讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行

　　劉華

核心觀點(diǎn)

　　法治政府建設(shè)需要建立完善科學(xué)有效的行政組織法,、行政程序法,、行政救濟(jì)法和行政責(zé)任法的體系。當(dāng)前,，我國(guó)行政組織法和行政責(zé)任法的體系尚不健全,，行政程序法和行政救濟(jì)法需要完善?！稕Q定》聚焦突出問題,，提出四方面重大任務(wù)，覆蓋政府行政行為的全過(guò)程和政府工作的各方面,，體現(xiàn)了讓權(quán)力在法治框架內(nèi)運(yùn)行的依法治權(quán)理念

　　如果說(shuō),，黨的十五大報(bào)告第一次提出了依法治國(guó)的基本方略，那么黨的十八屆四中全會(huì)《決定》則首次具體部署了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù),。這是一場(chǎng)深刻影響中國(guó)社會(huì)的革命,，一個(gè)中國(guó)法治建設(shè)的里程碑,。

法治的使命是通過(guò)制度分配正義匡扶正義

　　法治，是現(xiàn)代社會(huì)最核心的價(jià)值,。法治的精髓是踐行公平正義,。法治的使命是通過(guò)制度分配正義和匡扶正義。制度正義規(guī)則公正是社會(huì)最大最根本的福祉,。

　　《決定》提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)。亮點(diǎn)在于法治體系,。2011年全國(guó)人大宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,，這是就立法層面而言。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,，強(qiáng)調(diào)的是法律實(shí)踐,。一字之差，內(nèi)涵大不相同,。如果說(shuō),，法律體系是靜態(tài)的、文本的,、平面的,，法治體系則是動(dòng)態(tài)的、實(shí)踐的,、系統(tǒng)的,。法治不僅強(qiáng)調(diào)法律的制定、修改,、完善,、廢止，更強(qiáng)調(diào)的是法律的實(shí)施,、貫徹,、執(zhí)行、遵守,。法治強(qiáng)調(diào)的是良法善治,，是法律文本與法律實(shí)踐的有效結(jié)合。四中全會(huì)《決定》提出社會(huì)主義法治體系由五大體系構(gòu)成,，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法律實(shí)施體系,、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,，有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。五大體系涉及法律的制定,、實(shí)施,、監(jiān)督,、保障四大環(huán)節(jié)，覆蓋國(guó)家治理方方面面,。這是一個(gè)法治系統(tǒng)工程,，建成五大體系，不僅保障公民,、企業(yè)有法可依,，而且保障黨和政府在法律范圍內(nèi)依法執(zhí)政、依法行政,。

法治中國(guó)需要黨,、政府和社會(huì)合力建設(shè)

　　《決定》提出了“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進(jìn),，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府,、法治社會(huì)一體建設(shè)”要求,。

　　首先，明確了黨,、政府和社會(huì)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的三大主體,。黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作，同時(shí)依法執(zhí)政,；政府推動(dòng)法治工作,，同時(shí)依法行政；社會(huì)各方都要加強(qiáng)法治工作,，增強(qiáng)全民法治觀念,。三大主體相輔相成，缺一不可,。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,，不僅需要黨的執(zhí)政法治化，而且需要政府行政法治化和社會(huì)治理法治化,，也只有全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法法治化,、行政法治化和社會(huì)治理法治化，才能真正實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)目標(biāo),。

　　其次,，強(qiáng)調(diào)了黨和政府的法治行為要求。堅(jiān)持依法治國(guó),、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進(jìn)，從法治行為的維度對(duì)黨和政府治理國(guó)家提出了要求。黨要依法執(zhí)政,，黨要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo),，通過(guò)法治方式依據(jù)憲法法律治國(guó)理政。黨要帶頭遵行憲法法律,，發(fā)揮法治示范作用,。政府要依法行政，依法約束行政權(quán)力,。

　　第三,，設(shè)定了政府和社會(huì)的法治目標(biāo)要求。堅(jiān)持法治國(guó)家,、法治政府,、法治社會(huì)一體建設(shè)，強(qiáng)調(diào)了法治目標(biāo)的維度,。政府和社會(huì)是國(guó)家治理的兩個(gè)重要構(gòu)成,，政府要成為法治政府，社會(huì)要成為法治社會(huì),，只有加快推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)建設(shè),，才能實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家目標(biāo)。

