包雅鈞，國務院發(fā)展研究中心研究員,。

當前,，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標。改革的重點是經(jīng)濟體制改革,，核心問題是要處理好政府與市場的關系,，既要讓市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用,。政府作用的發(fā)揮內在地以政府職能轉變?yōu)榛A,。這就表明，在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的進程中,，政府職能轉變成為關鍵點,。事實上，在經(jīng)濟領域之外的其他各項改革中,，政府職能轉變得怎么樣同樣成為制約和衡量改革成效的關鍵,。為此，筆者結合黨的全面深改決定中對轉變政府職能提出的要求和部署,，以促進經(jīng)濟發(fā)展為切入點,，通過赴廣東、浙江,、上海,、四川、安徽等省市與企業(yè)家及政府官員的座談,，力圖描繪出新一輪政府職能轉變的開展及成效情況,，分析改革存在的問題和人們的改革建議。

主要的改革進展和成效

考察政府職能的轉變,，從公共管理角度可以大體區(qū)分為幾個層面：第一,，要明確政府事權范圍，它可以區(qū)分為兩個層面,，一是政府與社會的關系,，政府不要管得太多,，二是政府內部體系特別是上下級政府職能的合理分工；第二,，從政府管理過程看,，隨著事權范圍的確立，需要明確下一步職能的重心,；第三,，職能的履行總是以一定體制為保障，那么職能的調整給政府體制帶來什么樣的沖擊和回應,；第四,，政府職能發(fā)揮的方式的變化。本部分主要圍繞以上幾個方面細化展開,。

     1. 取消和下放大量行政審批事項。新一屆政府成立以來,，特別是在黨的十八屆三中全會以后,，把簡政放權深化行政審批制度改革作為轉變政府職能部門的先手棋和當頭炮，印發(fā)了一系列取消和下放行政審批事項的文件,，取消一批職業(yè)資格許可和認定,，嚴格控制新設行政許可。取消就是對社會放權,，下放意味著由下級政府承辦有關審批事項,。在國務院推動下，各省市區(qū)紛紛跟進,，迅速印發(fā)本地深化行政審批制度改革的意見等文件,，層層取消和下放行政審批事項，精簡行政審批流程,，在全國范圍內徹底終結了非行政許可審批,。

2. 對保留的行政審批事項，開始注重規(guī)范審批,。從行政審批改革的中央牽頭部門中央編辦,，到地方各相關負責部門，都認同規(guī)范審批事實上比取消和下放更為重要,。由此,，國務院在2015年初就發(fā)布了《規(guī)范國務院部門行政審批行為改進行政審批工作的通知》，在對國務院部門提出規(guī)范審批的同時,，要求各地結合實際,，研究制定本地區(qū)規(guī)范行政審批行為、改進行政審批工作的意見或辦法,。地方為此進行了一些探索,，比如廣東省深圳市2016年1月出臺了優(yōu)化行政審批流程實施辦法,，佛山市提出以“工匠精神”編細行政審批流程及標準。

3. 事前事中事后監(jiān)管開始成為政府履職的重心,。事前監(jiān)管,，主要體現(xiàn)為對市場準入標準的重視。中央和地方都還重視社會誠信體系建設,，認為它是一個重要的政府監(jiān)管的基礎性工具,。圍繞強化監(jiān)管，一些體制性改革在一些省份涌動,。

4. 大部門制在地方有了實質性進展,。大部門制度本質是要歸并政府管理同類事項，實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置,，既是實現(xiàn)政府職能轉變的一大載體,，又是政府職能轉變的成果體現(xiàn)。在很多地方,，綜合執(zhí)法部門組建起來了,。

5. 政府行政方式注重法治化、規(guī)范化,、集約化,、信息化、問責化,。新一輪轉變政府職能改革中,，黨和國家非常重視法治化，全面依法治國戰(zhàn)略中,，依法行政當之無愧占有最重的分量,。為此，強調政府及其部門要編制權力清單,、責任清單以及有關市場準入的負面清單,，就是要以法律法規(guī)為準繩，劃定政府權力運行的界限,。這一取向得到各級官員以及市場主體的認同,。

6. 社會信用體系建設得到高度重視，初步發(fā)揮了促進經(jīng)濟社會發(fā)展的威力,。社會信用體系既是我們市場經(jīng)濟建設的重要目標,，又是政府治理的重要工具。

當然,，另有一些轉變政府職能涉及的改革事項進展和成效并不如意,。比如國家新布置了“多規(guī)合一”和“行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤”的專項任務，現(xiàn)在在各地還處于初步推進中，個別地方初見成效,，但總體效果仍然有待觀察,。

存在的主要問題分析

通過調研，我們發(fā)現(xiàn)近期轉變政府職能改革雖然取得了一定成效,，但仍然存在一些值得注意的問題,，不少個性化問題后面反映的是整個改革的深層次問題。

   1. 主要的個性化問題

第一,，取消和下放權力的含金量不高,。各地企業(yè)家普遍強烈反映，“政府還是管得太多”“政府手中掌握了太多資源”,，行政權力依然強大,，政府仍然過多過細地介入到微觀事務，很多該放的事項沒有放下去,。同時,，地方政府因不掌握上級保留的行政審批事項范圍，也提不出需下放的具體訴求,。取消和下放的事項,，與社會大眾的切身利益關聯(lián)度總體不高，或者只涉及審批的某個環(huán)節(jié),，在企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動,、社會事業(yè)準入等與經(jīng)濟社會生活密切相關領域的行政審批仍較多地保留在政府部門手中,。

