海南農(nóng)墾為全國(guó)第三大墾區(qū),，按照“三調(diào)”成果，土地總面積946.48萬(wàn)畝,，其中農(nóng)用地920.9萬(wàn)畝,，占97.3%（耕地50.45萬(wàn)畝、園地672.16萬(wàn)畝,、林地175.13萬(wàn)畝,，其他農(nóng)用地23.16萬(wàn)畝），建設(shè)用地20.3萬(wàn)畝,，占2.1%,，未利用地面積5.28萬(wàn)畝，占0.6%,。相較于北方墾區(qū)保障糧食作物,、耕地占比大的特點(diǎn)，海南農(nóng)墾以種植橡膠以及芒果,、荔枝等長(zhǎng)期熱帶作物為主,，園地與林地面積占71%。

從權(quán)屬情況看,，946.48萬(wàn)畝土地分為兩類(lèi)：一是海南農(nóng)墾集團(tuán)作為權(quán)屬人共311.44萬(wàn)畝,，絕大部分為成規(guī)模橡膠林；二是其余635.04萬(wàn)畝土地的權(quán)屬人為各農(nóng)場(chǎng)公司和二級(jí)企業(yè),。

1.主張權(quán)屬,，摸清家底，對(duì)墾區(qū)土地開(kāi)展持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

一是按照中央《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》要求,，基本完成土地確權(quán)任務(wù),，發(fā)證給海南農(nóng)墾部分面積為927.17萬(wàn)畝，占主張權(quán)屬面積的97.96%，有力地保障了農(nóng)墾土地各項(xiàng)權(quán)益,。二是建立海南農(nóng)墾“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù),，每半年開(kāi)展一次全覆蓋土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)，每季度對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目用地情況實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè),，實(shí)現(xiàn)土地精細(xì)化管理,。

2.建立完善適應(yīng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式的土地承包經(jīng)營(yíng)租賃制度

一是建立了“對(duì)內(nèi)發(fā)包”與“對(duì)外租賃”的經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)內(nèi)部職工,，由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與職工簽訂生產(chǎn)承包合同,，將土地承包租賃給職工經(jīng)營(yíng)。內(nèi)部承包實(shí)行“基本田”與“經(jīng)營(yíng)田”的“兩田制”,，基本田免收承包費(fèi),，經(jīng)營(yíng)田實(shí)行階梯地價(jià)累進(jìn)收費(fèi)。內(nèi)部承包期限不得超過(guò)30年,，不得超過(guò)法定退休年齡,。對(duì)職工以外的企業(yè)和個(gè)人，以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式租賃土地,，簽訂統(tǒng)一合同,，租期不超過(guò)20年。當(dāng)前,，對(duì)內(nèi)發(fā)包土地約150萬(wàn)畝,，對(duì)外租賃土地約20萬(wàn)畝。

二是制定承包租賃指導(dǎo)價(jià),、標(biāo)準(zhǔn)合同書(shū)等,。通過(guò)農(nóng)用地清理規(guī)范，根據(jù)土地區(qū)位,、類(lèi)別,、等級(jí)，區(qū)分對(duì)內(nèi)承包和對(duì)外租賃,，制定了“農(nóng)業(yè)用地承包租賃指導(dǎo)價(jià)”并定期更新,。每個(gè)農(nóng)場(chǎng)制定具體的規(guī)范價(jià)格，分等級(jí),、分作物種類(lèi),、分租賃時(shí)間差別化。分類(lèi)制定了農(nóng)業(yè)用地承包租賃合同書(shū)（范本）,，包括《職工基本生活保障用地承包合同書(shū)》《農(nóng)業(yè)用地對(duì)外租賃合同書(shū)》等,，并對(duì)設(shè)施農(nóng)用地租賃、“南繁”產(chǎn)業(yè)用地租賃制定了具體程序和標(biāo)準(zhǔn),。

三是建立了統(tǒng)一的“資源資產(chǎn)交易系統(tǒng)平臺(tái)”,。要求所有海南農(nóng)墾的土地及房屋建筑物等資產(chǎn)出租,、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)處置事項(xiàng)都依托平臺(tái)，采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行,，提升國(guó)有農(nóng)用地對(duì)外租賃的規(guī)范性,、透明度，增加競(jìng)爭(zhēng)性和溢價(jià),。

