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兩年來(lái),，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“本法”）第七十八條之“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的,，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地,，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋,。超過(guò)省、自治區(qū),、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),，多占的土地以非法占用土地論處?！币?guī)定,，在行政執(zhí)法實(shí)踐中引起了較大爭(zhēng)議。本文簡(jiǎn)要分析了上述條文的修改背景,、行政執(zhí)法爭(zhēng)議焦點(diǎn)和執(zhí)法辦案實(shí)務(wù)中的障礙與對(duì)策,。本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，供大家討論或參考,。一,、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條的修改背景2014年，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出改革完善農(nóng)村宅基地制度；2018年,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三定方案明確“負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”,。2020年，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條等規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容,，進(jìn)一步落實(shí)了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神,，明確了國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，并賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé),。1986年6月25日頒布以來(lái),，歷經(jīng)1988年、1998年,、2004年和2019年四次修正,。2019年修改后的新法第七十八條，與舊法第七十七條對(duì)違法行為的規(guī)定和處罰內(nèi)容完全一致,，僅僅是將處罰主體調(diào)整為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén),。值得注意的是，原《土地管理法釋義》對(duì)舊法第七十七條的解釋如下：本條規(guī)定的違法行為,，就是違反本法第六十二條規(guī)定的行為（筆者注：新法第六十二條延續(xù)了舊法六十二條的全部規(guī)定,，并綜合宅基地改革成效對(duì)宅基地管理措施和審批主體進(jìn)行了完善或調(diào)整），包括：1．農(nóng)村村民建房的住宅用地未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核及縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的行為（新法規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)）,；2．農(nóng)村村民占地建住宅,，對(duì)涉及占用農(nóng)用地的，未辦理或者采取欺騙手段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的行為,；3．農(nóng)村村民騙取批準(zhǔn),，占地建住宅的行為,。二、行政執(zhí)法爭(zhēng)議焦點(diǎn)辨析行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中,，關(guān)于本法第七十八條的執(zhí)法主體問(wèn)題,，有較大分歧。主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，第七十八條的執(zhí)法主體,，在有的情況下不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén),。具體來(lái)說(shuō),，農(nóng)村村民非法占用“農(nóng)用地或耕地”建住宅的，執(zhí)法主體不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén),。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì),，是根據(jù)非法占用土地的地類(lèi)，來(lái)確定執(zhí)法主體,。其理由,，主要是因?yàn)椋阂环矫妫痉ǖ诹l第七項(xiàng)規(guī)定了“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”,，并認(rèn)為,，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過(guò)房屋或決定用于建造房屋的農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地,。另一方面,，本法第四十四條規(guī)定，“建設(shè)占用土地,，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”,。本法第七十七條規(guī)定的對(duì)“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的處罰及“拆除,、沒(méi)收、復(fù)耕和追究責(zé)任”等,，均為法律賦予自然資源部門(mén)的職責(zé),。司法實(shí)踐中，（2020）湘8603行初405號(hào)裁判文書(shū)支持上述觀點(diǎn),。該案裁判文書(shū)指出,，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》等，沒(méi)有明確查處非法占用基本農(nóng)田系沅陵縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的法定職責(zé),，該職責(zé)明顯不屬于沅陵縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局權(quán)限范圍,，而且第三人張*桂、張*軍在建房屋的爭(zhēng)議土地明顯不屬于宅基地,。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，第七十八條的執(zhí)法主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén),。司法實(shí)踐中，2021年度南通法院行政審判典型案例之“張*,、周*訴*市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不履行法定職責(zé)案”,，明確支持這種觀點(diǎn)。該案裁判指出,，“農(nóng)村村民非法占用集體土地建設(shè)住宅的,，不論其所占土地是農(nóng)用地、建設(shè)用地還是未利用地,，均應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)予以查處”,。另外，（2020）鄂9005行初63號(hào),、（2021）陜10行終15號(hào)等裁判文書(shū)也持同類(lèi)觀點(diǎn),。筆者不贊成第一種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為,，對(duì)新修訂的《土地管理法》第七十八條中“土地”的理解應(yīng)尊重立法原意,，行政機(jī)關(guān)一般不得作出與字面含義不符的任意解釋。