　　第四,，提出了同步建設(shè)的要求,。三大建設(shè)主體法治化的建設(shè)是密切聯(lián)系、相互交織,、互為影響,、相互作用的，沒有黨執(zhí)政法治化,，也難有政府行政的法治化,，而沒有政府行政的法治化，也難有社會(huì)治理的法治化,，更遑論國(guó)家的法治化,。所以，三大主體法治建設(shè)必須同步一體,。

法治政府建設(shè)需要著力四方面重大任務(wù)

　　法治政府建設(shè)需要建立完善科學(xué)有效的行政組織法,、行政程序法、行政救濟(jì)法和行政責(zé)任法的體系,。當(dāng)前,，我國(guó)行政組織法和行政責(zé)任法的體系尚不健全，行政程序法和行政救濟(jì)法需要完善,?！稕Q定》聚焦突出問題,，提出四方面重大任務(wù)，覆蓋政府行政行為的全過(guò)程和政府工作的各方面,，體現(xiàn)了讓權(quán)力在法治框架內(nèi)運(yùn)行的依法治權(quán)理念。

　　第一個(gè)任務(wù)是依法厘定行政權(quán)力,。提出推進(jìn)機(jī)構(gòu),、職能、權(quán)限,、程序,、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度,。目前各級(jí)政府及其部門在機(jī)構(gòu),、職能、權(quán)限,、程序,、責(zé)任上都還缺乏科學(xué)的明確的制度規(guī)范，政府做什么,、市場(chǎng)做什么,、社會(huì)做什么，不是特別清楚,。當(dāng)前突出的問題是,，有些事情，不該政府做的,，政府做了,。有些事情，該政府做的,，政府沒有做或者沒做好,。政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)依照法定授權(quán)行使。

　　第二個(gè)任務(wù)是依法規(guī)范政府決策,。制定行政程序法,，明確各類行政權(quán)力行使的原則、邊界,、程序以及違法責(zé)任,。《決定》特別要求健全依法決策機(jī)制以及決策責(zé)任追究機(jī)制,。這是針對(duì)實(shí)踐中的各類違法決策亂象所提出的源頭治理舉措,。國(guó)務(wù)院正在制定的重大行政決策程序條例，有望在制度上解決這個(gè)問題,。當(dāng)然不是所有行政決策都要經(jīng)過(guò)完整程序,。一是時(shí)效性強(qiáng)的緊急決策,，行政首長(zhǎng)有臨時(shí)決定權(quán)和處置權(quán)。二是事務(wù)性的常規(guī)決策,，依靠行政機(jī)關(guān)科層管理,；三是專業(yè)性強(qiáng)的決策，依靠專家輔助決策,。

　　第三個(gè)任務(wù)是優(yōu)化行政執(zhí)法體制機(jī)制,。多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法,、執(zhí)法交叉,、執(zhí)法推諉等等行政執(zhí)法亂象在一定程度上與行政執(zhí)法體制機(jī)制不順有關(guān)。要求深化行政執(zhí)法體制改革,，破解行政執(zhí)法體制瓶頸,。上海正在先行先試推行市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域、城市管理領(lǐng)域執(zhí)法體制改革,。

　　第四個(gè)任務(wù)是強(qiáng)化行政監(jiān)督問責(zé),。在行政管理中，不僅存在亂作為,，而且存在不作為,，當(dāng)前，為官不為現(xiàn)象似乎更為突出,。而現(xiàn)行的行政問責(zé)依據(jù)散見于《公務(wù)員法》,、《行政監(jiān)察法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用暫行條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律,、行政法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)中，誰(shuí)來(lái)認(rèn)定責(zé)任,、如何認(rèn)定責(zé)任,、問責(zé)程序、責(zé)任后果,，其實(shí)需要統(tǒng)一的法律規(guī)范,。

　　（作者為上海市政府法制辦主任,、研究員）