原創(chuàng) 麗邑詩金 處邑詩金 2021-04-02 08:00

預(yù)付卡監(jiān)管規(guī)制的濫觴：

《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理意見的通知》

有個(gè)有意思的事實(shí)是,，預(yù)付卡的監(jiān)管規(guī)制,，濫觴于反腐敗斗爭。

2011年,，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人民銀行監(jiān)察部等部門的《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理意見的通知》,，首次提出應(yīng)當(dāng)規(guī)范預(yù)付卡的發(fā)行管理，由人民銀行負(fù)責(zé)擬定具有跨法人使用的預(yù)付卡的業(yè)務(wù)管理規(guī)制,，商務(wù)部負(fù)責(zé)擬定僅在本企業(yè)使用的預(yù)付卡的監(jiān)管規(guī)制,。

本文件同時(shí)還規(guī)定了稅務(wù)部門要加強(qiáng)發(fā)票管理和稅收稽查，堅(jiān)決依法查處發(fā)卡人在售卡環(huán)節(jié)出具虛假發(fā)票,、購卡單位在稅前扣除與生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)支出等行為,。財(cái)政部門要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)厲查處挪用預(yù)算資金,、利用購卡進(jìn)行公款消費(fèi)等行為,。工商部門要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大消費(fèi)維權(quán)工作力度,，嚴(yán)厲打擊侵犯消費(fèi)者權(quán)益的不法行為,，及時(shí)開展相關(guān)消費(fèi)提示，營造良好的消費(fèi)環(huán)境,。

初代預(yù)付卡規(guī)制：

《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》

2012年,，商務(wù)部頒布了《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》,，《管理辦法》制定了以業(yè)務(wù)流程規(guī)范、動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測和預(yù)收資金存管為主要手段的監(jiān)管模式,，主要內(nèi)容是逐項(xiàng)落實(shí)國辦25號(hào)文件有關(guān)實(shí)名購卡,、非現(xiàn)金購卡、限額發(fā)行,、業(yè)務(wù)管理等方面的要求,，以此達(dá)到反腐倡廉、防范資金風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益三項(xiàng)政策目標(biāo),。

2013年,，中國人民銀行出臺(tái)了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，《辦法》制定了備付金銀行賬戶管理規(guī)則,、客戶備付金的使用與劃轉(zhuǎn)規(guī)則以及相關(guān)的法律責(zé)任監(jiān)管規(guī)制,。以此保護(hù)客戶（消費(fèi)者）合法權(quán)益、科學(xué)平衡監(jiān)管成效與支付服務(wù)效率并合理設(shè)置激勵(lì)與約束機(jī)制,。

上述兩部規(guī)章,，有一個(gè)統(tǒng)一的管理原則，即“預(yù)收待付”和“實(shí)際收到”的資金屬于預(yù)付卡管理資金,，不在“預(yù)收待付”范疇以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實(shí)際收到的資金（即在途資金）不屬于預(yù)付卡管理資金,。

預(yù)付卡規(guī)制：

國家的職責(zé)劃分應(yīng)是功能管理而非行業(yè)管一切

兩部《辦法》均是僅從前端的業(yè)務(wù)管理范疇制定的管理規(guī)則，重點(diǎn)均在預(yù)付資金和服務(wù)業(yè)務(wù)的管理,，并不涉及使用過程中的發(fā)生侵害消費(fèi)者權(quán)益的具體行為（筆者注：超額發(fā)卡帶來的風(fēng)險(xiǎn)也存在侵害消費(fèi)者權(quán)益的可能,，這種屬于業(yè)務(wù)制度范疇的行為，相關(guān)行業(yè)主管部門均加強(qiáng)了規(guī)制）,。

