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作為一支兼具經(jīng)濟(jì)性,、社會(huì)性和區(qū)域性的農(nóng)業(yè)“國家隊(duì)”,，農(nóng)墾的改革發(fā)展，特別是土地確權(quán),，在2015年后迎來了突飛猛進(jìn)地發(fā)展,。雖然目前黑龍江、江西,、寧夏,、安徽、廣西等部分省區(qū)結(jié)合地方實(shí)際探索創(chuàng)新,，形成了諸多農(nóng)墾國有土地確權(quán)登記的經(jīng)驗(yàn)做法,，但不得不承認(rèn)的是，農(nóng)墾土地確權(quán)也面臨著權(quán)屬存爭(zhēng)議,、政策不完備,、地方政府“不感冒”等困難。如今,，基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的3年期限已過半,，但全國農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證率僅有31.5%。如何補(bǔ)上確權(quán)“短板”,，已然迫在眉睫,。 “腳踩金土地,，過著窮日子,?！痹鵀楸Ｕ蠂壹Z食安全、支援國家建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)的農(nóng)墾行業(yè),，近年來因?yàn)轶w制,、機(jī)制,、政策等原因一度陷入困境。農(nóng)墾未來發(fā)展出路何在,，如何將農(nóng)墾建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)航母,，承擔(dān)起“國家隊(duì)、示范區(qū),、排頭兵,、穩(wěn)定器”的歷史使命，是全面深化改革的一道必答題,。 土地是農(nóng)墾最寶貴的資源,，是農(nóng)墾的立業(yè)之本。我國農(nóng)墾現(xiàn)有土地5.49億畝,、36萬平方公里,，相當(dāng)于兩個(gè)廣東省的面積。2015年中央《進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指明農(nóng)墾改革的方向是資源變資產(chǎn),、資產(chǎn)變資本,，并把創(chuàng)新土地管理方式作為深化農(nóng)墾改革的七大任務(wù)之一。通過確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，明確農(nóng)墾企業(yè)國有土地使用權(quán)主體地位,，是農(nóng)用地資產(chǎn)化、資本化的前提,，關(guān)系農(nóng)墾改革發(fā)展全局和國家戰(zhàn)略大局,。《意見》明確要求,，用3年左右的時(shí)間,，基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。 目前,，3年期限已過半,，這項(xiàng)硬任務(wù)進(jìn)展不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計(jì),，當(dāng)前全國農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證率僅有31.5%,，未確權(quán)發(fā)證的3.76億畝土地中有3100萬畝存在權(quán)屬爭(zhēng)議，已經(jīng)確權(quán)的大部分沒有進(jìn)行房地一體登記,。補(bǔ)上確權(quán)“短板”,，既是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記登記的大勢(shì)所趨,，更是夯實(shí)農(nóng)墾改革基石的迫在眉睫之舉。 確權(quán)之難原因諸多 面臨權(quán)屬存爭(zhēng)議,、政策不完備,、發(fā)證主體不明確、費(fèi)用有缺口,、地方政府“不感冒”等困難 “國家之所以明確3年期限,，正是因?yàn)檗r(nóng)墾土地確權(quán)長期停滯不前，必須集中力量攻堅(jiān),。”農(nóng)業(yè)部副部長屈冬玉表示,。 據(jù)調(diào)查了解,，農(nóng)墾土地確權(quán)難，確有諸多客觀原因,。 大量土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議,。我國農(nóng)墾多建于新中國成立初期，受政策,、條件等限制,，普遍缺乏用地審批手續(xù)等權(quán)屬來源證明資料。再加上農(nóng)場(chǎng)面積大,、范圍廣,，與周邊農(nóng)民集體等用地單位沒有明確的標(biāo)識(shí)物進(jìn)行區(qū)分，部分農(nóng)場(chǎng)多年來經(jīng)歷行政區(qū)劃調(diào)整,、用地界線調(diào)整,，實(shí)際用地現(xiàn)狀發(fā)生變更，使得農(nóng)場(chǎng)與周邊用地單位邊界存在較大爭(zhēng)議,。 一旦發(fā)生爭(zhēng)議,，周邊農(nóng)村集體等用地單位不配合指界、測(cè)量,，致使權(quán)屬認(rèn)定工作擱置,。