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關(guān)于加快自發(fā)移民發(fā)展的調(diào)研報告 固原市自發(fā)移民專題調(diào)研組 （2010年3月） 伴隨著經(jīng)濟(jì)社會制度變革的歷史進(jìn)程，南部山區(qū)人民在黨和政府有組織,、有計劃,、有步驟地實施“吊莊移民”、“生態(tài)移民”,、“扶貧移民”,、“教育移民”的同時,，經(jīng)歷了上世紀(jì)七十年代“上新疆”、八十年代“搞副業(yè)”,、九十年代“輸勞務(wù)”,、21世紀(jì)“農(nóng)民工”自發(fā)移民發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來,，面對人地矛盾突出,、干旱缺水、發(fā)展基礎(chǔ)脆弱,、貧富差距拉大的現(xiàn)實,，不斷艱辛實踐，積極探索脫貧困,、奔富裕,、求發(fā)展之路，譜寫了一首感天動地的自發(fā)移民史歌,。在長期實踐中,，各級黨委、政府和廣大干部群眾形成一個共識：移民是有效解決貧困山區(qū)人的生存問題,、拔掉“窮根”,、走向富裕的戰(zhàn)略選擇和根本途徑。 認(rèn)真總結(jié)數(shù)十年自發(fā)移民的經(jīng)驗和做法,，對于進(jìn)一步推進(jìn)山區(qū)移民工作,，全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義,。為此,，固原市委、政府成立了移民專題調(diào)研組,，先后深入紅寺堡、鎮(zhèn)北堡,、蘆草洼,、西馬銀、渠口農(nóng)場等地,，走訪移民40多戶200多人,，并深入本市各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村（組）和部分農(nóng)戶,，召開座談會25場次，在充分聽取基層干部群眾意見建議,，了解掌握自發(fā)移民基本情況,、移民戶實際需求和存在問題的基礎(chǔ)上,，形成調(diào)研報告，以期為各級領(lǐng)導(dǎo)決策提供第一手參考依據(jù),。 （一）基本市情 固原市地處寧夏南部六盤山區(qū)，轄原州區(qū),、西吉縣,、隆德縣、涇源縣,、彭陽縣一區(qū)四縣62個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）891行政村（重點貧困村661個）,；土地總面積1.05萬平方公里，其中：耕地502萬畝,，總?cè)丝?span lang=EN-US>150.1萬人,，其中農(nóng)業(yè)人口128.6萬人，占總?cè)丝诘?span lang=EN-US>85.7%,，回族67.9萬人,，占總?cè)丝诘?span lang=EN-US>45.3%；境內(nèi)海拔1248— 長期以來,，歷屆黨委,、政府投入了大量的人力、物力和財力,不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,，加快脫貧致富步伐,，在很大程度上改善了貧困狀況。特別是在21世紀(jì)的頭十年里,，在黨中央,、國務(wù)院和自治區(qū)黨委、政府的親切關(guān)懷下,，固原經(jīng)歷了撤地設(shè)市的重大轉(zhuǎn)折,，自治區(qū)先后召開三次固原工作會議，對固原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會進(jìn)步,、脫貧致富等各個方面都給予了政策,、項目和資金上的傾斜與支持，市,、縣（區(qū)）黨委,、政府帶領(lǐng)廣大干部群眾大力弘揚“不到長城非好漢”的六盤山精神，全力推進(jìn)固原經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展,，使國民經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)保持了良好的發(fā)展態(tài)勢,。2009年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到87.93億元,，社會固定資產(chǎn)投資85.99億元,，地方財政一般預(yù)算收入3.53億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11794元,，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2962元,。分別是撤地設(shè)市時的2.8倍、5倍,、2.8倍,、2.2倍和2.3倍。經(jīng)濟(jì)社會得到長足發(fā)展,，人民生活水平得到顯著提高,，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化。 （二）移民概況 隨著改革開放的深入發(fā)展,，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會進(jìn)步和思想解放的巨大引領(lǐng)下，人們的觀念悄然發(fā)生著變化,。