第一，行政機關(guān)自我糾錯具有必然性,。由于行政事務(wù)的復(fù)雜性及專業(yè)性,，行政機關(guān)在履行行政管理職責(zé)的過程中，無法保證不出錯,。行政機關(guān)在依法行政原則的指導(dǎo)下,，保障公共利益的同時，亦需追求行政事務(wù)處理的圓滿性,。受錯誤行政決定不利影響的行政相對人同樣希望行政機關(guān)能夠及時主動改正、撤銷錯誤行政行為,。行政機關(guān)依法行政的要求和行政相對人要求行政機關(guān)糾錯的訴求兩方面,，共同塑造了行政機關(guān)自我糾錯的現(xiàn)實需求。因而行政機關(guān)自我糾錯,，具有必然性,。

第二，行政行為的確定力具有相對性,。行政行為的確定力是行政行為效力[1]的一種表現(xiàn)形式,。行政行為的穩(wěn)定性功能要求行政行為所規(guī)制的內(nèi)容具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改,，從而形成行政行為的“確定力”,。[2]但是，這種確定力具有相對性,，即并非完全不可變更,。主要表現(xiàn)為：其一，合法狀態(tài)下,，因情勢變更導(dǎo)致原行政行為繼續(xù)存在變得不合時宜,，甚至對公共利益造成損害，此情形下行政機關(guān)有權(quán)自主決策變更或撤銷原行政行為,；其二,，違法狀態(tài)下的行政行為因不符合依法行政的要求，為實現(xiàn)行政行為的純潔性,，原則上應(yīng)糾正或撤銷,，除非對公共利益或個人利益造成嚴重損害才可不變更或撤銷,。因此行政行為“確定力”的相對性允許行政機關(guān)進行自我糾錯，但這種糾錯又必須以充分衡量對公共利益或個人利益造成的損害為前提,。

第三,，行政機關(guān)的自我糾錯具有合法性。行政機關(guān)自我糾錯是行政機關(guān)的法定職責(zé),。從法律層面來看,，《行政處罰法》在第 54 條第 2 款[3]、《行政許可法》第 69 條[4]均規(guī)定了行政機關(guān)具有糾正錯誤行政行為的法定職責(zé),。結(jié)合司法實踐來看,，從《行政訴訟法》第62條[5]亦可推論出行政機關(guān)在行政訴訟程序之外自我糾錯的正當性——例如在“鐘衛(wèi)東、廣東省蕉嶺縣人民政府資源行政管理:土地行政管理(土地)再審一案”[6]中,，最高院認為：根據(jù)《行政訴訟法》第62條的規(guī)定,，作為被告的行政機關(guān)在行政訴訟中，有權(quán)自我糾正錯誤的被訴行政行為,，至于糾錯行為是否正確合法,，人民法院應(yīng)當予以審查認定。因此在行政程序中,，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)作出的行政行為確有錯誤的,，同樣有權(quán)進行自我糾錯。除此以外,，雖然我國并未出臺統(tǒng)一的行政程序法,，但自《湖南省行政程序規(guī)定》問世以來，多地政府出臺的多部行政程序規(guī)定中大多對行政機關(guān)自我糾錯進行了規(guī)定,。[7]

第四,，行政機關(guān)的自我糾錯有利于及時化解糾紛。若行政機關(guān)作出違法行政行為,，雖然行政相對人可就行政行為提起行政復(fù)議或行政訴訟,，但不論是準司法程序還是司法程序均存在一個漫長的過程，耗費巨大,。行政機關(guān)自我糾錯則能夠較為快速的糾正錯誤的行政行為,，以最便捷、高效的方式治愈違法行政行為,，使行政行為回歸既合法又合理的理想狀態(tài),，預(yù)防或及時化解行政糾紛。

由上可知,，行政機關(guān)自我糾錯對于保持行政行為的純潔性,、貫徹依法行政、盡快定紛止爭具有不可代替的作用,；然則,，不受限制的行政自我糾錯容易造成行政的隨意性,，瓦解行政行為的確定力，對行政相對人合法權(quán)益造成損害,。因此,，就行政機關(guān)自我糾錯行為而言，應(yīng)注意以下問題：

基于行政行為能否對行政相對人產(chǎn)生信賴利益,，可將行政行為劃分為授益行政行為、負擔(dān)行政行為與復(fù)效行政行為,。不同類型的行政行為因產(chǎn)生的信賴利益不同,，在法的安定性與純潔性衡量層面亦有不同的選擇。

