要點(diǎn)提示：招標(biāo)人與中標(biāo)人因客觀情況發(fā)生變化而另行訂立與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的補(bǔ)充協(xié)議,，未對(duì)招投標(biāo)時(shí)其他競標(biāo)人能否中標(biāo)或以何種條件中標(biāo)產(chǎn)生影響，也未造成招標(biāo)人與中標(biāo)人權(quán)利義務(wù)失衡的,，不屬于背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,。一方當(dāng)事人請求按補(bǔ)充協(xié)議確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持,。

基于篇幅限制,，基本信息等部分省略，直接推送案件解析部分：

根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第五條的規(guī)定,，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開,、公平,、公正和誠實(shí)信用的原則，營造公平競爭的招投標(biāo)環(huán)境,，從而維護(hù)招投標(biāo)各方的合法權(quán)益,。民法典第七百九十條規(guī)定，建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律的規(guī)定公開,、公平、公正進(jìn)行,。公開,、公平、公正以及誠實(shí)信用原則應(yīng)貫穿于建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)過程的始終,，落實(shí)上述原則的根本在于建設(shè)工程施工合同的內(nèi)容與招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書一致,。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條的規(guī)定,，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。然而實(shí)踐中,，招標(biāo)人和中標(biāo)人因各種原因另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議的情況時(shí)有發(fā)生,。招標(biāo)人和中標(biāo)人在施工過程中因客觀情況發(fā)生變化而訂立的補(bǔ)充協(xié)議是否屬于背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，司法實(shí)務(wù)中存在不同認(rèn)識(shí),。

一,、有關(guān)'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'的法律規(guī)定

關(guān)于對(duì)建設(shè)工程施工合同'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'的理解，涉及對(duì)當(dāng)事人意思自治的尊重,，也涉及招標(biāo)投標(biāo)制度的落實(shí),，以及建設(shè)工程施工合同主體間糾紛的處理。除招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條提及'合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'之外,，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號(hào),，以下簡稱現(xiàn)行司法解釋）第二條對(duì)建設(shè)工程中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容也作出了具體規(guī)定。

1.招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條中的'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'

招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條第一款規(guī)定：'.....．招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,。'但未對(duì)中標(biāo)合同'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'作出明確界定,。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的招標(biāo)投標(biāo)法條文釋義指出，招標(biāo)投標(biāo)法第四十六條第一款中規(guī)定的'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'是指投標(biāo)價(jià)格,、投標(biāo)方案等,。

2.現(xiàn)行司法解釋第二條中的'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'

按照文義解釋，合同'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'是指對(duì)當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)性影響的內(nèi)容,?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004]14號(hào)）第二十一條規(guī)定：'當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù),。'該條中的中標(biāo)合同'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容'是指工程價(jià)款,、工程質(zhì)量或者工程期限等?，F(xiàn)行司法解釋第二條明確規(guī)定，建設(shè)工程中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是指工程范圍,、建設(shè)工期、工程質(zhì)量,、工程價(jià)款等,。

實(shí)際上，上述四個(gè)要素是相互關(guān)聯(lián)的,。不同的工程范圍對(duì)中標(biāo)人建筑資質(zhì)的要求不同,，也直接決定招標(biāo)人支付的工程價(jià)款數(shù)額和中標(biāo)人可獲得的利潤。工程范圍的變化往往會(huì)引起與建設(shè)工期,、工程質(zhì)量要求,、工程價(jià)款等的變化。建設(shè)工期的約定可以有效避免招標(biāo)人對(duì)第三方承擔(dān)逾期違約責(zé)任,。工程質(zhì)量關(guān)系生產(chǎn)經(jīng)營的正常運(yùn)行和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,，建設(shè)工程的質(zhì)量必須按照現(xiàn)行法律規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),、設(shè)計(jì)文件和合同約定得到保障,。工程價(jià)款是建設(shè)工程施工合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)最終的體現(xiàn)，是決定工程中標(biāo)人的關(guān)鍵因素,。

3.現(xiàn)行司法解釋第二十二條的規(guī)定

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條的規(guī)定,，招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂的書面合同的標(biāo)的、價(jià)款,、質(zhì)量,、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?，F(xiàn)行司法解釋第二十二條規(guī)定：'當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍,、建設(shè)工期,、工程質(zhì)量、工程價(jià)款不一致,，一方當(dāng)事人可以請求將招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)的,，人民法院應(yīng)予支持,。'

結(jié)合現(xiàn)行司法解釋第二條，建設(shè)工程中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件,、中標(biāo)通知書保持一致,。具體到建設(shè)工程領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定的'主要條款'應(yīng)理解為建設(shè)工程中標(biāo)合同的'實(shí)質(zhì)性內(nèi)容',。