特別是隨著吊莊移民,、生態(tài)移民項目的成功實施、教育事業(yè)的大力發(fā)展,，以及勞務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速崛起,，經(jīng)過反復(fù)探索反復(fù)實踐的山區(qū)群眾意識到，困守大山絕無出路,，原來“故土難離,、窮家難舍”的傳統(tǒng)觀念正逐漸被“與其愚公移山，不如走出大山”的現(xiàn)代理念所代替,，人們紛紛走出大山尋找新的出路，一股自發(fā)移民搬遷的熱潮悄然在寧夏南部山區(qū)掀起,，并逐漸發(fā)展成為一種不可阻擋,、不可逆轉(zhuǎn)的大潮。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,，2000年—2009年十年間,，全市累計各類移民總量達(dá)到11.7萬戶46.9萬人,。其形式主要有以下四種： ——吊莊移民：約占移民總量的12%。指由政府統(tǒng)一組織,，對生態(tài)封育區(qū),、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、水庫淹沒區(qū)以及中部干旱帶等不適宜人類居住和生存的群眾實行易地搬遷,，重建家園,。包括扶貧移民和生態(tài)移民。集中安置在新開發(fā)建設(shè)的紅寺堡,、國營長山頭農(nóng)場,、渠口農(nóng)場、南梁農(nóng)場,、簡泉農(nóng)場,、隆湖、蘆草洼,、平吉堡,、華西村等移民聚居區(qū)。吊莊移民的遷出,、遷入均由政府專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)辦理,。移民享受搬遷補(bǔ)貼、劃撥耕地和宅基地,、戶籍轉(zhuǎn)移,、住房等各項優(yōu)惠政策,生產(chǎn)生活相對穩(wěn)定，在度過前三年比較艱難的創(chuàng)業(yè)期后,，一般都能在遷入地實現(xiàn)安居樂業(yè),，生活較原住地有較大改善。 ——教育移民：約占移民總量的10%,。是指通過高考,、中考、高等職業(yè)院校招生以及兩地聯(lián)合辦學(xué)等形式,，離開原戶籍所在地,，在易地實現(xiàn)就業(yè)安居的人。主要分布在發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市,。這部分人文化程度普遍較高,，帶動性強(qiáng)，外出一人,，帶走一戶,。移民后生活狀況較好。 ——勞務(wù)移民：約占移民總量的38%,，其中：政府有組織輸出人數(shù)約占10%,。是指通過勞務(wù)輸出實現(xiàn)易地穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員,，這部分移民一般具有初、高中文化程度和一定勞動技能,。主要分布在東部沿海及寧夏周邊省區(qū)的大中城市,。 ——自發(fā)移民：約占移民總?cè)藬?shù)的40%。也稱自流移民,，指在政府有組織移民計劃之外,，為了尋求更好的生存、生活和發(fā)展機(jī)會,，以血緣,、親緣、地緣為紐帶,，通過親戚朋友或相鄰介紹,，自主地、理性地依靠自己的力量和資源離開原住地,，搬遷到條件相對更好的地方安居,、就業(yè)、生活的人,。這部分移民占移民總量的比例最高,、困難最大、分布最廣,、潛在人數(shù)最多,，是最需要宣傳、鼓勵,、扶持,、引導(dǎo)發(fā)展的群體。 （三）急遷移民 作為民族地區(qū),、三西地區(qū),、革命老區(qū)、貧困地區(qū)“四區(qū)兼?zhèn)?、苦甲天?#8221;的固原,，“十年九旱、靠天吃飯”,，“一方水土養(yǎng)活不了一方人”,，按自治區(qū)新調(diào)整的扶貧標(biāo)準(zhǔn)年人均純收入1350元測算，截至2009年底,，全市仍有50.1萬人生活在貧困線以下,，占到全自治區(qū)農(nóng)村貧困人口的二分之一。據(jù)調(diào)查，目前全市不具備生存條件,、生活極端困難的自然村659個18530戶96339人（不含五保戶人員）。 這部分群眾所處環(huán)境生存艱難,、生活困苦,、發(fā)展無望，待到何時都需要政府和社會幫助安置,，才能解決溫飽,，進(jìn)而為脫貧致富創(chuàng)造條件。與其政府投入巨額資金修路,、通電,、改水、修田,、建房,，不如出臺一些移民政策，鼓勵和引導(dǎo)更多的農(nóng)民外遷,，符合南部山區(qū)實際,，代表移民群眾的長遠(yuǎn)利益。根據(jù)當(dāng)前自治區(qū)沿黃城市經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實施,、小城鎮(zhèn)建設(shè),、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及各類惠民工程規(guī)劃和財力可能，客觀上具備從根本上解決這部分人在易地更好的生存和發(fā)展的條件,。這部分人力爭在2015年前全部遷出,，另有六盤山水源涵養(yǎng)核心區(qū)11萬人，力爭在2020年前全部遷出,，十年內(nèi)共需移民約21萬人,。 二、固原市自發(fā)移民的調(diào)查分析 作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困少數(shù)民族地區(qū),，固原市的經(jīng)濟(jì)實力和公共資源十分有限,，僅僅依靠政府的力量很難從根本上解決貧困群眾的脫貧致富問題。于是,，懷著擺脫貧困,、追求美好生活的強(qiáng)烈愿望，更多的山區(qū)群眾不等,、不靠,、不要，毅然決然地選擇了“走出去”的自發(fā)移民之路,。 （一）自發(fā)移民的規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析 年齡結(jié)構(gòu)：18歲以下5.32萬人,，18歲—60歲的12.36萬人,，60歲以上的1.05萬人，分別占自發(fā)移民28%,、66%和6%,。自發(fā)移民以青壯年勞動力為主。 知識結(jié)構(gòu)：文化程度普遍不高,，初中和小學(xué)的占到75%,，高中以上的占14%，文盲占11%,。 行業(yè)分布：主要集中在建筑業(yè),、采掘業(yè)、加工制造業(yè),、商貿(mào)流通運輸業(yè)等行業(yè),。 地域分布：市內(nèi)移民占17%，主要集中在市區(qū),、縣城,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及河谷川道區(qū)。區(qū)內(nèi)移民占58.4%,，主要依托吊莊移民聚居區(qū),，散居其中，或在外圍延伸,。區(qū)外移民占24.6%,，主要集中在新疆、內(nèi)蒙以及東部沿海等二十多個省市,。 （二）自發(fā)移民的動因分析
1,、貧困落后迫使“窮則思變”。 固原市自發(fā)移民遷出地主要集中在山大溝深,、生態(tài)脆弱,、偏僻分散、交通不便的山區(qū),，群眾生產(chǎn)生活十分艱難,，生存面臨威脅，發(fā)展成為奢談,。至今行路難,、上學(xué)難、吃水難、就醫(yī)難,、成家難等問題難以根本解決,。如：涇源縣六盤山鎮(zhèn)幸和村，在冊人口111戶498人,，村道崎嶇陡峭,，吃水靠肩挑驢馱，小孩子上學(xué)要走10里路才到中心小學(xué) ,，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，打工交通不便,，經(jīng)濟(jì)收入微薄,。村子里的“光棍漢”就有十二三個。2005以來,，該村已自發(fā)移民55戶221人,，剩下的56戶277人搬遷的愿望也非常強(qiáng)烈。 2,、環(huán)境惡劣迫使“另謀棲地”,。一是干旱缺水突出。水資源嚴(yán)重短缺,，遇到大旱年份,，部分群眾吃水往往要到幾十公里的山外去拉，拉水成本每噸高達(dá)50-80元,。近年來,，通過實施農(nóng)村人畜飲水解困工程有所改善，但仍有64.6萬農(nóng)村人口飲水安全問題亟待解決,。二是農(nóng)業(yè)效益低下,。自發(fā)移民遷出地多數(shù)土地貧瘠，“靠天吃飯”,，種植結(jié)構(gòu)單一,，生產(chǎn)效益低下，農(nóng)民增收困難,。三是交通信息閉塞,。一些自然村深居大山，點多,、人少,、分散，離中心村距離達(dá)20多公里,，由于道路建設(shè)投資高,、難度大，“村村通”道路工程難以惠及。四是地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),。很多地方水土流失嚴(yán)重,，屬于山體滑坡、山洪,、泥石流等災(zāi)害的多發(fā)區(qū),。全自治區(qū)300個地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)控點中，僅彭陽縣就達(dá)100多個,。五是人口嚴(yán)重超載,。按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，干旱,、半干旱地區(qū)人口承載力為7—20人/平方公里,，而固原的人口密度高達(dá)141人/平方公里，嚴(yán)重超出了自然環(huán)境的承載能力,，人口壓力巨大,。 3、勞務(wù)輸出促進(jìn)“轉(zhuǎn)變觀念”,。隨著固原市勞務(wù)產(chǎn)業(yè)的崛起,，外出務(wù)工成為山區(qū)群眾收入的主要來源。2009年,，全市輸出勞務(wù)達(dá)到26萬人次,。通過勞務(wù)輸出，山區(qū)的農(nóng)民不僅增加了收入,，更是開了眼界,、長了見識、活了腦筋,，思想觀念加速轉(zhuǎn)變,，“走出家門創(chuàng)業(yè)打天下”和“移民搬遷從根本上改變自身生產(chǎn)生活條件”的新觀念已經(jīng)深入人心，涌現(xiàn)出一大批移居外地創(chuàng)業(yè)的勞務(wù)“能人”,。如：西吉縣興隆鎮(zhèn)冶占林,、冶占軍兩兄弟在新疆創(chuàng)業(yè)，企業(yè)資產(chǎn)達(dá)6億元,，職工1600多人,，冶占林現(xiàn)已成為新疆南湖集團(tuán)董事長、全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)協(xié)會副會長,。他帶動家鄉(xiāng)152戶597人遷入新疆,，變農(nóng)民為產(chǎn)業(yè)工人。 4,、退耕還林助推“走出大山”,。近年來,，國家退耕還林政策不僅加快了山區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐，而且有效解決了貧困農(nóng)戶的“吃飯”問題,，使大量農(nóng)村剩余勞動力從貧瘠的土地上解放出來,，為“走出大山”發(fā)展勞務(wù)產(chǎn)業(yè)和大規(guī)模移民準(zhǔn)備了前提條件。據(jù)統(tǒng)計,，截至2009年底,，全市退耕還林面積254.4萬畝，享受退耕還林補(bǔ)貼的農(nóng)戶達(dá)到23萬戶,。以退耕山區(qū)一個五口之家為例,，原有耕地4畝/人，以前廣種薄收,，辛苦一年收入不過幾百元,，外出打工又怕耽誤耕作。