第二，下級政府接不住下放權力,。在原有行政模式下,，上下級已經(jīng)習慣既有職能分工，把一些權力下放,，雖然本意是要方便下級政府更方便管理,，但由于編制、經(jīng)費,、人員能力等限制,，下級接不住接不好成為突出的問題?？紤]到下放權力的含金量不夠,，下級承擔的大部分事項業(yè)務量并不高，有關人員對有關知識技能的要求也不可能熟練,，再加上可能性較大地涉及部門關系,，使得一旦遇到此類審批，對承接政府和辦事民眾來說，都成為麻煩事,。正因如此,，有的政府官員認為，下放不能竿子插到底,，要考慮不同層級的經(jīng)費,、人員能力等考慮下放事項。此外,，上級政府借機下放一些工作事項給下級也為下級政府所苦惱,。

第三，取消和下放包括審批后的監(jiān)管不到位,。

第四,，大量審批事項缺乏規(guī)范。

第五,，組建的綜合性部門普遍遇到橫向和縱向的協(xié)調難題,。

第六，信息共享困難?，F(xiàn)在信息建設各地方各部門都很重視,，但都難以做到互聯(lián)互通，形成了一個個“信息孤島”,?！澳愕氖悄愕摹⑽业倪€是我的,?！?/span>

第七，權力清單作用有限,?？傮w上看，編制或調整權力清單耗時費力而無太多益處,。而且,，權力清單的效力缺乏清晰的定位。相比較而言,，負面清單的制訂代表一種好的改革方向,，應予以肯定，即政府劃定準入禁區(qū),，企業(yè)等市場主體可以清晰了解政府活動領域的邊界,。

    2.一般性問題

第一，決策機制不夠科學民主,。很多改革決策是由上而下推行,，盡管體現(xiàn)了我國政治體制以及行政體制的優(yōu)勢，但其不足也表現(xiàn)得很明顯。

第二,，改革缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性,。

第三，改革在操作層面的價值取向未能取得共識,。改革缺乏系統(tǒng)性和協(xié)同性的背后,，一方面反映我們決策的問題，另一方面則指向改革的操作層面存在價值沖突,。

第四,，法律法規(guī)建設滯后。

第五,，政府部門難以舍棄自身利益,。行政體制一旦形成，有關組織機構也就形成自身的利益,，并總趨向于擴展自身的利益,。這種利益有時與社會整體利益是相沖突的。

第六,，公職人員的激勵和保障機制不健全,。

第七，中央和地方關系不順,。改革就是要做事,，做事就要花錢。中央和地方關系問題在事權和財權方面表現(xiàn)得尤其明顯,。當前地方政府承擔大量社會保障和教育醫(yī)療等公共服務的支出,，迫切需要中央承擔更多支出責任。

主要的改革建議

針對以上問題,，盡管問題繁多，但筆者認為,，關鍵的或者緊迫性的在于以下幾個方面,。

第一，強化改革的整體研究設計,。要對當前經(jīng)濟社會發(fā)展進行全盤的深入研究,，充分發(fā)揮專家學者的作用，厘清改革的四梁八柱,，找準那些牽一發(fā)而動全身的關鍵性改革而重點推動,，不能四面出擊。一定要有充分的調查研究,，把改革方案做細做實做全面,。

第二，要注意調動人的積極性。調動人的積極性,，首先是要把公職人員的保障和激勵機制當作優(yōu)先內容,。其次，要通過立法對地方改革創(chuàng)新加以授權,。再次,，要探索一種對改革創(chuàng)新的“容錯”乃至“容敗”機制。

第三,，加大法律法規(guī)工作力量,。法治要得到落實，首先是要使法律法規(guī)跟得上時代發(fā)展步伐,，而我國相關立法機構,、法制機構和司法機構必須得到強化，不僅應當擴充人員力量,，更要提高人員素質,。只有如此，他們才能及時處理各種法律訴求,，包括通過立法為地方改革創(chuàng)新加以授權,。

第四，要注意推廣好的創(chuàng)新經(jīng)驗做法,。我國改革始終有自上而下和自下而上的結合,。

第五，要把政府監(jiān)管作為此后政府職能的重心加以研究探索,。學術理論界要積極主動研究監(jiān)管的方式方法,，給政府以理論指導，政府要積極探索監(jiān)管實踐,，補足短板,。整個監(jiān)管要平衡好個人權利和政府權力的限度，有助于社會整體利益,。

第六,，加大政府協(xié)調力度。要通過政府協(xié)調,，針對改革事項的重難點和關鍵支撐,，進一步理順部門間關系。比如信息化建設,，比如信用體系建設等,，都是事關改革的重要基礎設施，必須強化,，而強化的重點就在于部門間關系,。當然,，說到底是要打破狹隘的部門利益。

文章有刪減,，原文刊于《國家治理現(xiàn)代化研究》（第一輯）2017年6月版,。