地方政府多以土地糾紛來調(diào)處，出于維穩(wěn)考慮,，農(nóng)場(chǎng)常常被迫讓步,，將農(nóng)場(chǎng)土地確定歸農(nóng)民集體所有。國有土地被周邊農(nóng)民集體,、農(nóng)民個(gè)人以及非農(nóng)墾單位侵占的現(xiàn)象頻發(fā),。據(jù)河北省農(nóng)墾局統(tǒng)計(jì)，2004年~2017年,，全省2.3萬畝農(nóng)場(chǎng)土地被侵占,。 確權(quán)政策不完備,。當(dāng)前，國有農(nóng)用地有償使用政策正在研究制定中,，國有農(nóng)用地在土地登記時(shí)如何明確供地方式缺乏政策依據(jù),。同時(shí)，對(duì)于國有農(nóng)場(chǎng)依法使用的建設(shè)用地范圍,、職工宅基地權(quán)利歸屬等問題,，亟須政策明確界定。 以上海市目前未確權(quán)的1.7萬畝農(nóng)墾土地為例,，這是農(nóng)場(chǎng)早期圍墾形成的劃撥土地,。國有農(nóng)場(chǎng)公司制改革前，由于沒有相關(guān)用地批準(zhǔn)文件,，不能確權(quán)登記,。改制后，農(nóng)墾為企業(yè)性質(zhì),，將土地劃撥給農(nóng)場(chǎng)企業(yè)不符合劃撥用地目錄要求,，也無法確權(quán)發(fā)證。 發(fā)證主體不明確,。按照法律政策規(guī)定,，農(nóng)墾國有土地使用權(quán)登記發(fā)證主體是具有獨(dú)立法人的國有農(nóng)場(chǎng)。當(dāng)前,，一些地方農(nóng)墾體制改革沒有完全到位,，農(nóng)墾單位身份既不是行政單位，也不是企業(yè),，導(dǎo)致土地?zé)o法確權(quán),。 “既不能把原農(nóng)場(chǎng)的土地使用權(quán)證發(fā)給改革后的管理區(qū)、鎮(zhèn)等行政組織,，又不能發(fā)給個(gè)人,。”據(jù)湖南省農(nóng)墾局負(fù)責(zé)人介紹,，2000年后,該省部分農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了體制改革,，改制后設(shè)立了管理區(qū)，但未設(shè)立相關(guān)的國有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織,。而新一輪農(nóng)墾改革尚在啟動(dòng)中,，農(nóng)墾集團(tuán)公司、資本經(jīng)營公司等組建尚未完成,，發(fā)證主體仍不能明確,。 確權(quán)費(fèi)用有缺口。國有農(nóng)場(chǎng)土地面積較大，確權(quán)需要在地籍調(diào)查,、測(cè)量,、數(shù)據(jù)信息化等方面投入大量經(jīng)費(fèi)，而農(nóng)墾普遍經(jīng)營困難,、負(fù)擔(dān)較重,，部分農(nóng)場(chǎng)無法承擔(dān)確權(quán)費(fèi)用。 貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)一位負(fù)責(zé)人告訴記者,，據(jù)初步測(cè)算,，貴州墾區(qū)土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)每畝超過100元。此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)位于城鎮(zhèn)附近的農(nóng)場(chǎng)尚能承受,，但對(duì)處于邊遠(yuǎn)地區(qū),，耕地和茶園租金每年每畝為50元左右、荒山荒坡租金不足5元的農(nóng)場(chǎng)來說,，實(shí)在無力承擔(dān),。 值得注意的是，盡管受諸多客觀原因制約,，但從全國來看，農(nóng)墾國有土地確權(quán)工作進(jìn)展并不平衡,，有的地區(qū)發(fā)證率達(dá)到了85%以上,，有的地區(qū)發(fā)證率都還不到20%。業(yè)內(nèi)人士分析,，一些地方“按兵不動(dòng)”有主觀上的原因——農(nóng)場(chǎng)屬地市縣政府對(duì)確權(quán)不重視,、“不感冒”。 近年來,，為滿足城市發(fā)展建設(shè)用地需求,，一些地方政府打起了農(nóng)墾土地資源的“算盤”，農(nóng)場(chǎng)土地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重,。特別是近郊型農(nóng)墾企業(yè)土地資源集中連片,，地理位置靠近城鎮(zhèn)，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì),，一些土地已被劃入當(dāng)?shù)馗黝愰_發(fā)區(qū)或列入城鎮(zhèn)規(guī)劃用地,，政府自然不愿意甚至限制國有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)。 地方政府低價(jià)征收甚至無償收回農(nóng)場(chǎng)土地,，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的現(xiàn)象多年來屢見不鮮,。