退耕后,，按照國家160元/畝·年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅退耕補(bǔ)助一項每年收入3200元,，外出務(wù)工一年又能平均收入4000元左右,，有力助推了自發(fā)移民的發(fā)展。 5,、收入差異堅定“移民信念”,。除了自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)上貧困落后等推動因素外,，遷入地經(jīng)濟(jì)活躍,、交通便利、居住環(huán)境優(yōu)越,、教育資源優(yōu)質(zhì)等都對山區(qū)群眾產(chǎn)生強(qiáng)烈吸引力,使他們消除了依戀故土,、懼怕風(fēng)險的心理,堅定了移民搬遷、改變命運的信心和決心,。如：紅寺堡甜水河村張良,，原居住于隆德縣聯(lián)財鄉(xiāng)金臺村，自然條件差,，生活水平低,，以耕種薄田和打短工為生，年人均純收入不到1000元,，2000年移民紅寺堡,，搞電焊、種葡萄為業(yè),。2009年家庭人均純收入已達(dá)4000多元,，遠(yuǎn)高出原住地同村村民?，F(xiàn)在，他將兄弟及父母都搬遷到了紅寺堡,。 （三）自發(fā)移民的特點分析
1,、自主性。自發(fā)移民是“理性人”的群體,，是否搬遷,、全家搬或是年輕人先搬、什么時候搬,、搬到什么地方,、搬入到新地如何賺錢等等，都是由移民自己拿主意,。到遷入地后,，一般都能“安下心，埋頭干,，不怨天尤人”,。 2、示范性,。自發(fā)移民很多都是在先期移民的帶動“示范”作用下搬遷的,。例如，在西夏區(qū)鎮(zhèn)北堡,，先期由政府組織移民僅200多戶不足1000人,，這里毗鄰鎮(zhèn)北堡影視城，既有林草試驗場的土地資源,，也有影視城周邊的商業(yè)資源,，經(jīng)濟(jì)活躍，交通便利,，先期遷入定居的移民不論是耕種土地,，還是經(jīng)商、打工,，都過上了比原居住地好的生活,。先期搬遷移民的“成功范例”，引動了后來的大批自發(fā)移民,。到2009年底,，華西社區(qū)人口已達(dá)到1370戶4480人，其中80%都是自發(fā)移民,。 3,、聯(lián)帶性。親朋好友的介紹或“現(xiàn)身說法”,，血緣,、親緣,、地緣關(guān)系及能人帶動在自發(fā)移民中發(fā)揮著重要作用。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，在吊莊移民聚居區(qū),，同時存在大量自發(fā)移民，這部分人一般都是通過移民區(qū)親戚朋友的聯(lián)系,，才陸續(xù)搬遷過來的,。例如，紅寺堡太陽山鎮(zhèn)柳泉村俞培財,，原居住于海原縣官橋鄉(xiāng)八斗村,，2000年吊莊移民到紅寺堡后，先后聯(lián)系,、介紹了50多戶親戚朋友自發(fā)移民到紅寺堡定居,。 4、互助性,。自發(fā)移民之間普遍相互幫助,，在搬遷過程中，尤其是在遷入地生產(chǎn)生活的安置上,，起到了重要作用,。如，自發(fā)移民在自建住房時,，鄰近的親戚朋友一般都會來幫忙，這樣節(jié)約了資金和時間,，可以讓自發(fā)移民戶以較低的成本在較短時間內(nèi)安定下來,。 5、流動性,。受戶籍管理限制,，自發(fā)移民往往處于輸出地和輸入地的管理真空地帶，具有非常強(qiáng)的流動性,，在遷入地往往處于弱勢地位,，如果管理不善或陷入新的貧困，很可能構(gòu)成社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險,。 （四）自發(fā)移民的效益分析
按照現(xiàn)行投資模式,，政府扶貧成本高、效益低,。扶貧部門資料顯示,，2009年，全市投入各類扶貧資金3.65億元,，到年底減少貧困人口約5萬人,，人均投資高達(dá)7300元,，僅僅只是解決了這部分人的基本生活條件和當(dāng)年脫貧問題，根本的生存條件和致富問題依然無法解決,，由于自然災(zāi)害,、疾病等不可預(yù)見因素，很多人仍有返貧的可能,。以寨科鄉(xiāng)李岔自然村為例,，距離最近的行政村 自發(fā)移民不用政府組織,、不花財政資金，不費行政資源,，政府管理成本低,、效益高。以西吉縣為例,，2000年以來全縣自發(fā)移民累計達(dá)12388戶55012人,，參照吊莊移民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)10500元/戶，相當(dāng)于節(jié)約財政資金1.3億元,，移民后生產(chǎn)生活條件普遍有了很大改善,，實現(xiàn)了易地脫貧致富，移民的經(jīng)濟(jì)收入較本縣原住村民人均增加500元以上,。而且自發(fā)移民減輕了山區(qū)人口和環(huán)境的壓力,，確保了生態(tài)恢復(fù),。 三,、自發(fā)移民的生存現(xiàn)狀及困難問題