預(yù)付卡本就不是一件事,，其監(jiān)管過程涉及到用戶資金存管和業(yè)務(wù)管理制度、資金存管監(jiān)管,、存管銀行監(jiān)管,、信用管理、企業(yè)主體資質(zhì),、稅務(wù)征收,、消費(fèi)侵權(quán)、合同欺詐,、集資詐騙等,。以所謂的商務(wù)部/人民銀行是單/多用途商業(yè)預(yù)付卡的主管部門就負(fù)責(zé)管理預(yù)付卡所有監(jiān)管事項(xiàng)本就是基層胡亂解讀,，我國政府的職責(zé)劃分應(yīng)是功能管理而非行業(yè)管一切,，商務(wù)部出臺(tái)單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法的職責(zé)背景是商務(wù)部的商貿(mào)流通行業(yè)主管身份確定的，而不是商務(wù)部統(tǒng)管預(yù)付卡從發(fā)卡制度到資金安全,，從消費(fèi)維權(quán)到合同詐騙確定的,。誠如商務(wù)部門是成品油流通行業(yè)主管部門,，難道成品油流通中出現(xiàn)的價(jià)格監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管,、計(jì)量監(jiān)管,、危化品監(jiān)管等等不是這個(gè)行業(yè)內(nèi)的事情嗎,？這些事項(xiàng)管理有因?yàn)樯虅?wù)部門的成品油流通行業(yè)主管就都屬于商務(wù)部門了嗎,？這些都在這個(gè)行業(yè)內(nèi)的事權(quán)難道不都是對(duì)應(yīng)各自的主管部門的嗎？又如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場監(jiān)督管理的規(guī)定（征求意見稿）》一稿,，動(dòng)物防疫工作是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的職責(zé),，不可能以由流通主管或流通監(jiān)管就由商務(wù)或市監(jiān)主導(dǎo)。再如村長有引導(dǎo)村風(fēng)向好的責(zé)任,，但村民放火還是屬于治安的事情,！同樣，甲村的村風(fēng)自然也不是乙村村長的責(zé)任,！因此,，預(yù)付卡本身就不是一個(gè)功能事權(quán)，而是像國辦25號(hào)文所述的“管理涉及部門眾多,，情況復(fù)雜”,。

預(yù)付消費(fèi)與預(yù)付卡：

內(nèi)涵外延已然擴(kuò)展

前文陳述：

即“預(yù)收待付”和“實(shí)際收到”的資金屬于預(yù)付卡管理資金，不在“預(yù)收待付”范疇以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實(shí)際收到的資金（即在途資金）不屬于預(yù)付卡管理資金,。

話語略顯晦澀,，舉幾個(gè)例子就可以懂了。在舉例之前,，我們需要了解單/多用途商業(yè)預(yù)付卡的規(guī)制的共同點(diǎn)：單張卡不得超過5000元,，超額發(fā)卡的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)退回超額部分并不得扣減已承諾的服務(wù),，到期的需要給予延期或者退款,。
例1：X先生在于2021年3月31日在五星大飯店預(yù)定了4月2日的2桌桌宴，排好餐后支付了9000元,。

顯然這是預(yù)付式消費(fèi),，但是但并不能從現(xiàn)行的預(yù)付卡的管理規(guī)制：“退還4000元并提供已承諾的服務(wù)?！?/span>

例2：X先生在于2020年7月某酒店居住,，與老板協(xié)商，準(zhǔn)備居住2個(gè)月,，并支付了6000元,。

這也是預(yù)付式消費(fèi)，但是但并不能從現(xiàn)行的預(yù)付卡的管理規(guī)制：“退還1000月繼續(xù)提供2個(gè)月的住宿,?！?/span>

例3：中國鐵路總公司提供的90天內(nèi)乘坐20次京滬高鐵動(dòng)車組的次卡,，其中二等座售價(jià)11240元，一等座售價(jià)18880元,，到期自動(dòng)作廢,。

這還是預(yù)付式消費(fèi)，從預(yù)付卡規(guī)制,，消費(fèi)者購買的這個(gè)次卡超額不說,，90天內(nèi)沒有坐晚還要退還剩余次數(shù)，且不說這屬于合同關(guān)系,。假設(shè)是明知存在完成不了的風(fēng)險(xiǎn)仍然購買并最終訴說路局公司問題,，成年人難道不應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé)嗎？