仍以河北為例，據(jù)初步統(tǒng)計(jì),，2004年~2014年,，全省農(nóng)墾被屬地市縣政府低價(jià)征收、無償劃撥用于城市建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的耕地有10.9萬畝,，占農(nóng)墾總耕地面積的6.7%,。 “雖然各管理區(qū)、農(nóng)場(chǎng)建立了以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為主要目標(biāo)的土地利用管理體制,，減緩了耕地面積絕對(duì)下降的趨勢(shì),，但可補(bǔ)充耕地后備資源有限，并不能降低耕地面積事實(shí)上逐年減少的趨勢(shì),?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人告訴記者。 劃定“楚河漢界” 各地探索創(chuàng)新成立專門機(jī)構(gòu),、完善法律政策,、分類分級(jí)調(diào)處糾紛和歷史遺留問題等經(jīng)驗(yàn)做法，可供借鑒推廣 12根界樁,，猶如楚河漢界,，讓江西省余江縣劉家站墾殖場(chǎng)和白塔渠管理局管家村扯皮了多年的耕地歸屬，有了明明白白的說法,。 夏至?xí)r節(jié),，這塊農(nóng)田田成方、路相通,、渠相連,，各種蔬菜、水果正在可勁兒生長,，一派生機(jī)勃勃景象,。很難想象，之前的十幾年間,，因?yàn)閮杉姨飰K相互插花,、田埂彎彎曲曲，哪塊田屬于誰,，雙方各說各的理兒,，經(jīng)常因灌溉問題發(fā)生糾紛，讓田地遭了殃,，成了荒草叢生的撂荒地,。2016年3月，余江啟動(dòng)農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記,，爭(zhēng)議雙方按照同等面積調(diào)整地塊,，簽訂了協(xié)議書，埋下了界樁,，劃定了邊界,。 據(jù)國土資源部地籍管理司(不動(dòng)產(chǎn)登記局)權(quán)屬處處長邱烈飛介紹,，近年來，國家層面高度重視農(nóng)墾國有土地確權(quán)登記發(fā)證工作,，自2001年國辦轉(zhuǎn)發(fā)《國土資源部,、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護(hù)國有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的意見》以來，先后出臺(tái)多個(gè)文件謀劃部署推進(jìn),。 2016年底,，國土資源部、財(cái)政部,、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)文件,，要求依照不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，按照“依法依規(guī),、因地制宜,、先易后難”的原則，加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作,，到2018年底完成權(quán)屬清晰,、無爭(zhēng)議的農(nóng)墾國有土地確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，同時(shí)加快依法調(diào)處國有農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議,。 “加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地確權(quán)登記發(fā)證,，是維護(hù)農(nóng)墾合法權(quán)益，盤活土地資產(chǎn),，支持農(nóng)墾改革發(fā)展的重要基礎(chǔ),，是提高農(nóng)墾保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力的迫切需要，是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要內(nèi)容,。”國土資源部副部長王廣華表示,。 按照國家部署,，部分省區(qū)結(jié)合地方實(shí)際探索創(chuàng)新，形成了諸多農(nóng)墾國有土地確權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)做法,，可供借鑒推廣,。 目前，黑龍江省已實(shí)現(xiàn)國有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)發(fā)證全覆蓋,?！叭绻麅H以國土資源廳的名義和單獨(dú)的力量，很難理順農(nóng)墾企業(yè)與市縣政府,、上級(jí),、同級(jí)部門的關(guān)系，確權(quán)將遇到相當(dāng)大困難和阻力,?！焙邶埥临Y源廳不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)人告訴記者，為此他們成立了專門的機(jī)構(gòu)——省政府土地劃界辦公室，在省國土資源廳增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),，專門承擔(dān)土地確權(quán)發(fā)證及爭(zhēng)議調(diào)處工作,。 