自發(fā)移民因其遷入地域不同,、從事行業(yè)不同以及所掌握的生活技能不同而造成在移民成本,、經(jīng)濟(jì)收入,、戶籍管理,、社會保障等各個方面的差距很大,。 （一）自發(fā)移民的生存現(xiàn)狀 1,、在區(qū)內(nèi)吊莊移民聚居區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),。 典型代表——紅寺堡,。 作為新開發(fā)的移民區(qū),，紅寺堡的各項移民政策相對寬松。只要有原住居民戶籍遷出,，即可接受自發(fā)移民戶籍遷入,。以四口之家為例，自發(fā)移民投資8-10萬元安家落戶,，女人務(wù)農(nóng),，前三年進(jìn)行土壤改良、育苗（種植葡萄）等,，基本無收入,，三年后農(nóng)業(yè)收入可達(dá)到6000—7000元；因交通便利,，男人就近打工,，年收入10000—20000元；孩子就近接收義務(wù)教育,。 在搬遷成本上,，需要的前期投資較大。在經(jīng)濟(jì)收入上,，短期內(nèi)收入與原住地差距不大,，三年后有大的提升,，與原住地拉開差距,，實現(xiàn)脫貧致富的移民目標(biāo)。在社會管理上,，因戶籍轉(zhuǎn)移一步到位,，可以享受政府提供的比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療,、社保等基本公共服務(wù)同等待遇,。這類自發(fā)移民只要能搬得出，就能住得下,、過得好,，穩(wěn)定性高,，返遷率低。 2,、在自治區(qū)農(nóng)墾集團(tuán)下屬農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),。 典型代表——渠口農(nóng)場。 渠口農(nóng)場作為自治區(qū)確定的易地扶貧安置試點項目區(qū),，自2001年以來接收安置了南部山區(qū)吊莊移民2125戶9143人,，其中：230戶1000人分散安置在農(nóng)場各生產(chǎn)隊，參照農(nóng)場職工統(tǒng)一管理,，生產(chǎn)生活條件相對較好,；1895戶8143人集中安置在太陽梁生態(tài)移民項目區(qū)，由移民管理委員會統(tǒng)一管理,。戶口遷入農(nóng)場,，耕地統(tǒng)一分配，住房及水,、電,、路、泵站,、干渠和教育衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),。但農(nóng)場屬于企業(yè)性質(zhì)，新農(nóng)合,、糧食直補(bǔ),、互助資金、最低生活保障,、救災(zāi)救濟(jì)等各項惠農(nóng)政策無法落實,。由于新開發(fā)土地鹽堿化、沙化嚴(yán)重,，移民在前三年基本上都是“只投入無產(chǎn)出”,，以務(wù)工為生，收入微薄,，生活艱難,。 自發(fā)移民境況更是困難。截至2009年底,，共有自發(fā)移民674戶3195人散居于渠口農(nóng)場各生產(chǎn)隊,，基本上都沒有當(dāng)?shù)貞艨冢刈约嘿I,，住房自己建,，生活靠種植經(jīng)濟(jì)作物、務(wù)工以及退耕還林補(bǔ)貼維持，不但享受不到任何惠農(nóng)政策,，而且還要負(fù)擔(dān)高于吊莊移民的水,、電等各項費用。除少數(shù)人經(jīng)濟(jì)條件較好外,，大多數(shù)生活水平遠(yuǎn)低于農(nóng)場農(nóng)戶,。這類移民穩(wěn)定性較差，流動性較大,。 3,、在區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化水平較高的移民聚居區(qū)從事二、三產(chǎn)業(yè),。 典型代表——華西村,。 華西村是自治區(qū)政府借助江蘇華西村的扶持，于1996年在地處賀蘭山東麓生態(tài)保護(hù)中心的鎮(zhèn)北堡林草試驗場興建的移民綜合開發(fā)試驗區(qū),，當(dāng)年安置吊莊移民200多戶,，2000年時該村人均純收入已突破2000元大關(guān)。華西村利用位于沙湖,、影視城,、蘇峪口森林公園、西夏王陵旅游長廊的中心地帶優(yōu)勢,，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),，吸引了大量的自發(fā)移民來此定居，形成了規(guī)模較大的自發(fā)移民聚居區(qū),。2009年底,，華西村常住人口1320戶4721人，除吊莊移民200多戶外,，其余1000余戶是自發(fā)移民,，90%來自于寧南八縣（區(qū)）。常住人口中,，只有420戶有當(dāng)?shù)貞艨冢?span lang=EN-US>80%沒有當(dāng)?shù)貞艨?，有的人甚至已?jīng)在華西村定居10年以上，戶口仍在原籍,。 華西村自發(fā)移民50%以上從事商貿(mào),、運輸、旅游服務(wù)業(yè),，經(jīng)濟(jì)收入普遍較高,。作為城鎮(zhèn)化程度較高的自發(fā)移民聚居區(qū),，華西村將移民全部納入當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行管理,，不論是否取得當(dāng)?shù)貞艨冢瑢哂歇毩⒎慨a(chǎn)權(quán)屬的移民，全部按照常住人口計算,，子女入學(xué)享受九年義務(wù)教育,，但證照辦理、銀行貸款以及醫(yī)療,、養(yǎng)老,、低保等各項惠民政策都與戶口掛鉤，一定程度上制約了移民經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大再生產(chǎn),。 4,、由“能人”帶動在農(nóng)墾集團(tuán)下屬農(nóng)場承包開發(fā)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成自發(fā)移民聚居區(qū),。 典型代表——西馬銀移民開發(fā)區(qū),。 