上述例子中的前兩個(gè)例子都是真實(shí)案例,，而例3的前款產(chǎn)品存在,，類似的問題也存在。從3個(gè)例子來看,，這些都是預(yù)付式消費(fèi),，我們可以把所有“先款后貨”的消費(fèi)模式均稱之為預(yù)付式消費(fèi)，但不代表預(yù)付式消費(fèi)的監(jiān)管邏輯就等同于預(yù)付卡,，300元一節(jié)的鋼琴課有20課時(shí),，你自然不能說它是超額發(fā)卡。浙江省市場監(jiān)管局代擬省消法時(shí),，對(duì)預(yù)付式消費(fèi)的表現(xiàn)形式研究不深,，功能管理職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，一心只想著商務(wù)部出臺(tái)的單用途商業(yè)預(yù)付卡就等于管理所有的預(yù)付式消費(fèi)以及預(yù)付消費(fèi)過程中產(chǎn)生的種種問題,，以將“單用途商業(yè)預(yù)付卡”改稱“單用途商業(yè)預(yù)付憑證”就能涵蓋所有的預(yù)付消費(fèi),，解構(gòu)國家法規(guī)與貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)，以罰則實(shí)施單位作出修改就可實(shí)現(xiàn)職責(zé)轉(zhuǎn)嫁,，是對(duì)監(jiān)管的最大不負(fù)責(zé)任,。該省商務(wù)廳不能及時(shí)糾偏，負(fù)同等責(zé)2017年,，人民銀行,、商務(wù)部、教育部,、公安部,、交通運(yùn)輸部、文化部,、工商總局,、旅游局、銀監(jiān)會(huì)等8部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展聯(lián)合整治預(yù)付卡違規(guī)經(jīng)營專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（銀發(fā)〔2017〕189號(hào)），如若按浙江省市場監(jiān)管局說的,，商務(wù)部門是單用途商業(yè)預(yù)付卡的主管部門，負(fù)責(zé)包括消費(fèi)維權(quán)的職責(zé),，那么這份文件就應(yīng)該沒有工商總局,。事實(shí)卻是國家層面的職責(zé)劃分相當(dāng)清晰。

本次聯(lián)合整治將各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域都納入其中,，開始進(jìn)一步探索各行業(yè)的管制路徑,。筆者也認(rèn)同預(yù)付消費(fèi)加強(qiáng)管制的必要性是存在的，但要管不等于亂管,。以教育為例,，在本次整改后，教育部牽頭起草了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕80號(hào)）,，明確了加強(qiáng)了教學(xué)收費(fèi)管理制度,，要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得收取超過3個(gè)月的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)資金管理,。這就是在探索適合教育行業(yè)的管制措施,，未來該措施有可能上升為法律，形成真正的監(jiān)管舉措,。

該文件還進(jìn)一步明確了行業(yè)主管部門與綜合監(jiān)管部門的職責(zé)分工：

“教育,、文化、旅游等行業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé),，配合綜合監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)教育培訓(xùn),、文化、旅游等領(lǐng)域的單用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)監(jiān)管,，協(xié)助排查主管行業(yè)的相關(guān)企業(yè)單用途預(yù)付卡發(fā)行及履約情況,，嚴(yán)禁擅自將單用途預(yù)付卡轉(zhuǎn)為多用途預(yù)付卡；配合做好相關(guān)領(lǐng)域的無證經(jīng)營多用途預(yù)付卡業(yè)務(wù)線索排查和專項(xiàng)行動(dòng)宣傳工作,，并根據(jù)實(shí)際情況研究預(yù)付卡業(yè)務(wù)規(guī)范措施,，推動(dòng)完善相關(guān)法規(guī)制度，形成綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,，形成優(yōu)勢互補(bǔ),、分工協(xié)作、溝通順暢,、齊抓共管的監(jiān)管格局,。交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)交通一卡通的業(yè)務(wù)監(jiān)管，并排查相關(guān)企業(yè)交通一卡通發(fā)行及履約情況,。交通運(yùn)輸部會(huì)同人民銀行研究制定多用途交通一卡通監(jiān)管政策,，各地交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同人民銀行按照國務(wù)院文件要求，以及兩部門聯(lián)合制定的監(jiān)管政策和工作實(shí)施方案，做好多用途交通一卡通行業(yè)整合治理工作,?！?/span>

