編者按土地使用權取得時間關系到用地單位使用和處分土地的權利,，也關系到土地行政主管部門一些具體行政行為的合法性及合理性,。目前，由于理論上的不成熟,，特別是物權理論和理念的滯后,，當前法令與政策中關于土地使用權取得時間的規(guī)定不明朗，界定不夠明確和具體,，甚至存在相互沖突抵觸的情況,。這樣一來，在國土資源日常管理工作中,，土地使用權的認定,、處分等不免存在瑕疵，使權利人使用土地的法定期日以及處分土地的權利得不到保障,，也帶來土地管理的隨意性,。

　　本文對該問題進行了探討，作者在對目前不同觀點進行分析的基礎上提出自己的觀點,，以供讀者參考,。

　　土地使用權人希望通過抵押、轉讓,、出租等方式,，處分自己的土地權利，就需要核定使用土地的剩余年限，這關系到土地使用權的起始時間界定,；

　　土地閑置或土地使用期限屆滿,，有權機關要收回土地使用權，可能會因土地使用起始日約定不明確而發(fā)生爭議,，這也涉及“取得時間”的界定問題,；

　　可見，用地起始時間的約定對土地管理部門依法行政,、權利人利益保護是至關重要的,。

　　依照《土地管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規(guī)定，在批準用地時,，用地批文或土地使用權出讓合同中都要對“使用期限”,、“用途”作出明確約定。以劃撥方式取得的土地使用權或依法使用集體土地的,，使用土地是無限期的,；以出讓方式取得的土地使用權，使用土地是有期限的,，且因用途不同,，使用期限也不同。因此,，維護土地使用權人的利益,，首先應正確界定土地使用權人使用土地的起始時間。

　　然而,，由于目前我國法律法規(guī)對土地使用權起始時間的界定缺乏明確規(guī)定,，存在“規(guī)則打架”的情況，致使行政機關對土地使用權的認定和處分帶有了隨意性,。

　　現(xiàn)行法律法規(guī)對土地使用權取得時間的規(guī)定不明確

　　當前法律法規(guī)與政策關于土地使用權取得時間的規(guī)定不明確,，還有相互沖突抵觸的地方。

　　例如,，《土地管理法》第十一條規(guī)定,，“農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊,，核發(fā)證書,，確認建設用地使用權。單位和個人依法使用的國有土地,，由縣級以上人民政府登記造冊,，核發(fā)證書，確認使用權,?！笨梢?，《土地管理法》對登記是賦予“確認權利”效果的，但是否“確認”即是“取得”呢?不明確,。

　　再比如,，國土資源部和國家工商管理局聯(lián)合發(fā)布的《國有土地使用權出讓合同》范本規(guī)定“本合同項下的土地使用權出讓年期××年，自出讓方實際交付土地之日起算,，原劃撥土地使用權補辦出讓手續(xù),，出讓年期自合同簽訂之日起算”，還規(guī)定“受讓人在按本合同約定支付全部土地使用權出讓金之日起30日內,，應持本合同和土地使用權出讓金支付憑證,，按規(guī)定向出讓人申請辦理土地登記，領取《國有土地使用證》,，取得出讓土地使用權”,。

　　該范本的這兩個規(guī)定是相矛盾的，前者規(guī)定交地之日起算的使用年期是完整的,，是合理的。而后者規(guī)定,，對土地使用權人來說,，實際土地使用年期多于出讓年期，因交地時間早于土地登記時間,。有的土地使用權出讓合同規(guī)定土地使用權“自本合同簽訂之日起算”,，這對土地使用權人來說，土地使用年期是不完整的,，實際使用年期少于出讓年期,，因為一般情況下，合同簽訂之日尚未交付土地給使用權人使用,。此外,，國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》規(guī)定了“向建設單位頒發(fā)《建設用地批準書》”中建設期限的起始日，在這個規(guī)定中,，很顯然,，土地使用權“取得”的時間又提前了。

　　從上述列舉的一些現(xiàn)行規(guī)則來看,，我們除了可以發(fā)現(xiàn)存在規(guī)則不完善,、相互抵觸等不足之處外，還可以發(fā)現(xiàn)存在著界定不夠明確和具體的缺憾,。如在出讓土地這一使用土地類型上,，《國有土地使用權出讓合同》范本規(guī)定土地使用權自出讓方實際交付土地之日起算，但交地方式及其文書,、程序都未作出規(guī)定,。而劃撥國有土地使用權,、使用集體土地這兩種土地使用類型，有關政策法規(guī)尚未對土地使用權的起算之日作出規(guī)定,。由此產生土地使用權的認定,、處分等存在瑕疵，使權利人使用土地的法定期日以及處分土地的權利得不到保障,，也帶來土地管理的主觀臆斷,，帶有隨意性。

　　業(yè)內對土地使用權取得時間的界定存在不同理解

　　對于土地使用權取得時間的確定,，業(yè)內目前有下列五種不同的觀點:

　　第一種觀點:政府依法批準建設用地的日期,；

　　第二種觀點:國土資源部門與用地單位或個人依法簽訂土地使用權出讓合同的日期，或國土資源部門制作的《國有土地劃撥決定書》的日期,；

　　第三種觀點:國土資源部門或其委托的機構與中標人或競得人簽訂的土地使用權成交確認書的日期,；

　　第四種觀點:交地日期，即《建設用地批準書》規(guī)定建設期限的起始日,；

　　第五種觀點:土地使用權登記發(fā)證日期,。

　　筆者認為，對第一種觀點,，應從供地方式區(qū)別對待,。首先，使用集體土地或以劃撥方式使用國有土地的,，應以建設用地批準書載明建設期限的起始日為土地使用權的取得時間,。若項目用地的審批時間與《建設用地批準書》規(guī)定的起始日為同一天，那么,，可將有權機關批準項目用地的時間認定為用地單位取得土地使用權的時間,，除此之外，則不然,。其次,，以出讓方式取得土地使用權的，一般情況下有三個不同的日期,，即政府批準出讓土地方案的日期,、國土資源部門與受讓人簽訂土地使用權出讓合同的日期、國土資源部門制作的《建設用地批準書》規(guī)定的建設起始日,。政府批準土地方案的時間先于后兩者(協(xié)議出讓方式的,，前兩者的日期有可能相同)，因為土地出讓方案經批準后,，以招標拍賣掛牌方式確定中標人或競得人,，需要經歷一段時間。因此,，以出讓方式提供國有土地使用權的,，政府批準項目用地時間不能簡單地認定為用地單位取得土地使用權的時間,。

　　對于第二種觀點，也應分情況區(qū)別對待,。對于以出讓方式提供國有土地使用權的,，關于土地使用權取得時間在《國有土地使用權出讓合同》范本中作了明確規(guī)定，即土地使用權出讓年限“自出讓方向受讓方實際交付土地之日起算,，原劃撥土地使用權補辦出讓手續(xù)的,，出讓年限自合同簽訂之日起算”。

　　對于以劃撥方式提供國有土地使用權的,，依照國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》,，國土資源部門向建設單位頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》，該文書內容包括使用土地面積,、土地用途,、土地使用條件等，它的法律地位與《國有土地使用權出讓合同》相同,，二者實體內容相近,，不同的是《國有土地使用權出讓合同》規(guī)定了使用土地的起始日為交地日期，而《國有土地劃撥決定書》對此沒有作出規(guī)定,。

　　第三種觀點認為,，以招標拍賣掛牌方式出讓的國有土地使用權，從法律程序上看,，應當經過有權人民政府批準土地出讓方案、履行招標拍賣掛牌程序,、簽訂土地使用權成交確認書等三個程序,。因此，成交確認書的簽訂日期是確定中標人或競得人的時間,，不是土地使用權轉移時間,。因為成交確認書簽訂后，國土資源部門與中標人或競得人才簽訂《國有土地使用權出讓合同》,，并且合同內容包含有建設用地起始日,。

　　關于第四種觀點，《建設用地批準書》記載了用地單位建設期限,，該“期限”有三個含義,，一是在規(guī)定的期限內建設工程應竣工，國土資源部門對規(guī)定期限內土地開發(fā)建設情況進行監(jiān)督檢查,，監(jiān)督其有否涉嫌閑置土地,、改變用途、超面積用地等,。需延期建設的應報經原發(fā)放批準書的國土資源部門同意,。二是《建設用地批準書》懸掛在施工現(xiàn)場,，示意該用地已獲有權機關批準。三是規(guī)定了建設的起始日,，也就是說,，建設單位在這一天可以開始使用土地，即在“起始日”獲得了土地使用權,。

　　至于第五種觀點,，從土地登記性質看，土地登記是行政確認,，即對土地權利人的所有權,、使用權及他項權利進行確認，其程序是設置在權利人擁有或取得土地權利后,，即土地使用者獲取土地使用權后,，有權機關依照有關規(guī)定予以登記。從土地登記實體內容看,，登記事項已包含土地使用權取得時間,。《福建省土地登記條例》第七條第三款規(guī)定的土地登記內容含有土地取得時間:“土地登記記載了土地權利人名稱,、權屬性質,、權屬來源、取得時間,、使用年限,、變化情況以及土地的位置、等級,、面積,、用途、界線等事項,?！币虼耍恋厥褂脵嗟怯洶l(fā)證日期不是土地使用權取得的時間,。

　　通過上面的分析,，筆者贊同前面述及的第四種觀點，即交地時間宜確定為《建設用地批準書》規(guī)定建設期限的起始日,，此時土地使用權發(fā)生實質性的轉移,。

　　完善工作環(huán)節(jié)，進一步明確土地使用權取得時間

　　為規(guī)范行為,，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內進一步明確土地使用權取得時間,，十分必要。筆者建議在下列工作環(huán)節(jié)上進行必要的完善,。

　　可在行政許可文件中載明土地使用權取得時間,。如政府在供地批文中載明“用地單位在有權機關交地之日取得土地使用權”,。此類文件適合供地方式為提供集體建設用地、劃撥國有土地使用權(出讓土地已在合同中予以明確),。

　　可在在交地文書中載明,。顧名思義，“交地”即是土地使用權的轉移,，政府依法將土地交給用地單位使用,，此時該單位獲得使用土地的權利。因此,，可以《建設用地批準書》作為交地文書,，其內容應包含“自××年××月××日起使用土地”?！督ㄔO用地批準書》適用于所有供地方式,。

　　可將交地文書作為土地登記發(fā)證要件。土地使用證是用地單位土地使用權的法律憑證,，因此,，土地使用權“取得時間”應當作為土地證書記載的內容。

　　同時,，應區(qū)別土地使用權的行政許可與行政確認,。行政許可是有權政府將土地使用權提供給相對人使用，而行政確認是對相對人依法取得的土地使用權予以登記,。不難看出,，土地使用權取得時間在前，土地登記在后,。

　　(作者單位:福建省國土資源廳)