四是積極探索適應(yīng)國(guó)有農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)模式,。重新將土地整合集中發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或因地制宜采取“分利不分地”“模擬股份制”等相關(guān)模式,，在各方利益最大化的基礎(chǔ)上,，維護(hù)好國(guó)有農(nóng)用地各項(xiàng)權(quán)益。例如,，榮光農(nóng)場(chǎng)改變以往單純發(fā)包土地的模式,，成立農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)公司作為平臺(tái)，由農(nóng)場(chǎng)出資占股51%,，吸引公司技術(shù)骨干及社會(huì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員合計(jì)持股49%,。構(gòu)建“農(nóng)場(chǎng)公司+專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)+精準(zhǔn)扶貧戶(hù)”的股權(quán)架構(gòu)，以“分利不分地”的模式打造了84畝龍眼標(biāo)準(zhǔn)化種植基地,，共種植龍眼2000余株，年均產(chǎn)量可達(dá)12萬(wàn)斤,，年產(chǎn)值近百萬(wàn)元,，帶動(dòng)近20戶(hù)脫貧增收。

3.編制墾區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃,，促進(jìn)墾地規(guī)劃銜接

一是開(kāi)展《海南省農(nóng)墾國(guó)土空間規(guī)劃專(zhuān)題研究》,。成果在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃文本中得到充分體現(xiàn)，明確了農(nóng)墾規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)單列,、規(guī)劃建設(shè)用地可在市縣范圍內(nèi)調(diào)劑,、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的墾區(qū)作業(yè)區(qū)與生產(chǎn)隊(duì)納入村莊規(guī)劃等，同時(shí)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)布局,、基礎(chǔ)設(shè)施配套等均考慮農(nóng)墾實(shí)際情況,。

二是將墾區(qū)生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)融入村莊規(guī)劃體系。分類(lèi)編制墾區(qū)詳細(xì)規(guī)劃,，將農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部及毗鄰場(chǎng)部的土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍,，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；將零星分散,、遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn),、場(chǎng)部及中心居民點(diǎn)的，參照農(nóng)村規(guī)劃編制生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃,。

4.維護(hù)權(quán)益,，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)管理

一是完善內(nèi)部土地資產(chǎn)管理制度,。制定并定期更新《海墾控股集團(tuán)企業(yè)管理事項(xiàng)授權(quán)清單》，將土地資產(chǎn)管理作為“授權(quán)清單”的重要內(nèi)容,。

二是為確保公平公正,，規(guī)定集團(tuán)所有中層以上管理人員、農(nóng)場(chǎng)公司高級(jí)管理人員及其直系親屬不得承包使用墾區(qū)農(nóng)業(yè)土地,。開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查,，對(duì)相關(guān)管理層人員用地情況進(jìn)行公示、清理,。

三是針對(duì)收回農(nóng)墾土地缺乏規(guī)范問(wèn)題,，研究制定《公益性設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)使用墾區(qū)土地補(bǔ)償管理辦法》，從內(nèi)部資產(chǎn)管理角度,，規(guī)范各類(lèi)公益性設(shè)施使用墾區(qū)土地補(bǔ)償管理,，維護(hù)墾區(qū)國(guó)有土地資產(chǎn)及職工群眾合法權(quán)益。

四是加強(qiáng)被占地調(diào)處工作,，維護(hù)土地權(quán)益,。建立以政府為主導(dǎo)、各農(nóng)場(chǎng)公司為主體,、權(quán)責(zé)到位的被占土地調(diào)處收回工作機(jī)制,，并采取司法手段進(jìn)行維權(quán)。

五是配合屬地政府開(kāi)展“兩違”（違法用地,、違規(guī)建房）整治,，在墾區(qū)開(kāi)展“生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)督查”，全面核查各企業(yè)自建和合作項(xiàng)目是否違規(guī)占用耕地,、基本農(nóng)田,、林地及挖湖造景等違法行為。