隨著國有農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)協(xié)調(diào)解決難度的增加，裁決解決已成常態(tài),，土地行政主管部門陷入法律糾紛的可能性越來越大,。黑龍江出臺(tái)了多項(xiàng)政策制度，將確權(quán)發(fā)證工作納入法制化,、規(guī)范化管理,。據(jù)記者了解，近年來,，黑龍江廳涉及土地確權(quán)的88起行政復(fù)議,、25起行政訴訟、7起國務(wù)院法制辦行政復(fù)議仲裁案件無一敗訴,。 為加快確權(quán)進(jìn)度,，黑龍江創(chuàng)新了工作方法： 求同存異，對(duì)個(gè)別一時(shí)難以解決的局部土地爭(zhēng)議暫劃為土地權(quán)屬待定區(qū),，條件成熟后再解決; 對(duì)于歷史遺留的老大難土地爭(zhēng)議,，啟用法律中介機(jī)構(gòu)介入，由此提高了確權(quán)登記發(fā)證成果質(zhì)量和效率,。 安徽則采取了分級(jí)調(diào)處權(quán)屬糾紛： 先由農(nóng)墾土地分局牽頭,，會(huì)同當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T和爭(zhēng)議雙方進(jìn)行協(xié)商解決。 協(xié)商不成的,，由省國土資源廳出面,，會(huì)同當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商一致后裁決。 對(duì)重大爭(zhēng)議,，由省國土資源廳提請(qǐng)省政府協(xié)調(diào),、裁定。 對(duì)確權(quán)后仍然被當(dāng)?shù)卣加玫?，則采取法律途徑解決,。 寧夏分五種類型處理歷史遺留問題： 對(duì)已批準(zhǔn)形成的建設(shè)用地，由市縣政府依照批復(fù)用地文件,，依法予以確權(quán)登記; 對(duì)已頒發(fā)“三證”的土地,，由權(quán)利人繼續(xù)使用，確保承包者按照確定期限和用途使用土地,，使用期限屆滿后移交農(nóng)墾集團(tuán)管理使用; 對(duì)農(nóng)民自主開發(fā)的土地,，由地方政府管理后，繼續(xù)維持現(xiàn)狀,，由開發(fā)農(nóng)民繼續(xù)使用; 對(duì)地方政府與有關(guān)用地企業(yè)簽訂了用地框架協(xié)議的土地,，明確要求確權(quán)給農(nóng)墾集團(tuán); 對(duì)多年未開發(fā)使用的草地,、未利用地，確權(quán)給農(nóng)墾集團(tuán),。 為彌補(bǔ)調(diào)處糾紛政策法律地位低,、缺乏可操作性等不足，海南省出臺(tái)了地方法規(guī),。該法規(guī)在國家確權(quán)規(guī)定基礎(chǔ)上,，針對(duì)多數(shù)農(nóng)民集體和部分農(nóng)村不能提供土地權(quán)屬來源書面政府材料問題，增加了根據(jù)土地使用歷史和現(xiàn)狀確定土地權(quán)屬的規(guī)定;針對(duì)部分相鄰?fù)恋貦?quán)利人不配合履行指界簽章手續(xù)等問題,，制定了強(qiáng)制性措施條款,。 在解決工作費(fèi)用難題上，廣西將測(cè)繪部門的正射影像圖作為依據(jù),，減少重復(fù)投入,，同時(shí)落實(shí)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)制度，安排專項(xiàng)資金等,，緩解農(nóng)墾企業(yè)資金壓力,。海南省明確由省和市、縣財(cái)政按各50%的比例負(fù)擔(dān),，并列入了當(dāng)年各級(jí)財(cái)政預(yù)算,。 一個(gè)好消息是，據(jù)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)人透露,，中央財(cái)政計(jì)劃今明兩年安排8.72億元補(bǔ)助資金,，用于支持農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證工作。 “爆破”效應(yīng)凸顯 確權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建新型國有農(nóng)用地經(jīng)營管理制度,，推進(jìn)土地資源資產(chǎn)化資本化,，農(nóng)墾企業(yè)開啟做強(qiáng)、做優(yōu),、做大之門 江西省余江縣劉家站墾殖場(chǎng)經(jīng)過確權(quán),，小田塊合并成大田塊，田埂數(shù)量少了,，耕地面積增加了，耕作和灌溉更加便利,。確權(quán)的意義遠(yuǎn)不止于此,。這個(gè)墾殖場(chǎng)用土地入股、租賃等方式引進(jìn)了多家企業(yè),，向規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級(jí)提速,，職工人均增收近千元，昔日舉步維艱的農(nóng)場(chǎng)開始過上了好日子,。 