“工商行政管理部門應(yīng)綜合發(fā)揮工商管理和消費(fèi)維權(quán)職能，重點(diǎn)查處一批侵害消費(fèi)者權(quán)益案件,，并將發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移送公安機(jī)關(guān),；梳理近年來預(yù)付式消費(fèi)糾紛相關(guān)線索，篩選出預(yù)付卡領(lǐng)域問題突出的重點(diǎn)行業(yè),、重點(diǎn)地區(qū)以及重點(diǎn)侵權(quán)行為,，配合專項(xiàng)行動(dòng)開展針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、地區(qū)企業(yè)的抽查工作,；積極推動(dòng)各部門間的信息共享和信用約束,，對(duì)違規(guī)企業(yè)相關(guān)情況在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中予以公示，并將通過登記的住所或經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系的企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄,；對(duì)存在無證經(jīng)營多用途預(yù)付卡業(yè)務(wù),、擅自將單用途預(yù)付卡轉(zhuǎn)為多用途預(yù)付卡、惡意詐騙等違法犯罪行為的企業(yè),，依照相關(guān)部門的提請(qǐng)依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照,，配合相關(guān)部門對(duì)所涉企業(yè)和相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施聯(lián)合懲戒；配合專項(xiàng)行動(dòng)宣傳工作做好消費(fèi)教育引導(dǎo),，倡導(dǎo)理性按需消費(fèi)行為,，增強(qiáng)依法維權(quán)意識(shí)?！?/span>

根據(jù)筆者目前掌握的信息來看,，消費(fèi)環(huán)境建設(shè)的主管部門，目前應(yīng)該沒有劃轉(zhuǎn)給各行業(yè)主管部門,。
消保視角主導(dǎo)：

諸省較之多用途商業(yè)預(yù)付卡的無證經(jīng)營所犯的是非法經(jīng)營的犯罪成本,，《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》管理能力偏弱，同時(shí)還遭受著只管企業(yè)不管個(gè)體的詬病,。這是與十年前的管理思路是有關(guān)的,，如果有興趣的同志，不如翻查一下十年前的工商總局的“三定方案”,，或許就可以對(duì)為什么只管企業(yè)不管個(gè)體有所了解了,。

目前來看，無論是單用途商業(yè)預(yù)付卡的管理辦法還是支付機(jī)構(gòu)備付金的管理辦法,，其有關(guān)于侵害消費(fèi)者權(quán)益行為的事后監(jiān)管舉措都并未涉及,。由于事后監(jiān)管問題仍然層出不窮，各省均自行主導(dǎo),，探索預(yù)付消費(fèi)卡的管理道路,，其中以上海市和北京市的最優(yōu),，尤以上海市的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》，其涉及范圍最廣,，管理制度最為科學(xué),，部門分工最為嚴(yán)謹(jǐn)。北京市加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)制發(fā)軔于2016年的《北京市工商行政管理局 北京市商務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)付費(fèi)消費(fèi)管理工作的意見》（京工商發(fā)〔2016〕41號(hào)）,，隨后制定了《北京市預(yù)付式消費(fèi)市場監(jiān)督和服務(wù)管理辦法》《北京市學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)付式消費(fèi)管理細(xì)則》《北京市體育健身經(jīng)營場所預(yù)付式消費(fèi)管理細(xì)則》等一攬子預(yù)付費(fèi)消費(fèi)的監(jiān)管規(guī)定,，以《北京市體育健身經(jīng)營場所預(yù)付式消費(fèi)管理細(xì)則》（征求意見稿）為例，細(xì)則規(guī)定健身機(jī)構(gòu)“原則上不應(yīng)發(fā)售有效期超過3個(gè)月,、面額（預(yù)付額）超過3000元的預(yù)付健身產(chǎn)品,?！边@種行業(yè)規(guī)范就更加適合相關(guān)行業(yè),，而不是將金融管理規(guī)定生搬硬套，用于指定商品或者服務(wù),。北京市市場監(jiān)管局更是從自身消保維權(quán)職責(zé)出發(fā),，牽頭草擬了《北京市消費(fèi)類預(yù)付費(fèi)服務(wù)交易合同行為指引》，而不是浙省所謂的“凡是預(yù)付式消費(fèi)都是商務(wù)部門管轄”,。如果所有的5000元以上的預(yù)付消費(fèi)都能視作單/多用途商業(yè)預(yù)付卡,，那5000元以上的“先款后貨”的買賣都可以不用做了。