西吉縣將臺鄉(xiāng)飴糖廠（鄉(xiāng)辦集體企業(yè)）法人代表馬興國，自1994年開始在自治區(qū)農(nóng)墾局賀蘭山農(nóng)場租賃土地600畝,，作為糖廠的玉米生產(chǎn)基地,，并帶動親朋好友進(jìn)行開發(fā)耕種。經(jīng)過十余年的發(fā)展,，到2009年,，已開發(fā)土地8000多畝，吸引以西吉籍農(nóng)民為主的自發(fā)移民1177戶5120人在農(nóng)場定居,，形成了“西馬銀自發(fā)移民開發(fā)區(qū)”,。該聚居區(qū)得不到當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)同，現(xiàn)由馬興國自主管理,，成為游離于政府組織之外的“獨立王國”,，移民無法享受各項惠農(nóng)政策，發(fā)展面臨諸多困難,。 5,、在區(qū)外從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或務(wù)工。 典型代表——新疆伊犁州鞏留縣,。 據(jù)調(diào)查,，自固原籍人馬玉彪上世紀(jì)90年代在伊犁承包開發(fā)土地以來，先后帶領(lǐng)和吸引固原籍自發(fā)移民281戶2221人到鞏流縣定居,。這些移民以承包當(dāng)?shù)啬撩竦牟菰?、牧場以及?wù)工等方式維持生活，居所由當(dāng)初的土坯房改建成現(xiàn)在的磚木房,，聚居區(qū)已形成一定規(guī)模的自然村落,。受戶籍限制，移民享受不到義務(wù)教育,、新農(nóng)合,、低保等當(dāng)?shù)剞r(nóng)民享受的一切優(yōu)惠政策，上學(xué)難、就醫(yī)難,、機(jī)動車輛入戶難等問題突出,，移民帶頭人馬玉彪個人出資建了一所學(xué)校，才解決了聚居區(qū)200多名適齡兒童上學(xué)問題,。 除了以上五種比較具有代表型的情況外,，還有非常多的自發(fā)移民分散在區(qū)內(nèi)外的鄉(xiāng)村、工礦,、城鎮(zhèn)等各個角落,，分布于農(nóng)牧業(yè)、采掘業(yè),、建筑業(yè),、加工制造業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等各個行業(yè),，工作或輕松或艱苦,，收入或高或低，但都有一個美好的愿望,，希望自己在遠(yuǎn)離故鄉(xiāng),、生活、工作,、奮斗的地方安居樂業(yè),，過上美好幸福的生活。 （二）自發(fā)移民工作面臨的困難和問題
1,、戶籍問題是最大障礙,。由于移民戶籍管理政策不明確，造成大量已在遷入地置家立業(yè),、生活多年的自發(fā)移民無法入戶,。據(jù)測算，僅有5%的自發(fā)移民通過購買宅基地,、土地取得了遷入地戶口,。導(dǎo)致移民戶籍管理上的三種特殊情況：一是空掛戶，人已離開,，戶籍未遷,，有戶無人；二是口袋戶,，戶口只遷未入,，只能自己保管，造成有人無戶,；三是兩頭戶,，極少一部分人戶口未遷已入,，兩地有戶，一人兩戶,。由于長期不能取得遷入地戶口，自發(fā)移民常常被當(dāng)?shù)卣途用褚暈?#8220;黑戶”,，極大地影響了貧困地區(qū)群眾走出大山脫貧致富的信心和進(jìn)程,。 2、搬遷成本高,，移民負(fù)擔(dān)重,。以移民到政策相對寬松的紅寺堡為例，各項費用如下：
自發(fā)移民要全額承擔(dān)所有搬遷費用,，這對于貧困群眾而言,，是一筆巨額資金，許多人根本沒有能力承受,。在南部山區(qū),，人們走出大山的愿望都很強(qiáng)烈，但面對高額的搬遷費用,，只能望而卻步,。 3、政府管理真空,，公共服務(wù)缺位,。由于人戶分離，造成政府管理上的真空,，戶籍地管不上,、居住地管不了，自發(fā)移民不僅很難享受到政府提供的義務(wù)教育,、醫(yī)療衛(wèi)生,、社會福利、民政救濟(jì)等各項公共服務(wù)和惠民政策,，甚至得不到主流社會的認(rèn)同,。自發(fā)移民經(jīng)濟(jì)收入上、社會地位上的邊緣化,，往往不僅自身合法權(quán)益得不到有效保障,，也給政府管理帶來了極大的不方便，新農(nóng)合基金收繳難,，超生問題突出,，社會治安混亂，構(gòu)成社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險,。 4,、移民初期發(fā)展困難,。前期安家、購置基本生活用品,、啟動基本生產(chǎn),，耗盡了移民的所有積蓄，形成了新的債務(wù),。在遷入地的前三年,，自發(fā)移民要面對陌生的外部環(huán)境、與原住地迥異的生產(chǎn)方式以及發(fā)展資金不足等諸多困難,，又因為收入微薄,、要件不全、自身信用度低,、無人擔(dān)保等原因,，根本無法獲得金融機(jī)構(gòu)小額信貸的支持。這是最艱難的時期,，移民非?？释軌蚪o予適當(dāng)?shù)膸椭c支持，否則,，極有可能再度陷入貧困,，或返遷。 四,、鼓勵自發(fā)移民的對策及政策建議