5.以全域綜合整治為抓手,，促進(jìn)土地合理高效利用

一是建立全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施新機(jī)制,。經(jīng)省政府審定同意，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施墾區(qū)土地綜合整治的通知》,，賦予農(nóng)墾集團(tuán)土地綜合整治實(shí)施主體地位,，在村莊規(guī)劃編制、項(xiàng)目立項(xiàng),、監(jiān)管,、驗(yàn)收方面，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序,，提高省級(jí)統(tǒng)籌比例,。

二是創(chuàng)新實(shí)施土地“綜合整治+碎片化土地整合+規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地”的三合一模式,。實(shí)現(xiàn)土地資源整合,、加強(qiáng)耕地保護(hù),、提升資源利用效益。建設(shè)海墾東方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園6957畝,，培育特色水稻制育種2349畝,、雪茄煙葉種植2637畝、火龍果種植1869畝,。建設(shè)昌江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園1.2萬(wàn)畝,，產(chǎn)業(yè)以毛豆、山蘭稻,、蔬菜,、火龍果等為主。

1.體制機(jī)制層面,，農(nóng)村土地管理制度改革相關(guān)政策措施未全面覆蓋農(nóng)墾地區(qū)

農(nóng)墾亦農(nóng)亦工、亦城亦鄉(xiāng),，長(zhǎng)期實(shí)行“政企合一”,。體制機(jī)制上的問(wèn)題，加之長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)墾與地方形成的“二元體制”仍保留較大慣性,，使得相關(guān)惠農(nóng)政策不能完全覆蓋農(nóng)墾系統(tǒng),，農(nóng)村土地管理制度改革、編制村莊規(guī)劃等尚未在農(nóng)墾系統(tǒng)得到很好的貫徹執(zhí)行,。

2. 宏觀布局層面,，“小”省下的“大”墾區(qū)，墾地融合矛盾突出

海南農(nóng)墾占全省面積超過(guò)20%,，且分散在幾乎所有市縣。各農(nóng)場(chǎng)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村“犬牙交錯(cuò)”,，在生態(tài)紅線劃定,、耕地保護(hù)、項(xiàng)目落地上的矛盾不可避免,，當(dāng)前又有更高層次的自貿(mào)港建設(shè),，勢(shì)必在項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)的重新謀劃統(tǒng)籌上，發(fā)生利益沖突,。農(nóng)墾系統(tǒng)普遍存在的“墾地矛盾”問(wèn)題,，在海南尤其突出。

3.微觀分布層面,，土地質(zhì)量低,，土地權(quán)屬糾紛多

一是生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)數(shù)量多、分布廣,、規(guī)模小,，用地不節(jié)約集約,。海南農(nóng)墾共有2840個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，分散在全省所有市縣,，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)僅有4.28公頃,、222人，呈現(xiàn)“星羅棋布,、天女散花”的空間狀態(tài),。其中，“偏遠(yuǎn)小散”生產(chǎn)隊(duì)的建設(shè)用地面積約9.4萬(wàn)畝,，占生產(chǎn)隊(duì)建設(shè)用地總面積12.3萬(wàn)畝的76%,，占全墾區(qū)22.87萬(wàn)畝存量建設(shè)用地的41%。

二是農(nóng)業(yè)用地分散,、未形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)。全墾區(qū)920多萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地,，除300萬(wàn)畝天然橡膠用地相對(duì)集中連片外,，平均單宗農(nóng)用地面積僅為21.97畝，土地分布偏遠(yuǎn),，用地格局呈現(xiàn)農(nóng)林交錯(cuò),、林中有田、場(chǎng)村交叉,、插花分布,、切割碎片的突出特征，制約規(guī)?；纳a(chǎn)和發(fā)展,。

三是土地利用權(quán)屬碎片化。經(jīng)營(yíng)性農(nóng)用地大部分已進(jìn)行承包租賃,，且以長(zhǎng)期作物為主,，租賃期一般超過(guò)10年。調(diào)研了解到,，某農(nóng)場(chǎng)一宗30畝的土地,，有8個(gè)承包方，種植7種熱帶作物,。土地的碎片化,，只能采取“作坊式”的耕作方式，嚴(yán)重制約農(nóng)墾規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì),。另外，農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地缺乏處分權(quán),，很多情況下,，承包租賃合同到期后被動(dòng)續(xù)簽,，在推動(dòng)開(kāi)展規(guī)模化種植的關(guān)鍵時(shí)刻,，常常面臨“無(wú)地可用”的尷尬局面,。