二,、背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的司法認(rèn)定

從開展招投標(biāo)活動(dòng)到簽訂合同、履行合同的過程中,，當(dāng)事人享有變更合同的權(quán)利,。對(duì)于招投標(biāo)文件中未提及的，當(dāng)事人可以在中標(biāo)合同中予以補(bǔ)充并加以細(xì)化,、完善,；在施工合同履行過程中，當(dāng)事人可以訂立補(bǔ)充協(xié)議以適應(yīng)客觀情況的變化,。但是中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)與招標(biāo)文件,、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書一致,，補(bǔ)充協(xié)議的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不得背離中標(biāo)合同,。

對(duì)于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的認(rèn)定，學(xué)理觀點(diǎn)眾說紛紜,，但可大致分為質(zhì)和量兩個(gè)衡量視角,。

在質(zhì)的視角上，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)先認(rèn)定哪些條款屬于中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性條款,，改變這些實(shí)質(zhì)性條款的補(bǔ)充協(xié)議即構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更。第二種觀點(diǎn)從落實(shí)公開招標(biāo)投標(biāo)的意義出發(fā),，以是否會(huì)破壞建筑市場的公平競爭秩序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn),，補(bǔ)充協(xié)議導(dǎo)致不公平競爭的，屬于與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致,。

在量的視角上,，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，補(bǔ)充協(xié)議中的工程量,、工程期限,、工程價(jià)款等可量化要素的變化量超過中標(biāo)合同1/5的，不屬于正常的合同變更,，應(yīng)認(rèn)定為背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,。第二種觀點(diǎn)主張，在法律規(guī)定,、國家標(biāo)準(zhǔn),、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的最低限度范圍內(nèi)，結(jié)合個(gè)案靈活,、從寬判斷實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致,，不以變化量的具體占比為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),。

司法實(shí)踐中，對(duì)于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的認(rèn)定尚不存在統(tǒng)一的嚴(yán)格適用標(biāo)準(zhǔn),。具體認(rèn)定時(shí),，不應(yīng)僅機(jī)械地考慮相關(guān)條款形式或內(nèi)容上的改變，而應(yīng)結(jié)合工程施工的實(shí)際情況,，客觀判斷補(bǔ)充協(xié)議等與中標(biāo)合同不一致的必要性,、現(xiàn)實(shí)性，同時(shí),，結(jié)合對(duì)招投標(biāo)公平競爭秩序及招標(biāo)人與中標(biāo)人權(quán)利義務(wù)平衡的考量，綜合予以判斷,。

1.考量補(bǔ)充協(xié)議與中標(biāo)合同不一致的原因

補(bǔ)充協(xié)議與中標(biāo)合同不一致的原因可以分為主觀原因和客觀原因,。

主觀原因主要包括：(1）招標(biāo)人利用自身優(yōu)勢地位與投標(biāo)人另行簽訂實(shí)際履行的合同；(2）投標(biāo)人在簽訂中標(biāo)合同后,，采取惡意停工等方式要求招標(biāo)人另行簽訂施工合同,；(3）招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通在中標(biāo)合同之外簽訂補(bǔ)充協(xié)議等。

客觀原因是指在施工合同履行的過程中因客觀情況發(fā)生變化,，招標(biāo)人與投標(biāo)人對(duì)中標(biāo)合同進(jìn)行補(bǔ)充,、細(xì)化或變更，以使建設(shè)工程得以順利推進(jìn),。例如,，在施工過程中，因招標(biāo)人設(shè)計(jì)變更,、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整,、相關(guān)法律或政策變化等客觀因素，雙方以補(bǔ)充協(xié)議等形式變更工程范圍的,，或因客觀自然條件影響而以補(bǔ)充協(xié)議等形式變更建設(shè)工期等屬于建設(shè)工程施工過程中客觀需要的,，不應(yīng)僅依據(jù)協(xié)議變更的內(nèi)容機(jī)械地認(rèn)定為對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了變更。

2.考量是否影響其他競標(biāo)人中標(biāo)

招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定招投標(biāo)程序是為了確保公平,、公開,、公正的競爭環(huán)境，發(fā)包人與承包人的補(bǔ)充或變更協(xié)議的內(nèi)容排除其他競標(biāo)人中標(biāo)的可能或提高其他競標(biāo)人中標(biāo)條件的,，違背了招投標(biāo)制度的初衷,，構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，具體可以考量補(bǔ)充協(xié)議等的簽訂時(shí)間,。

