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《行政處罰法》第57條第2款規(guī)定,，“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰,，行政機關負責人應當集體討論決定”。 筆者在從事行政法業(yè)務的過程中發(fā)現：行政機關一般都能根據《行政處罰法》的規(guī)定在作出行政處罰決定前進行集體討論,，但是在集體討論中經常不經意間違反法定程序,，導致行政處罰決定被撤銷。 集體討論中常見的違反法定程序問題可以用3個W總結,，即Who,，哪些人員進行集體討論；When,，什么時候進行集體討論,；What，集體討論究竟討論些什么,。具體如下： 常見問題（一）：進行集體討論的人員不是行政機關的負責人 《行政處罰法》第57條第2款規(guī)定進行集體討論的人員為行政機關負責人,。不少部門規(guī)章也對進行集體討論的人員進行了規(guī)定。例如《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第52條規(guī)定，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門負責人是進行集體討論的人員,。 《行政處罰法》第57條第1款規(guī)定：調查終結,，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據案件的不同情況分別作出行政處罰決定,。這一條款實際確立了兩個原則：行政處罰之行政首長負責制和查處分離原則,。 《行政處罰法》第57條第2款進一步明確了行政機關對重大、復雜行政處罰案件的處理應當持極為慎重的態(tài)度,，應當由行政機關負責人集體討論決定，既能保障依法行政,，又能維護公民,、法人或者其他組織的合法權益。 那么,，行政機關負責人指哪些人呢,？《行政處罰法》并無明確規(guī)定，我們需要通過其他法律規(guī)定補足這一規(guī)則,。 《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定,，“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,，應當委托行政機關相應的工作人員出庭,。”被訴行政機關負責人出庭應訴制度同樣是行政首長負責制的體現,，與《行政處罰法》第57條第1款集體討論所體現的行政首長負責制一致,。故，根據體系解釋的方法,，兩者所規(guī)定的行政機關負責人的內涵應當是相同的,。 司法解釋《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第128條第1款對上述規(guī)定進行了明確：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機關負責人，包括行政機關的正職,、副職負責人以及其他參與分管的負責人,。” 由此可見,，進行集體討論的人員應由作出行政處罰決定的行政機關的正職,、副職負責人以及其他參與分管的負責人進行。如果進行集體討論的人員并非上述人員,，不能視為經過行政機關負責人集體討論,，根據《行政訴訟法》第70條第3條之違反法定程序的規(guī)定，行政處罰決定應予撤銷,。 在北京市第一中級人民法院審理的（2018）京01行終934號“北京市水務局等與北京青石嶺旅游開發(fā)有限公司二審案件”中,，法院認為，“負責人集體討論可能會對處罰結論造成直接的影響,，不同的主體進行討論,，討論出來的處罰結果可能不同,，處罰結果的不同勢必會對當事人權利義務產生影響，所以是否經過負責人集體討論,，以及集體討論的主體是誰,，應當屬于法院對行政行為合法性的審查范圍?！币虼?，法院認為，該案中懷柔區(qū)水務局是水行政主管部門,，區(qū)水政監(jiān)察大隊則系依法成立的管理水利事務的事業(yè)組織,，懷柔區(qū)水務局與區(qū)水政監(jiān)察大隊在作出行政處罰的過程中系委托與被委托的關系，行政機關所屬事業(yè)單位的負責人當然不能替代行政機關的負責人在行政處罰的過程中進行集體討論,。 在最高人民法院審理的（2019）最高法行再22號“胡裕松,、王文平土地行政管理再審案件”中，最高人民法院認為,，行政機關下屬職能部門負責人不能等同于行政機關負責人,，海口市國土局的會簽討論情況亦不能作為處罰決定經過?？谑腥嗣裾撠熑思w討論的相關證據,。因此，在案證據不能證明?？谑腥嗣裾鞒鎏幜P決定前,，已經機關負責人集體會議討論通過，違反法定程序,。 綜上,，執(zhí)法機關在實踐中應當注意：行政機關下屬職能部門、內設機構以及派出機構的負責人,，或者受委托執(zhí)法的組織的負責人,，不能代替作出行政處罰決定的行政機關負責人進行集體討論。這一方面是行政首長負責制以及集體討論程序正義的要求,，一方面也具有實體意義,，因為集體討論的過程和結果可能會對行政相對人的合法權益產生重大、實際的影響,。 