無(wú)效,；法律規(guī)定只能由特定主體從事活動(dòng)，實(shí)際上是對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的限制,，違反這種制度無(wú)證經(jīng)營(yíng)或超范圍經(jīng)營(yíng),，并不當(dāng)然無(wú)效，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查法律禁止或限制的目的,。如《建筑法》同時(shí)規(guī)定禁止無(wú)資質(zhì)和超越資質(zhì)承包工程,，但其禁止的程度有所不同。禁止無(wú)資質(zhì)（包括掛靠,、借用資質(zhì)）企業(yè)和個(gè)人承包工程,，屬于效力性規(guī)范,，但對(duì)于超資質(zhì)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于管理性的，禁止低資質(zhì)企業(yè)承包高資質(zhì)工程,，實(shí)際上是限制性的,，因?yàn)橘Y質(zhì)本身是在變化之中，所以,，超資質(zhì)承包合同應(yīng)當(dāng)有效,，但行政責(zé)任并不免除。又如《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定,，未取得預(yù)售許可證開(kāi)發(fā)商不得進(jìn)行預(yù)售活動(dòng),，其目的是規(guī)范商品房預(yù)售活動(dòng)，保護(hù)消費(fèi)者利益,，防止不法開(kāi)發(fā)商利用預(yù)售合同進(jìn)行欺詐,，并不是為了禁止預(yù)售房屋活動(dòng)。且該規(guī)定也是針對(duì)開(kāi)發(fā)商單方作出的,，故預(yù)售商品房應(yīng)當(dāng)取得許可證的規(guī)定,，不屬于效力性規(guī)范，預(yù)售時(shí)沒(méi)有許可證,，而事后補(bǔ)辦的仍然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效,。

此外，區(qū)分管理性法律規(guī)范和效力性法律規(guī)范的重要標(biāo)準(zhǔn)還要看該行為是否具有補(bǔ)正性,。從立法目的看,，如果該規(guī)范是為了實(shí)現(xiàn)管理的需要而設(shè)置，而不是為了側(cè)重內(nèi)容本身,，并且其本身結(jié)果的出現(xiàn)并非不可容忍,，只要行為人在事后補(bǔ)正，并不會(huì)造成國(guó)家,、社會(huì)或當(dāng)事人利益的損失,，則此類規(guī)范是管理性規(guī)定。如果行為本身及其結(jié)果自始受到嚴(yán)厲的否定性評(píng)價(jià),，該行為一旦實(shí)施將造成國(guó)家,、社會(huì)或個(gè)人利益的不可恢復(fù)，則此類規(guī)范為效力性規(guī)范,。雖然行為人在實(shí)施某種行為時(shí)不具備某種資格,，但如果這種資格的設(shè)置只是為了行政管理的需要，行為的實(shí)施并不必然損害國(guó)家,、社會(huì)或當(dāng)事人個(gè)人利益,，且行為人也完全可以在事后彌補(bǔ)自己的過(guò)錯(cuò)，那么行為人實(shí)施的這種行為應(yīng)該就是有效的。如《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定,，“出賣人未取得商品房預(yù)售許可證明,，與買受人訂立的商品房預(yù)售合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效,，但是在起訴前取得商品房預(yù)售許可證明的,，可以認(rèn)定有效”。    因此,，總體來(lái)說(shuō),，人民法院在認(rèn)定合同無(wú)效時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持審慎態(tài)度,，如果當(dāng)事人的行為并不必然損害國(guó)家,、社會(huì)公共利益，且當(dāng)事人可以在事后補(bǔ)正自己過(guò)錯(cuò)的時(shí)候,，應(yīng)該從尊重當(dāng)事人意思自治和維護(hù)交易穩(wěn)定的原則出發(fā),，認(rèn)定其行為有效。

總之,對(duì)于法律,、行政法規(guī),，我們要嚴(yán)格分析其是否真正保護(hù)的是社會(huì)公共利益，保護(hù)的是社會(huì)公共利益的適用其認(rèn)定合同無(wú)效,，如果只是為實(shí)現(xiàn)其管理職能,，就堅(jiān)決的予以排除。只有這樣,，才能達(dá)到即鼓勵(lì)交易，又保護(hù)了社會(huì)公共利益,，才能達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一,。