4.基礎(chǔ)工作層面，基本完成土地確權(quán),，但部分土地存在較大爭(zhēng)議,，產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題多

一是當(dāng)前仍有6.36萬(wàn)畝土地，農(nóng)場(chǎng)和周?chē)r(nóng)村集體都主張權(quán)屬,，爭(zhēng)議和矛盾比較集中,，無(wú)法進(jìn)一步確權(quán)。其中大量土地已由當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)際耕種多年,，農(nóng)墾單方面雖然有確權(quán)依據(jù)和圖件,，但既沒(méi)有與周邊農(nóng)村集體的指界協(xié)議，也長(zhǎng)期未采取主張權(quán)利的具體措施,。還有部分土地,，農(nóng)墾雖有多年以前的指界協(xié)議，但程序和效力未得到集體和村民的認(rèn)可,，無(wú)法進(jìn)一步確權(quán),。

二是地權(quán)與林權(quán)的矛盾。林業(yè)部門(mén)單方面頒發(fā)林權(quán)證給非墾區(qū)國(guó)有林場(chǎng)或村集體,，共29.28萬(wàn)畝,，例如某農(nóng)場(chǎng)共14.8萬(wàn)畝林地，2004年取得了土地證,，但隨著相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的建立,，屬地市縣頒發(fā)林權(quán)證給相關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)，并規(guī)定已有林權(quán)證將不再頒發(fā)土地證,。另有“一地兩證”問(wèn)題,，既頒發(fā)了林權(quán)證給非墾區(qū)單位，又頒發(fā)了國(guó)有土地權(quán)證給農(nóng)墾,，涉及土地5.29萬(wàn)畝。

三是產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題多,。早期給農(nóng)場(chǎng)頒發(fā)的土地使用權(quán)證大部分為綜合使用權(quán)證或農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)證,，場(chǎng)部建成區(qū)和生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)與國(guó)有農(nóng)用地混在一起，未單獨(dú)分割發(fā)證,。

5.權(quán)益維護(hù)層面,，土地被侵占和蠶食問(wèn)題嚴(yán)重

一是租金欠繳問(wèn)題嚴(yán)重。2020年海南農(nóng)墾共收取承包租賃租金1.99億元,。部分農(nóng)場(chǎng)租金收繳率只有60%多,，私墾私占,、用地不交租、多用地少交租等情況較普遍,。農(nóng)場(chǎng)公司針對(duì)個(gè)別惡意拖欠或拒交租金的農(nóng)戶(hù)開(kāi)展訴訟,，法院依法判決農(nóng)場(chǎng)公司勝訴，但存在執(zhí)行難的情況,。

二是土地被占問(wèn)題嚴(yán)重,。已發(fā)證至海南農(nóng)墾的權(quán)屬土地中，仍有約66萬(wàn)畝土地被周邊集體,、村民占用,。農(nóng)墾土地被占是墾區(qū)共有的情況，既有歷史遺留問(wèn)題,，也有自身管護(hù)不到位等原因,，造成既定事實(shí)。甚至發(fā)生違法占用橡膠林的村民,，在占用多年后,，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)辦理合法用地手續(xù)，而農(nóng)場(chǎng)竟然坐視不管的情況,。海南農(nóng)墾也采取了調(diào)解,、法律訴訟、聯(lián)合執(zhí)法等多種形式,，但維權(quán)成本高,，收效不大。

三是職工蠶食膠園,。農(nóng)場(chǎng)職工受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,，在承包土地周邊，采用注射藥物等隱蔽方法毀壞橡膠樹(shù),，見(jiàn)縫插針擴(kuò)大種植檳榔,、胡椒、菠蘿蜜等經(jīng)濟(jì)作物,。僅對(duì)一家農(nóng)場(chǎng)的核查中,，就發(fā)現(xiàn)兩年內(nèi)非正常死亡橡膠樹(shù)34414株，折合面積1373畝,。

四是主張所有缺乏抓手,。部分地方政府在協(xié)調(diào)農(nóng)場(chǎng)與周邊農(nóng)村權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)，存在以社會(huì)穩(wěn)定為重,，將土地確權(quán)給周邊集體的情況,。