在《土地管理法》修改之前,，條文中所指“土地”的范圍執(zhí)法及司法實(shí)踐中并不存在歧義,，并不僅限于宅基地。新土地管理法對(duì)“土地”的界定應(yīng)一以貫之,，以體現(xiàn)新舊法銜接的融貫性,。進(jìn)一步說(shuō)，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),，非法占用土地建住宅的（包括非法占用各類(lèi)土地,，如建設(shè)用地、未利用地,、農(nóng)用地）,，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)查處；而非農(nóng)村村民這一特定主體和非建住宅這一行為的其他非法占地行為,，應(yīng)由規(guī)劃資源部門(mén)查處,。一方面，準(zhǔn)確理解“農(nóng)村宅基地”的地類(lèi),，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“用于申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的土地”和“獲得審批后的農(nóng)村宅基地”,。農(nóng)村村民使用土地建造住宅，需要依法申請(qǐng)并取得獲批土地,，這個(gè)獲批的土地就成為農(nóng)村宅基地,。其一，根據(jù)本法規(guī)定，建設(shè)用地,、未利用地,、農(nóng)用地均可以用于申請(qǐng)宅基地。本法第六十二條規(guī)定,，農(nóng)村村民建住宅,，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃,，不得占用永久基本農(nóng)田,，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。其中,，涉及占用農(nóng)用地的,，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。建設(shè)用地,、未利用地,、農(nóng)用地均可以用于申請(qǐng)宅基地。但是,，申請(qǐng)宅基地的地類(lèi)為建設(shè)用地、未利用地時(shí),，直接通過(guò)規(guī)劃部門(mén)審批（提供鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證號(hào)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批（提供宅基地批準(zhǔn)書(shū)號(hào)）,；地類(lèi)為農(nóng)用地時(shí)，需要完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)后,，才能獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條）,，從而繼續(xù)申請(qǐng)宅基地。其二,，獲得審批后的農(nóng)村宅基地,，是農(nóng)村用于生活居住的宅基地，屬于集體建設(shè)用地,。本法及《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T21010-2017)均明確,，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地,、未利用地三大類(lèi),。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地,、林地,、草地、農(nóng)田水利用地,、養(yǎng)殖水面等,；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地,、工礦用地,、交通水利設(shè)施用地、旅游用地,、軍事設(shè)施用地等,；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。住宅用地包括城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地,。另一方面,，本法第七十七條與第七十八條在法律適用上的確存在規(guī)范競(jìng)合問(wèn)題，但是,，這個(gè)問(wèn)題與確定第七十八條執(zhí)法主體之問(wèn)題無(wú)涉,。三、執(zhí)法辦案實(shí)務(wù)中的障礙及對(duì)策探討第一,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)查處宅基地違法行為時(shí),，調(diào)查取證面臨客觀障礙。土地執(zhí)法具有較強(qiáng)的技術(shù)性,。辦理土地違法行為行政處罰案件的過(guò)程中,，對(duì)非法占地行為的認(rèn)定，涉及到技術(shù)勘測(cè),。一方面,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)缺乏與處罰辦案相適應(yīng)的土地勘測(cè)技術(shù)人員，在機(jī)構(gòu)改革的職能劃轉(zhuǎn)中,，幾乎都是只劃轉(zhuǎn)了職能,、未劃轉(zhuǎn)人員。另一方面,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)缺乏與處罰辦案相適應(yīng)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范,。比如，2021年自然資源部辦公廳印發(fā)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》,，而目前,，尚未見(jiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)發(fā)布有關(guān)規(guī)則。在這種客觀困境下,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)執(zhí)行《土地管理法》第七十八條的規(guī)定,，盡管在“法律”上沒(méi)有障礙，但是實(shí)際上很難延續(xù)原國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法力量,、力度和效率,。如何解決這個(gè)問(wèn)題？實(shí)務(wù)中主要有兩種方式可供借鑒：一種方式,，是適用《行政處罰法》的規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán),。如，廣東省人民政府關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告（2020年5月21日，粵府函〔2020〕84號(hào)）,。將土地管理法第七十八條規(guī)定的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使,，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源行政主管部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo),?！稄V西壯自治區(qū)人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的通告》（桂證發(fā)〔2021〕12號(hào)）也是類(lèi)似做法?！督魇∴l(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（2021年3月1日施行）第二十六條也規(guī)定,，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使查處農(nóng)村非法占用土地建住宅行為的行政執(zhí)法權(quán)。另一種方式,，是由市政府協(xié)調(diào),。