除此之外,，《河北省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《湖南省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《陜西省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《山東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《河北省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《黑龍江省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》也制訂了相應(yīng)的規(guī)定,。所有的規(guī)制中，《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》內(nèi)容和職責(zé)分工都顯得粗暴,，以所謂的“一件事有一個(gè)部門管為由”,，將部分屬于消費(fèi)維權(quán)職能范疇的事權(quán)，轉(zhuǎn)嫁該省商務(wù)部門,。從政府事權(quán)角度出發(fā),，到底是預(yù)付卡應(yīng)該是一件事，還是查處一批侵害消費(fèi)者權(quán)益的職能更應(yīng)該是一件事,？浙江省消保法的規(guī)則無法涵蓋所有消費(fèi)侵權(quán)行為,，更無法就民事糾紛提供指引，單用途商業(yè)預(yù)付卡監(jiān)督管理還涉及惡意欺詐,、虛假宣傳,、強(qiáng)制服務(wù)、霸王條款,、經(jīng)營主體不合法,、合同欺詐等，該法規(guī)定造成同屬于消保領(lǐng)域的行政管轄事權(quán)分屬商務(wù)部門和市場監(jiān)管部門,。同時(shí)還造成了民間自治組織拒不受理消費(fèi)者的消費(fèi)投訴的現(xiàn)象,。

行政機(jī)關(guān)與社會(huì)治理：

公權(quán)民權(quán)也是各有職責(zé)

中華人民共和國的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織是人民的消保組織，不是某一個(gè)部門的消保組織。根據(jù)2015年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,，消保組織履行法定的八項(xiàng)社會(huì)公益職能,。

我國支持社會(huì)中間力量的發(fā)展，開展群眾自治,。行政管轄與民間自治相輔相成：行政管理部門工作性質(zhì)表現(xiàn)為行政執(zhí)法,，社會(huì)團(tuán)體則表現(xiàn)為依法開展社會(huì)活動(dòng)和民間工作。從救濟(jì)形式看,，前者對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)屬于公力救濟(jì),，是國家公權(quán)力的體現(xiàn)，往往以法律為背書,。后者多以調(diào)解方式進(jìn)行,，是私力救濟(jì)的一種形態(tài)，往往以和解為形式,。從調(diào)整的對(duì)象看．前者所規(guī)范的市場主體多具有危害性大,、涉及范圍廣、嚴(yán)重性較深,、納入法律管制范疇等特點(diǎn),。后者規(guī)范的經(jīng)營行為則多為一些損害性小、較頻繁發(fā)生,、屬于民事領(lǐng)域糾紛的個(gè)案,。

目前，由于消協(xié)往往掛靠在部分行政部門下,，協(xié)會(huì)成為了行政部門的附庸,，說的好聽是同氣連枝，說的難聽是沆瀣一氣,。作為社會(huì)自治組織,，消協(xié)目前對(duì)自身公益性職責(zé)自覺性和主動(dòng)性的認(rèn)識(shí)都不足，消協(xié)改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是培養(yǎng)消協(xié)的獨(dú)立人格,，甚至還要賦予其訴訟主體資格,。并以此依法受理消費(fèi)者投訴，對(duì)投訴舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查,，開展調(diào)解,，指導(dǎo)與幫助消費(fèi)者依法就經(jīng)營者行政違法行為向行政主管部門投訴，支持消費(fèi)者拿起法律武器通過仲裁,、民事訴訟求決,，對(duì)商家的不良行為依法向社會(huì)曝光。同時(shí),，及時(shí)發(fā)布消費(fèi)警示,，指導(dǎo)消費(fèi)者增強(qiáng)自身保護(hù)意識(shí),。

寫在最后：

行政部門的管轄范疇不是無邊界的也做不到無邊界，以行業(yè)管理為由,，稱餐館的危房,、賓館的消防、商場的物業(yè),、強(qiáng)制的國標(biāo),、流通的治安、零售的防疫,、預(yù)付卡的消費(fèi)糾紛都是行業(yè)主管部門的監(jiān)督管理范疇,，那又何必設(shè)置綜合監(jiān)管部門與民間組織呢？筆者認(rèn)同很多事物均有加強(qiáng)監(jiān)管的必要,，但加強(qiáng)管理不等于亂指管理,。浙江省近幾年在探索政府管理邊界與職責(zé)的過程中，有關(guān)部門忽視了功能事權(quán)的分配,，混淆了功能事權(quán)主管部門與行業(yè)主管部門的職責(zé),，出現(xiàn)了治安管理,、消保維權(quán),、建筑安全等等專業(yè)事權(quán)由行業(yè)主管部門牽頭抓總、負(fù)主要職責(zé)的現(xiàn)象,，這既不符合部門職責(zé)分工,，也不匹配機(jī)構(gòu)配置，更不符合依法治國要求,，相關(guān)改革仍要繼續(xù)深化,，觀念仍需繼續(xù)革新。
                                 麗邑詩金