6.生產(chǎn)隊(duì)居民無(wú)法辦理房地一體登記，成為民生領(lǐng)域重要問(wèn)題

墾區(qū)土地的主體是國(guó)有農(nóng)用地，但還有較大量的生產(chǎn)隊(duì)居民點(diǎn)用地,，海南農(nóng)墾有2840個(gè)生產(chǎn)隊(duì),，用地總面積12.3萬(wàn)畝。生產(chǎn)隊(duì)常住居民包括農(nóng)場(chǎng)（集團(tuán)）公司職工,、海膠職工和其他居民,，居民構(gòu)成趨向多樣化。建房難,，成為墾區(qū)居民反映強(qiáng)烈的民生問(wèn)題,。

一是產(chǎn)權(quán)不明確。對(duì)于生產(chǎn)隊(duì)居民,，與農(nóng)村村民生活方式相似,，墾區(qū)建房也嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”制度，但墾區(qū)居民無(wú)法獲得宅基地使用權(quán),，只有所住房屋的所有權(quán),，其土地使用權(quán)人為農(nóng)場(chǎng)。權(quán)利的缺失等造成房,、地分割,，不具備房地一體發(fā)證的條件。

二是人員資格認(rèn)定難,。按照《海南省墾區(qū)建房管理辦法》,，墾區(qū)企業(yè)負(fù)責(zé)建房資格初審報(bào)送，核心是“一戶(hù)一宅”,，墾區(qū)企業(yè)只能核實(shí)申報(bào)人員是否在墾區(qū)內(nèi)部建設(shè)的唯一自住房屋,，無(wú)法核實(shí)在墾區(qū)外是否具備其他房產(chǎn)。

三是缺乏規(guī)劃依據(jù),。大部分墾區(qū)生產(chǎn)隊(duì)尚未編制村莊規(guī)劃,，缺乏詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)。

四是農(nóng)轉(zhuǎn)用難度大,。農(nóng)村宅基地報(bào)建的新增建設(shè)用地年度計(jì)劃,、耕地占補(bǔ)等指標(biāo)由屬地政府統(tǒng)籌解決，但墾區(qū)職工居民建房?jī)H明確了新增費(fèi),、耕地開(kāi)墾費(fèi)等由市縣政府承擔(dān),，指標(biāo)未明確。

7.國(guó)有農(nóng)用地“收回”程序缺乏規(guī)范

一是收回范圍不明確,。新《土地管理法》明確了征收農(nóng)民集體所有土地的具體范圍,，但國(guó)有農(nóng)用地收回范圍過(guò)寬并缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。范圍和程序僅在2008年國(guó)土資源部,、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理的意見(jiàn)》做了原則性要求。實(shí)際工作中,，存在地方政府以經(jīng)營(yíng)性用途收回農(nóng)墾土地的情況,。

二是收回程序缺乏規(guī)范,。中央《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》提出，嚴(yán)禁擅自收回農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán),，確需收回的要經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn),，并按有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，依法安排社會(huì)保障費(fèi),。實(shí)際工作中,，市縣政府未按相關(guān)法規(guī)政策要求，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn),，僅是在征求農(nóng)墾集團(tuán)意見(jiàn)后即實(shí)施收回行為,。農(nóng)墾處于弱勢(shì)方，很多情況下只能“被同意”,。

1.國(guó)有農(nóng)用地制度改革應(yīng)適應(yīng)農(nóng)墾規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體制,，不能簡(jiǎn)單照搬農(nóng)村土地改革經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)墾與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),、農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)等共同構(gòu)成中國(guó)特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系,。在土地經(jīng)營(yíng)制度上,，農(nóng)場(chǎng)參照農(nóng)村開(kāi)展了承包經(jīng)營(yíng)租賃制度，但新形勢(shì)下的發(fā)展趨勢(shì)是公司化,、規(guī)?；⑸舷掠我惑w化,。例如,，江蘇墾區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)一體化戰(zhàn)略，圍繞稻麥種植,，將上游種業(yè)生產(chǎn),、農(nóng)資供給與下游米業(yè)加工、銷(xiāo)售鏈整合,，成立了江蘇農(nóng)墾農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司,，將墾區(qū)18個(gè)農(nóng)場(chǎng)的種植業(yè)剝離出來(lái)，在每個(gè)農(nóng)場(chǎng)單獨(dú)成立種植分公司,。農(nóng)場(chǎng)土地逐步從家庭承包經(jīng)營(yíng)走向企業(yè)化種植經(jīng)營(yíng),，國(guó)有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系不能簡(jiǎn)單照搬農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的現(xiàn)實(shí)性,、合理性,，分類(lèi)探索國(guó)有農(nóng)用地權(quán)利體系改革