比如，安慶市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究農(nóng)村亂占耕地建房及農(nóng)村宅基地違法處置相關(guān)工作會(huì)議明確了農(nóng)村村民宅基地違法案件協(xié)作查處機(jī)制,，自然資源和規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)查處除農(nóng)村村民違法建設(shè)住宅以外的違法用地行為,；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)查處農(nóng)村村民違法建設(shè)住宅(含附屬房屋)行為。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)農(nóng)村村民違法建設(shè)住宅行為要及時(shí)立案,、查處,，并將查處結(jié)果通報(bào)自然資源和規(guī)劃部門(mén)，自然資源和規(guī)劃部門(mén)配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)開(kāi)展違法案件立案查處工作并提供技術(shù)支持,，同時(shí)應(yīng)及時(shí)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)提供測(cè)繪,、規(guī)劃等資料和地類(lèi)確認(rèn)、用地審批等結(jié)果依據(jù),。第二，對(duì)第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),，非法占用土地建住宅的”分析一是關(guān)于“批準(zhǔn)”的含義,。宅基地的審批決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。本法第三十四條規(guī)定：農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的,，應(yīng)當(dāng)以戶(hù)為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng),；沒(méi)有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng),。宅基地申請(qǐng)依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過(guò)并在本集體范圍內(nèi)公示后,，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批宅基地時(shí),，涉及的地塊需要滿(mǎn)足土地用途和建設(shè)規(guī)劃上的前置條件,。根據(jù)2019年12月12日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》及有關(guān)附件,，如果申請(qǐng)的土地是集體建設(shè)用地和未利用地,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)審核后發(fā)放“農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)”，規(guī)劃部門(mén)發(fā)放“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。如果土地是農(nóng)用地,，那么,，必須按《土地管理法》第四十四條規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，具體按照本條規(guī)定和2020年3月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕4號(hào)）處理,，這個(gè)審批職能在規(guī)劃資源部門(mén),。二是關(guān)于“占用了農(nóng)用地，未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批”,。這個(gè)行為屬于“未經(jīng)批準(zhǔn)”,，具體違反本法第四十四條的規(guī)定，該行為對(duì)應(yīng)的處罰條文,，是本法第七十七條和第七十八條,。三是關(guān)于“未取得“'鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證’”。這個(gè)行為屬于“未經(jīng)批準(zhǔn)”,，具體違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019）第四十一條的規(guī)定,，對(duì)應(yīng)的處罰條文，既包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條,，也包括本法第七十八條,。四是“未取得'農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)’”。“農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)”中批準(zhǔn)審核的事項(xiàng),，主要是是否具有“農(nóng)村村民”身份,，是否一戶(hù)一宅，是否符合當(dāng)?shù)氐姆ǘ娣e要求等等,。這個(gè)行為也屬于“未經(jīng)批準(zhǔn)”,，具體違反《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，對(duì)應(yīng)的處罰條文是本法第七十八條,。第三,，本法第七十八條與第七十七條的關(guān)系及適用。有觀點(diǎn)認(rèn)為,，基于宅基地審批行為復(fù)雜性,，“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的”行為不是單純的違反一個(gè)法條的行為,。實(shí)踐中,，行為人實(shí)施上述行為可能會(huì)同時(shí)違反多個(gè)法條，甚至是多個(gè)法律的法條,。本法第七十八條的責(zé)任規(guī)定,，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)處罰，但不能排除其他法律責(zé)任條文對(duì)行為人的適用,。否則,，有關(guān)土地用途,、規(guī)劃許可方面的審批或許可的法律規(guī)定，將在實(shí)施中“落空”,。因此,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)適用第七十八條處罰后，對(duì)涉及到違反土地用途規(guī)定的,，應(yīng)當(dāng)同時(shí)將線索移送自然資源部門(mén)適用第七十七條處罰,；或者協(xié)商直接由自然資源部門(mén)處罰。筆者認(rèn)為,，本法第七十八條中違法行為的要件完全被第七十七條所包含,，第七十八條屬于第七十七條的特別規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于印發(fā)<關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要>的通知》（法〔2004〕96號(hào)）明確指出,，“同一法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例、規(guī)章內(nèi)的不同條文對(duì)相同事項(xiàng)有一般規(guī)定和特別規(guī)定的,，優(yōu)先適用特別規(guī)定,。”
因此,，盡管七十七條的處罰責(zé)任比七十八條要重,，仍應(yīng)當(dāng)適用第七十八條予以處罰。進(jìn)一步說(shuō),，即使行為人違反了土地用途方面的規(guī)定,，法律也不允許適用《土地管理法》的其他條文再單獨(dú)評(píng)價(jià)。從這個(gè)角度說(shuō),，對(duì)于七十八條涉及的違法行為,，包括土地用途審批方面的違法，如果自然資源部門(mén)適用第七十七條處罰,，反而屬于法律適用錯(cuò)誤；但是不排除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的適用,。 冬去春來(lái)播種
夏去秋來(lái)收獲
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