《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出,，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，這與黨的十八屆四中全會(huì)提出的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,，應(yīng)該督促其糾正”一脈相承,，再次為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了依據(jù)。檢察人員在進(jìn)行行政違法行為監(jiān)督的探索中，往往會(huì)遇到與行政公益訴訟的關(guān)系不明的疑慮,。由于兩者涉及的領(lǐng)域和監(jiān)督的方式存在諸多重合,，如何正確認(rèn)識(shí)兩者的“同”與“不同”,？如何區(qū)分兩者的范圍和監(jiān)督的方式？可否實(shí)現(xiàn)兩者之間相互借力,、協(xié)同發(fā)展？筆者認(rèn)為,，這是當(dāng)前需要思考的問題,。

行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟不存在本質(zhì)沖突

筆者認(rèn)為,，行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟都屬于檢察權(quán)的行使,，兩者都是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政違法行為開展的監(jiān)督,，“同”為其本質(zhì),，“不同”為其表象,。

其一，從目標(biāo)追求來看,，行政違法行為監(jiān)督的目標(biāo)價(jià)值在于通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,，促進(jìn)法治建設(shè)，同時(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,，維護(hù)國家公權(quán)力的公信力和權(quán)威,。行政公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益,，同時(shí)也有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職之效,。兩者在目標(biāo)價(jià)值上具有復(fù)合性，只是側(cè)重點(diǎn)不同,。

其二,，從權(quán)力性質(zhì)來看，行政違法行為監(jiān)督與行政公益訴訟都是因行政違法行為而生,，兩者并不存在本質(zhì)沖突,。尤其是行政公益訴訟的訴前檢察建議，從其形式到內(nèi)容就是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,。有觀點(diǎn)提出,，行政公益訴訟存在三角關(guān)系,，檢察公訴方與被告方處于同等的地位,。而行政公益訴訟與行政檢察的區(qū)別在于行政檢察是對(duì)公共行政行為主體的“單向監(jiān)督”,，行政公益訴訟應(yīng)歸于公訴職能之?dāng)U張,。同時(shí)，并非所有行政公益訴訟都具有完整的構(gòu)造,，大部分行政公益訴訟案件都止步于督促履職，審查前置程序與提起訴訟程序具有相繼性,，督促履職程序便是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,，行政公益訴訟只有進(jìn)入到訴訟環(huán)節(jié)，才更多體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)公益代表的角色定位,。

其三，從權(quán)力行使來看,，檢察權(quán)統(tǒng)一對(duì)外行使,，無論采取哪種職能或監(jiān)督方式,，都是檢察權(quán)在發(fā)揮作用,。對(duì)于接受監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)而言，并不因此存在糾錯(cuò)機(jī)制上的不同,，也不存在對(duì)監(jiān)督主體認(rèn)知上的困惑,；對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部而言,，只涉及到內(nèi)部分工和職能分配。檢察機(jī)關(guān)采取哪種監(jiān)督方式,，可以根據(jù)具體案情和監(jiān)督的效率和效果來決定,，并不存在“非此即彼”的矛盾和沖突,。

實(shí)踐中,，對(duì)兩者的困惑并非權(quán)力屬性造成的,，而是發(fā)展沿革形成的,。由于行政公益訴訟的形成時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督尚未具體開展,，但行政公益訴訟前置程序無疑包含了行政違法行為監(jiān)督的功能需求。因此,，有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)提出的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政不作為亂作為監(jiān)督通過行政公益訴訟得到了部分實(shí)現(xiàn),。在行政檢察增加了行政違法行為監(jiān)督職能的情況下，可以討論從整體和宏觀層面平衡檢察職能,，并進(jìn)行更為合理的制度設(shè)計(jì)和安排,。

行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟存在交叉重合的可能

從廣義來說，行政公益訴訟也可歸屬于行政檢察的范圍,。特別是行政公益訴訟的前置程序就是行政違法行為監(jiān)督,。也正是基于此,，行政公益訴訟與行政違法行為監(jiān)督存在交叉重合的可能。

其一,，從監(jiān)督領(lǐng)域來看，兩者存在重合和包含關(guān)系,。行政公益訴訟的范圍具有法定性,，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全,、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓,、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域,，也不排除實(shí)踐中的擴(kuò)展。行政違法行為監(jiān)督的對(duì)象是行政違法行為,，不存在行政行為具體領(lǐng)域或者行政行為類別的限制,。總體上看,，行政違法行為監(jiān)督的領(lǐng)域相較于行政公益訴訟更為廣泛,，與行政公益訴訟在管轄范圍方面存在重合關(guān)系，需要考量其他因素如“公益”,，才能對(duì)兩者作出區(qū)分,。

其二，從保護(hù)的利益來看,，“公益”“私益”的區(qū)分常常較為模糊,。行政公益訴訟除應(yīng)屬于特定領(lǐng)域外，還需具備“公益”這一條件,，即在管轄領(lǐng)域內(nèi)還需要具備國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的條件,。據(jù)此，行政違法行為監(jiān)督應(yīng)排除“公益”受損的案件,。但在理論和實(shí)踐中,，對(duì)于“公益”與“私益”還存在不同認(rèn)識(shí)。行政公益訴訟所侵犯的“公益”是法律規(guī)定的“法益”,，還是實(shí)際侵害達(dá)到的程度,？將其規(guī)定為“法益”，僅僅是基于方便統(tǒng)一操作還是具有不可辯駁的法理,？對(duì)此,，還存在不同的認(rèn)識(shí)。而行政違法行為監(jiān)督涉及到行政權(quán)行使中的違法,，行政違法行為既會(huì)侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益,，也會(huì)損害行政權(quán)的公信力和權(quán)威,，某種程度上也是對(duì)“公益”的侵害。