常見問題（二）：進行集體討論的人員只有一名行政機關負責人 關于進行集體討論的人員,，除了進行集體討論的人員不是行政機關的負責人之外，常見問題還包括進行集體討論的人員當中只有一名行政機關負責人,，其他進行集體討論的人員不在行政機關負責人之列,。 在遼寧省高級人民法院審理的〔2019〕遼行終1320號“大連市金州區(qū)某修船廠訴大連市金普新區(qū)農業(yè)農村局行政處罰案”中，法院認為，被訴行政機關負責人集體討論,，應當有2名以上負責人參加,，僅有1名負責人參加案件討論，意即該案并未經行政機關負責人集體討論決定,，屬于程序嚴重違法,，被訴行政處罰決定應予撤銷。 那么,，行政機關如何把握參與集體討論人員的范圍呢,？我們建議參與集體討論的人員范圍應當與行政機關公開的局領導班子名單或者同等文件一致，每次集體討論的人員應當確保至少包括此名單中的兩人,。 常見問題（三）：集體討論違反查處分離原則 進行集體討論的人員除了滿足以上范圍,、人數的要求之外，還要注意參與集體討論的人員是否有需要回避的情形,。不過，在執(zhí)法實踐中,，需要回避的情形并不常見,。更為常見的是，進行集體討論的人員同時是行政處罰案件的調查人員,，或者是案件調查部門的負責人,。 就筆者參與執(zhí)法練兵的經驗，行政執(zhí)法機關已普遍有案件調查人員不能進行集體討論的意識,，主要體現在：一般在集體討論筆錄中會明確調查人員的身份,；調查人員僅匯報案情，不參與集體討論和表決程序,。 容易出現的問題主要是案件承辦部門（即調查部門）負責人進行集體討論并參與表決,。承辦部門的負責人通常對調查人員提交的立案申請、調查終結申請進行批準,，之后再提交法制審核部門,、行政機關負責人審查、批準,。根據行政處罰查處分離原則,，承辦部門負責人即便在行政機關負責人之列，也不應當再參與其部門調查案件的集體討論,。故,，行政處罰案件由承辦部門調查，又由承辦部門負責人進行集體討論的,，違反查處分離原則,，不能被視為經過行政機關負責人集體討論，違反法定程序，依法應予撤銷,。 常見問題（四）：僅在聽證程序之前進行集體討論 根據《行政處罰法》對行政處罰普通程序和聽證程序的規(guī)定,，集體討論程序是行政處罰決定環(huán)節(jié)中的一個法定程序，應當在聽證程序之后進行,。 實務中行政機關通常有聽證前或聽證后進行集體討論的做法,。2021年修訂后的《行政處罰法》增加“行政機關應當根據聽證筆錄……作出決定”的規(guī)定，實質上明示了聽證程序和集體討論的順序,。因此,，行政機關應在聽證之后進行集體討論。 當然,，《行政處罰法》并未禁止行政機關在聽證程序之前對擬作出行政處罰的內容進行集體討論,，只不過在聽證之后行政機關必須再次進行集體討論，否則將違反法定程序,。 江蘇省淮安市中級人民法院在審理（2020）蘇08行終127號行政處罰二審案件中認為：首先,，被上訴人淮陰區(qū)市監(jiān)局聽證前集體討論處罰內容不具有合法性。本案的行政處罰系應經行政機關負責人集體討論決定,，但其集體討論決定應當在聽證程序結束后而非聽證程序前,。本案行政機關聽證程序前進行集體討論決定處罰內容，侵害了當事人對聽證程序的信賴,，損害了其預期的合法性權益,，將造成行政處罰聽證程序的形同虛設，不具有程序的合法性,、正當性,。其次，被上訴人淮陰區(qū)市監(jiān)局聽證結束后未進行集體討論,，其處罰程序明顯違法,。本案聽證結束后形成的聽證報告雖載明案件需要提請局集體討論，但被上訴人淮陰區(qū)市監(jiān)局在一審舉證期限內并未提交證據證明聽證結束后履行了集體討論決定程序,，其行政處罰程序構成違法,。故二審法院予以改判，撤銷一審判決和行政處罰決定,。 常見問題（五）：《集體討論筆錄》未記錄集體討論的過程 《集體討論筆錄》未記錄集體討論的過程,，也是常見問題之一。比如《筆錄》僅有“同意予以行政處罰”,，沒有記錄討論人員發(fā)表和交換意見的過程,，不應當視作經過了集體討論，違反法定程序,。 在山東省高級人民法院公布的典型行政案例（2013）德中行終字第67號“仇樹英與平原縣公安局等治安行政處罰上訴案”中,，山東省德州地區(qū)（市）中級人民法院認為,，被上訴人平原縣公安局提交的集體討論意見表并未體現平原縣公安局負責人集體討論的過程，因此被上訴人平原縣公安局作出被訴行政處罰決定未經負責人集體討論,，屬于違反法定程序,。 綜上，集體討論程序的常見問題可以用3個W總結,，即Who,，哪些人員進行集體討論；When,，什么時候進行集體討論,；What，集體討論究竟討論了什么,。筆者通過本文對行政處罰案件集體討論中的常見問題通過類案加以分析和歸納,，希望能夠幫助執(zhí)法機關規(guī)避錯誤實踐，提升執(zhí)法水平,，助力建設法治社會,。 來源:信息公開 |
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