自治區(qū)黨委,、政府應(yīng)進(jìn)一步加大對自發(fā)移民的政策扶持力度，盡快出臺加快寧夏自發(fā)移民發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策,，以鼓勵和扶持自發(fā)移民快速發(fā)展,，從而加快全區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐和城市化進(jìn)程，從根本上解決南部山區(qū)人的生存和群眾脫貧致富問題,，確保全區(qū)全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)任務(wù)的如期完成,。 （一）確立移民地位 自發(fā)移民是市場經(jīng)濟(jì)下受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使的自愿行為，但決不是純經(jīng)濟(jì)行為,，它帶有明顯的政府決策引導(dǎo)性,、政府行為干預(yù)性以及政府經(jīng)濟(jì)政策傾向性，是一系列政治,、經(jīng)濟(jì)配套政策的產(chǎn)物,，是一項龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，需要從法律法規(guī)層面予以規(guī)范,。建議自治區(qū)將自發(fā)移民作為扶貧開發(fā)的一項重要舉措納入議事日程，制定出臺《寧夏移民開發(fā)暫行條例》,，確定自發(fā)移民的合法主體地位,，加強(qiáng)移民開發(fā)的整體規(guī)劃和政策引導(dǎo),，明確各級政府及相關(guān)部門移民開發(fā)工作的職責(zé)、權(quán)利,、義務(wù)和財政保障機(jī)制,，確保移民開發(fā)工作依法有效開展。 （二）加強(qiáng)組織引導(dǎo) 把城市化發(fā)展作為自發(fā)移民發(fā)展的主攻方向,，結(jié)合打造黃河金岸城市經(jīng)濟(jì)帶,、寧東能源基地等重大建設(shè)項目和發(fā)展戰(zhàn)略的實施，用5—10年時間,，組織向沿黃城市經(jīng)濟(jì)帶搬遷轉(zhuǎn)移山區(qū)生態(tài)恢復(fù)區(qū),、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)和水庫淹沒區(qū)貧困群眾50萬人,，使這部分人真正成為城市居民和產(chǎn)業(yè)工人,。 1、建議成立“寧夏自發(fā)移民聯(lián)絡(luò)管理辦公室”,，主任由自治區(qū)分管副主席兼任,，作為自治區(qū)政府負(fù)責(zé)自發(fā)移民發(fā)展規(guī)劃、移民組織搬遷,、監(jiān)督政策落實的常設(shè)機(jī)構(gòu),，并賦予其綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃,、政策落實,、監(jiān)督檢查等職能，以有效整合各部門的資金和資源共同做好移民開發(fā)工作,。 2,、建議自治區(qū)拿出專項編制，批準(zhǔn)固原市成立駐沿黃城市經(jīng)濟(jì)帶移民聯(lián)絡(luò)處,，負(fù)責(zé)向沿黃河城市經(jīng)濟(jì)帶移民的規(guī)劃,、組織、安置等協(xié)調(diào)落實工作,。 3,、建議自治區(qū)在移民遷出地和遷入地成立移民工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織管理,，制定規(guī)劃,，加大宣傳，建檔立卡,，切實加強(qiáng)自發(fā)移民的管理服務(wù)工作,。 （三）改革戶籍制度
建議自治區(qū)研究制定出臺《自發(fā)移民戶籍管理暫行規(guī)定》，取消移民戶籍轉(zhuǎn)移限制,，放寬移民落戶準(zhǔn)入條件,，對整戶搬遷到沿黃城市經(jīng)濟(jì)帶和中心城市,、縣城經(jīng)商務(wù)工的移民全部轉(zhuǎn)入非農(nóng)戶口；對整戶搬遷到區(qū)內(nèi)沿黃河城市經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和農(nóng)墾集團(tuán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的移民,，遷入地政府無條件辦理入戶手續(xù),。 （四）完善投資機(jī)制
探索建立以“政府為主、社會參與” 的多元化,、多渠道投資機(jī)制,，有效整合扶貧、危房危窯改造,、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā),、農(nóng)村能源、鄉(xiāng)村道路,、人畜飲水,、農(nóng)田水利、土地整理等各類項目資金,，發(fā)揮資金的最大效益,，集中用于區(qū)內(nèi)自發(fā)移民聚居區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善生產(chǎn)生活條件,，以提高移民聚居區(qū)吸納和安置的移民能力,。 （五）建立補(bǔ)償機(jī)制 建議自治區(qū)結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,，按自治區(qū)安排70%,、遷出地政府配套30%的比例，建立自發(fā)移民補(bǔ)償基金,，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式給予自發(fā)移民補(bǔ)貼,。 1、發(fā)放移民搬遷補(bǔ)貼,。對自發(fā)遷出的南部山區(qū)移民,，由遷出地政府憑遷入地政府開具的入戶證明，一次性給予每人3000—5000元的搬遷補(bǔ)助金,，用于在遷入地建房,、購置生產(chǎn)生活用具等費用。 2,、發(fā)放后期生活補(bǔ)貼,。從移民辦理入戶手續(xù)當(dāng)月起，由遷入地政府每人每月給予100元生活補(bǔ)貼,，全區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，單列財政預(yù)算，發(fā)放2—3年,，幫助移民解決過渡期因土地改良,、失業(yè)等問題帶來的生活困難,。 （六）建立激勵機(jī)制