按照現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)國(guó)有農(nóng)用地權(quán)利的設(shè)定和使用參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確定和管理，并未明確設(shè)立“國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)”,。但事實(shí)上,，農(nóng)墾土地通過(guò)劃撥方式無(wú)償取得，多年的拓荒墾殖并經(jīng)營(yíng),，國(guó)有農(nóng)墾集團(tuán)（農(nóng)場(chǎng)）享有利用土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,，事實(shí)上也長(zhǎng)期占有并使用土地、獲得收益,。建議充分考慮現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的現(xiàn)實(shí)性,、合理性，尊重農(nóng)場(chǎng)作為國(guó)有農(nóng)用地的使用主體,，對(duì)國(guó)有農(nóng)用地權(quán)利體系的調(diào)整設(shè)定,，采取“先立后破”的原則，穩(wěn)妥有序地開(kāi)展,。區(qū)分不同類(lèi)型墾區(qū),，不同墾區(qū)資源稟賦、發(fā)展水平的差異性,、土地經(jīng)營(yíng)制度的差異性,，不搞“一刀切”，分類(lèi)開(kāi)展探索,。

一是已經(jīng)以劃撥形式獲得“國(guó)有土地使用權(quán)”的,。建議充分考慮已有實(shí)踐成果，繼續(xù)按“國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)”進(jìn)行探索,。明確其是否具有物權(quán)屬性,，確定權(quán)利內(nèi)涵，明確使用權(quán)人的責(zé)權(quán)利,。

二是已經(jīng)通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)方式獲得“國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的,。建議繼續(xù)按“國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行探索，重點(diǎn)是進(jìn)行規(guī)范管理,。在全面摸底的基礎(chǔ)上,，研究什么情況下采取承包經(jīng)營(yíng)的方式配置權(quán)利。主體方面,，建議由省級(jí)自然資源主管部門(mén)作為發(fā)包方,，農(nóng)墾集團(tuán)或農(nóng)場(chǎng)公司作為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”。研究明確發(fā)包方,、承包方及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及承包期限,、承包費(fèi)用等具體內(nèi)容。

3.明確所有者職責(zé)履職主體與職責(zé)

建議由省政府代理履行海南墾區(qū)土地所有者職責(zé),，可委托省級(jí)自然資源主管部門(mén)具體履行所有者職責(zé),。制定完善土地資產(chǎn)處置,、配置規(guī)則、程序并開(kāi)展監(jiān)督考核,。涉及土地收回,、重大處置事項(xiàng)應(yīng)由農(nóng)墾集團(tuán)報(bào)省級(jí)自然資源主管部門(mén)同意。建立土地相關(guān)租金等收益“一本賬”,，統(tǒng)一核算考核。

4.明確農(nóng)墾集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)保護(hù)職責(zé)

建議結(jié)合委托代理機(jī)制試點(diǎn),，進(jìn)一步明確農(nóng)墾集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)保護(hù)職責(zé),，聚焦維護(hù)權(quán)益、保值增值,、服務(wù)支撐,、守住底線四項(xiàng)核心職責(zé)。維護(hù)權(quán)益,，要配合做好確權(quán)登記,，明晰土地家底，守土有責(zé),。保值增值,，要根據(jù)授權(quán)，行使好土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),，促進(jìn)土地要素的高效配置,。服務(wù)支撐，要發(fā)揮好農(nóng)墾土地資源規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì),，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)國(guó)家糧食安全和戰(zhàn)略保障需求,。守住底線,，要嚴(yán)格耕地林地保護(hù)，關(guān)注抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題,。