2017年,，江西建成了農(nóng)墾國土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái),，全省農(nóng)墾國有土地?cái)?shù)量、質(zhì)量,、分布,、潛力以及資源狀況、家底一覽無余,。 “今后,，各墾殖場(chǎng)地塊用于干什么，種了什么,，誰在種,，用途、面積有無改變,，都可以直接點(diǎn)擊‘一張圖’”獲知詳情,。”江西省不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)人說,。 以確權(quán)登記發(fā)證成果為基礎(chǔ),，江西農(nóng)墾集團(tuán)深入推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行土地資本化運(yùn)作,。共青墾殖場(chǎng)聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)集團(tuán)土地資源進(jìn)行全面評(píng)估入賬,，九江市國資委通過土地評(píng)估注資方式向集團(tuán)公司注資1億元。廣豐農(nóng)墾集團(tuán)公司也通過土地評(píng)估注資方式,，目前資產(chǎn)總額達(dá)27.84億元,，公司投資6.3億元，致力于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū),。 確權(quán)是手段,，利用是目的。業(yè)內(nèi)人士稱,，農(nóng)墾土地確權(quán)引發(fā)了“爆破”效應(yīng)——在確權(quán)基礎(chǔ)上,，各地正在探索構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰的國有農(nóng)用地經(jīng)營管理制度，推進(jìn)土地資源資產(chǎn)化資本化,，農(nóng)墾企業(yè)由此開啟做強(qiáng),、做優(yōu)、做大之門,。 “改革釋放真紅利,，企業(yè)職工雙受益，資產(chǎn)化資本化可期,?！焙Ｄ鲜∫源_權(quán)為契機(jī)，開展了農(nóng)用地規(guī)范清理,，破解了農(nóng)墾土地長期存在的“租金過低,、租期過長,、面積過大”的“三過”難題，喚醒了“沉睡”多年的土地資源,。 據(jù)海墾控股集團(tuán)總經(jīng)理王業(yè)僑介紹,，截至目前，確權(quán)清理后通過換補(bǔ)簽合同可實(shí)現(xiàn)土地租金收入11430.77萬元,，絕大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)公司土地租金翻一番,。確權(quán)后實(shí)施保障“基本田”、調(diào)整“經(jīng)營田”,，既確保了農(nóng)墾職工的合法土地權(quán)益,，又適度推進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營。今后,，海南計(jì)劃用三到五年時(shí)間,，對(duì)資源條件好、價(jià)值高,、具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的農(nóng)墾土地通過作價(jià)出資方式實(shí)行資本化,。 “農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證，使農(nóng)墾土地資源清楚,、資產(chǎn)明晰,，對(duì)提升農(nóng)墾資本總量、降低集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率,，增強(qiáng)融資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力,，更好地發(fā)揮農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶動(dòng)作用起到了重要的基礎(chǔ)支撐作用?！卑不諌▍^(qū)已經(jīng)嘗到了國有農(nóng)用地資產(chǎn)化,、資本化的甜頭。 安徽省國土資源廳不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)人告訴記者,，安徽省在不改變土地性質(zhì)和用途前提下,，將已經(jīng)確權(quán)發(fā)證的304宗、面積63.99萬畝土地進(jìn)行估價(jià),，評(píng)估價(jià)值2409495萬元,，作為國有資本金全部注入農(nóng)墾集團(tuán)公司。去年,，安徽農(nóng)墾10億元中期票據(jù)發(fā)行獲銀行間交易商協(xié)會(huì)審核通過,，首期5億元中期票據(jù)銀行間市場(chǎng)成功發(fā)行。 此外,，廣東農(nóng)墾等地正在探索農(nóng)墾土地授權(quán)經(jīng)營方式處置、國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押,、擔(dān)保和完善農(nóng)墾土地被收回再出讓分配制度,。
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