1、加大自發(fā)移民“能人”培育力度,，對帶動南部山區(qū)自發(fā)移民10戶或50人以上的帶頭人或經(jīng)紀(jì)人,，由遷出地政府一次性給予3—5萬元的獎勵和表彰。 2,、對集中接收安置移民規(guī)模較大的遷入地優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目,、扶貧開發(fā)項目，改善接收地的生產(chǎn)生活條件,，并對移民遷入地政府以“以獎代補(bǔ)”的形式給予經(jīng)費補(bǔ)助,。 （七）落實惠民政策
1、落實社會保障政策,。遷入地政府要積極落實教育,、醫(yī)療、養(yǎng)老,、就業(yè),、低保,、救濟(jì),、廉租住房等各項惠民政策，消除自發(fā)移民的后顧之憂,，確保移民享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊恼叽?；對確有經(jīng)濟(jì)困難的自發(fā)移民，由遷入地政府統(tǒng)一納入低保對象予以保障,；對無法搬遷的符合“五保”條件的孤寡老人及傻,、癡、呆等殘疾人群,，由原住在地民政部門就近安排到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)福利院,，其供養(yǎng)渠道不變,。 2,、落實惠農(nóng)政策。遷入地政府對從事農(nóng)業(yè)的自發(fā)移民,，要積極落實糧食直補(bǔ),、良種、農(nóng)機(jī)具,、化肥,、家電下鄉(xiāng)等補(bǔ)貼政策。遷入農(nóng)墾集團(tuán)的移民,，納入農(nóng)墾職工管理,，享受同等政策待遇,。 3、落實稅收金融優(yōu)惠政策,。對于在遷入地從事二,、三產(chǎn)業(yè)的自發(fā)移民，三年內(nèi)實行免稅或減稅政策,。加大金融部門小額擔(dān)保貸款對自發(fā)移民的支持力度,，通過農(nóng)戶聯(lián)保、財政貼息等形式解決移民創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金不足的問題,。 （八）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
對于已搬遷移民戶的承包耕地,、退耕還林地和宅基地，建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,，按照“自愿有償”原則,，由遷出地政府依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刈赓U市場價格和退耕還林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，扣除相應(yīng)的管護(hù)費用后,，給予移民戶一次性有償轉(zhuǎn)讓費,，并簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，統(tǒng)一收歸集體所有,。 1,、對于移民原有宅基地按照“遷出一戶、平整一戶,、綠化一戶”的原則,，統(tǒng)一進(jìn)行拆除平整和綠化。 2,、對生態(tài)保護(hù)區(qū)的土地,，按照“宜林則林、宜草則草”的原則全部實行封育,，自然恢復(fù)生態(tài),。 3、對于具有開發(fā)利用價值的耕地,，由原移民原駐在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理,，村委會負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，所得收入優(yōu)先用于移民土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償,，其余用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),。 4、對于搬遷后已無人居住的村落,，全部列入生態(tài)自然保護(hù)區(qū),實行封山育林,。 （九）加強(qiáng)移民就業(yè)技能培訓(xùn)
加大培訓(xùn)力度，切實提高自發(fā)移民的生存能力和致富能力。充分整合各類培訓(xùn)項目資金,，針對具有移民意愿的農(nóng)民,，由政府補(bǔ)貼定期開展實用技術(shù)、就業(yè)技能和法律法規(guī)培訓(xùn),，使廣大農(nóng)民掌握一技之長,，在移民的過程中能夠更快、更好地適應(yīng)新環(huán)境,、開始新生活,。 （十）幫助區(qū)外移民解決困難
建議自治區(qū)加強(qiáng)與新疆、內(nèi)蒙,、福建,、廣東等省（區(qū)）寧夏籍自發(fā)移民聚居區(qū)地方政府的聯(lián)系與溝通,，協(xié)調(diào)遷入地政府積極解決自發(fā)移民的身份問題及與之相伴的教育,、醫(yī)療、社保,、救濟(jì)等問題,，幫助區(qū)外移民解決生產(chǎn)生活方面的實際問題。 附表一,、二略 （執(zhí)筆人：張騫,、趙延軍、楊彥聰） |
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