在中標(biāo)合同簽訂后,，由于建設(shè)工程復(fù)雜程度高、履行期限長,，隨著施工進(jìn)度的深人,，招標(biāo)人與中標(biāo)人就工程中出現(xiàn)的具體問題簽訂補(bǔ)充,、變更協(xié)議是正常且普遍的，也是合同自由原則的體現(xiàn),。但實(shí)踐中,，招標(biāo)人與中標(biāo)人在招投標(biāo)程序前簽訂補(bǔ)充協(xié)議等現(xiàn)象大量存在；或者招標(biāo)人與中標(biāo)人另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議的時(shí)間與中標(biāo)合同的簽訂時(shí)間相隔很短,，一般簽訂在正式施工之前或開始施工時(shí),。

簽訂于上述時(shí)點(diǎn)的補(bǔ)充協(xié)議一般不是基于合同實(shí)際履行過程中的客觀需要，而是招標(biāo)人與中標(biāo)人在招投標(biāo)程序之外私下訂立的'黑合同',，可能使得招投標(biāo)程序被架空,，影響其他競標(biāo)人的合法權(quán)益，往往屬于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議,。例如,，在（2021）最高法民申1851號(hào)民事裁定中，招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂補(bǔ)充協(xié)議與簽訂中標(biāo)合同僅相隔一天,，雙方對(duì)中標(biāo)合同的工程范圍,、建設(shè)工期等進(jìn)行了變更，最高人民法院認(rèn)定該補(bǔ)充協(xié)議與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致,。

3.考量是否導(dǎo)致招標(biāo)人與中標(biāo)人的權(quán)利義務(wù)失衡

招標(biāo)投標(biāo)法等規(guī)定了必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍,，采用招標(biāo)投標(biāo)程序訂立建設(shè)工程施工合同體現(xiàn)了程序公平，建設(shè)工程施工合同作為雙務(wù)合同,，給付與對(duì)待給付的均衡體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平原則,。招標(biāo)人與中標(biāo)人另行訂立的補(bǔ)充協(xié)議等較大改變了雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)失衡的,，應(yīng)認(rèn)定為與中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致,。具體可以考量補(bǔ)充協(xié)議與中標(biāo)合同背離的程度、是否屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示,、是否破壞了當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的一致性等,。

建設(shè)工程施工合同中的要素包括可量化要素和不可量化要素。工程范圍,、建設(shè)工期,、工程價(jià)款是可以量化的要素，判斷補(bǔ)充協(xié)議中的可量化要素是否構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更,，可以結(jié)合變化的比例和數(shù)值以及當(dāng)事人的意思表示綜合認(rèn)定,。在（2019）最高法民終583號(hào)民事判決中，最高人民法院認(rèn)為,，中標(biāo)合同約定建設(shè)工程總投資下浮后為結(jié)算總價(jià),，下浮比例由發(fā)包人與承包人另行協(xié)商，雙方在簽訂中標(biāo)合同的同日簽訂補(bǔ)充協(xié)議約定下浮比例為6%，符合中標(biāo)合同約定,，是對(duì)中標(biāo)合同的補(bǔ)充和完善,，屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。而工程質(zhì)量屬于難以量化的要素,，補(bǔ)充協(xié)議等將工程質(zhì)量變更為低于法律規(guī)定,、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的,，應(yīng)屬于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更,。

工程范圍、建設(shè)工期,、工程價(jià)款,、工程質(zhì)量等要素是相互影響的，一種要素變化往往帶來其他要素的改變,。其中雖僅個(gè)別要素發(fā)生變化,，但足以破壞招標(biāo)人與中標(biāo)人權(quán)利義務(wù)的一致性的，應(yīng)認(rèn)定為構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更,。在司法實(shí)踐中，補(bǔ)充協(xié)議對(duì)中標(biāo)合同的工程價(jià)款作了大幅增加,，但并不存在工程量增加及配套工程的,，補(bǔ)充協(xié)議屬于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性背離。除此之外,，還應(yīng)考慮要素中的重要內(nèi)容是否不合理地加重了一方的義務(wù),。例如，最高人民法院在（2019）最高法民終1093號(hào)民事判決中指出,，款項(xiàng)支付方式是工程價(jià)款的重要內(nèi)容,，補(bǔ)充協(xié)議將工程款的支付方式由預(yù)付款加進(jìn)度付款改為承包人全資墊資施工，屬于對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更,。

綜上,，該案中，相關(guān)補(bǔ)充合同是發(fā)包人和承包人根據(jù)客觀情況變化及施工實(shí)際需要對(duì)《建設(shè)工程施工合同》所作的補(bǔ)充,、細(xì)化或變更,，是雙方的真實(shí)意思表示，并未排除其他競標(biāo)人中標(biāo)的可能或提高其他競標(biāo)人的中標(biāo)條件,，也未導(dǎo)致發(fā)包人與承包人之間權(quán)利義務(wù)失衡,。因此，發(fā)包人與承包人簽訂的相關(guān)補(bǔ)充合同不構(gòu)成對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更,，不屬于背離《建設(shè)工程施工合同》實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同,。