其三,，從監(jiān)督的方式來看,，兩者具有階段性的同一性。簡單而言,，行政公益訴訟的前置程序與行政違法行為監(jiān)督都采用檢察建議方式,，在發(fā)出檢察建議之前都要經(jīng)過必要的調(diào)查核實(shí)，其內(nèi)容都是督促行政機(jī)關(guān)依法履職或糾正違法行為,。兩者的不同之處在于“后手”和依托,，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不采納檢察建議的，行政公益訴訟可通過“訴訟”方式來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的,，而行政違法行為監(jiān)督則可通過跟進(jìn)監(jiān)督,、接續(xù)監(jiān)督的方式。兩種方式孰優(yōu)孰劣,，并無定論,，需要根據(jù)案件具體情況來分析。訴訟方式作為法定方式具有程序上的保障,，而跟進(jìn)監(jiān)督,、接續(xù)監(jiān)督，往往需要借助上級(jí)行政機(jī)關(guān)或人大,、政府的力量,，監(jiān)督更為柔性謙抑，更能實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果,。

行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟在實(shí)踐中可以相互借力

行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟雖然存在著重合交叉的關(guān)系,，但因目前的機(jī)構(gòu)職能設(shè)置、案件辦理流程存在不同的分工,，為避免造成實(shí)際工作中的困惑和矛盾，厘清兩者的關(guān)系仍然是必要的,。而由于廣大基層檢察院實(shí)行民事,、行政和公益訴訟檢察“二合一”或“三合一”的設(shè)置，反而有利于克服部門分工的障礙,，發(fā)揮檢察一體化機(jī)制的優(yōu)勢作用,，實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)籌推進(jìn)和相互借力。具體建議如下：

其一,，合理確定辦案范圍,。總體上，行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)為“領(lǐng)域”加“公益”,，對(duì)于凡不屬行政公益訴訟領(lǐng)域或雖領(lǐng)域相符但不具備“公益”性質(zhì)的線索,，均可進(jìn)行行政違法行為監(jiān)督,。在此原則上，各地可根據(jù)具體辦案情況,，作出合理安排,。如為防止行政公益訴訟過于寬泛影響檢察監(jiān)督權(quán)威，可對(duì)“公益”進(jìn)行適當(dāng)限縮,，在“法益”外綜合考量違法程度,、侵害后果和影響、監(jiān)督效率及工作便利,；如加大“可訴性”的考量比重,，在經(jīng)過必要調(diào)查核實(shí)后可以對(duì)行政機(jī)關(guān)后續(xù)糾違的情況作出基本判斷，有些行政違法行為可能缺少可回轉(zhuǎn)性,，通過提起訴訟能達(dá)到的效果并不強(qiáng)于行政違法行為監(jiān)督,，此時(shí)可直接對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督；如對(duì)于行政機(jī)關(guān)“違法混同”的線索,，即行政行為既有不到位亦有超越的情形,，如行政處罰既有罰重亦有罰輕的，考慮到“罰重”情形“可訴性”不強(qiáng),，對(duì)于“違法混同”線索均可納入行政違法行為監(jiān)督范圍來辦理,。

其二，實(shí)現(xiàn)案件的轉(zhuǎn)換,。總體上,，基于兩者的權(quán)力屬性不存在沖突，可以實(shí)現(xiàn)案件的相互轉(zhuǎn)換,。從行政公益訴訟向行政違法行為監(jiān)督轉(zhuǎn)換來說,，可以從以下兩類案件入手，對(duì)于刑事檢察,、民事檢察辦案中發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟線索,，如果原刑事案件、民事案件生效判決已對(duì)行政違法事實(shí)作出了司法確認(rèn),，已完成了部分行政公益訴訟目的,，直接開展行政違法行為監(jiān)督更有效率；行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)根據(jù)訴前檢察建議履行了職責(zé),，對(duì)其履職情況特別是存在“違法混同”情形的“二次監(jiān)督”,，可作為行政違法行為監(jiān)督案件辦理。從行政違法行為監(jiān)督向行政公益訴訟轉(zhuǎn)換來說,，則更為便利,，通過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)案件以行政公益訴訟辦理更為合適的，均可轉(zhuǎn)換，但對(duì)于已發(fā)出檢察建議后,，能否再轉(zhuǎn)換進(jìn)而提出行政公益訴訟,，還存在一定障礙，需要結(jié)合工作實(shí)際統(tǒng)一考慮,。

其三,，健全完善工作機(jī)制。行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟都以查清行政違法事實(shí)為前提,，據(jù)此兩者可共同開展機(jī)制建設(shè),，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。在對(duì)外機(jī)制方面,，兩者可以共同加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系和溝通,，統(tǒng)一建立與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享,、案件移送和數(shù)據(jù)交換,，防止重復(fù)建設(shè)和各自為政；在內(nèi)部機(jī)制方面,，建立線索研判機(jī)制,，在對(duì)線索進(jìn)行初步研判的基礎(chǔ)上明確辦理方向；建立健全線索移送機(jī)制,，進(jìn)而明確由哪個(gè)條線發(fā)揮作用更有利于提升監(jiān)督效果,；建立共同調(diào)查核實(shí)機(jī)制，共同對(duì)行政違法事實(shí)開展調(diào)查,，以發(fā)揮合力,、提高效率。

（作者單位：湖北省人民檢察院）