授益行政行為是指給相對人帶來了某種利益,，或者相對人基于對行政行為的信賴,，而產(chǎn)生了合理預(yù)期利益的行政行為。由于授益行政行為一經(jīng)作出,，行政相對人即可能產(chǎn)生信賴利益,，即行政相對人基于對行政行為權(quán)威性而產(chǎn)生的合理信賴，進而因此種信賴所產(chǎn)生的值得法律保護的利益,。為保護行政相對人的既得利益不被剝奪,，維護穩(wěn)定的社會生活秩序，行政機關(guān)針對此類行政行為應(yīng)保持自我糾錯行為的克制性——僅在未產(chǎn)生值得保護的信賴利益或繼續(xù)履行原行政行為將對公共利益造成重大損害時,，方可撤銷原行政行為。

負擔(dān)行政行為又稱為不利行政行為,，其主要特征為剝奪了行政相對人的利益,，使得行政相對人處以一種不利的法律地位。負擔(dān)行政行為主要涉及對行政相對人利益的剝奪,，更多情形下不涉及信賴利益保護問題,，因此行政機關(guān)對此類行為的“糾錯”可以具有較大裁量權(quán)。但此類行政行為的“糾錯”不得對公共利益造成更大損害,，亦不得使行政相對人遭受更大的不利益,。[8]

復(fù)效行政行為又稱對第三人效力行為，是指對相對人授益, 而對第三人造成負擔(dān),，或者令相對人承擔(dān)義務(wù)而對第三人授益的行政行為,。由于此類行政行為的復(fù)雜性，不僅需對前述之信賴利益,、公共利益進行衡量,，亦需考慮第三人利益的保護。針對此類行政行為,，應(yīng)優(yōu)先保護無過錯方的權(quán)益,。

在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下,，行政機關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正,、更正,、確認違法等方式。但因以上糾錯方式所產(chǎn)生的效果有所區(qū)別,，行政機關(guān)在糾錯過程中應(yīng)審慎選擇,。在“梁桂華、那坡縣人民政府資源行政管理:林業(yè)行政管理(林業(yè))再審一案”[9]中,，最高院即認為：“從嚴格依法行政的角度而言,，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正,。但是從行政效率和效益的角度考慮,，基于保護行政相對人的信賴利益和減少行政爭議產(chǎn)生的考量，行政機關(guān)應(yīng)當采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度,，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質(zhì)處理結(jié)果時,，才采用撤銷的方式進行糾錯。對于行為僅存在輕微瑕疵但并不影響實質(zhì)處理結(jié)果且對利害關(guān)系人權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的,，或者通過補正等事后補救方式可以'治愈’的瑕疵,，或者撤銷行政行為可能會給國家利益、社會公共利益造成重大損失的,，則應(yīng)當考慮采取其他方式進行糾錯,。”

現(xiàn)有法律法規(guī)未有行政機關(guān)自我糾錯的明確規(guī)定,，但結(jié)合《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等規(guī)定,，我們認為不同糾錯方式的適用均有其特定條件。

以撤銷行為為例,，撤銷適用于存在違法情形但并非重大,、明顯的違法行政行為。[10]根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定,，撤銷判決主要適用于主要證據(jù)不足,、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序,、超越職權(quán),、濫用職權(quán)、明顯不當這六種情形,。行政機關(guān)進行自我主動糾錯的,，適用撤銷方式的也應(yīng)符合上述規(guī)定。對于一些程序輕微違法,，對行政相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為,，不應(yīng)采取撤銷的方式糾錯,。比如，在上述提到的“梁桂華,、那坡縣人民政府資源行政管理:林業(yè)行政管理(林業(yè))再審一案”中,，法院認為然那坡縣政府在登記發(fā)證程序上存在輕微違法（未經(jīng)公示這一瑕疵并未影響到那懷屯及其他村民的實體權(quán)利），這種輕微違法但不影響行政相對人實體權(quán)利的情形尚不需要采取撤銷的方式進行糾錯,。因此,，法院認為然那坡縣政府不應(yīng)作出《撤銷決定》，從而判決撤銷該《撤銷決定》,。

我國目前尚未出臺行政程序法,行政機關(guān)自我糾錯行為應(yīng)遵循何種程序并沒有明確規(guī)定,。但從行政法基本理論的角度，行政程序應(yīng)當具備正當性,，符合正當法律程序的“最低限度公正”,。正當程序原則體現(xiàn)為行政機關(guān)在作出不利行政行為之時，應(yīng)當充分調(diào)查取證,，充分保障行政相對人的知情權(quán),、申辯權(quán)。

第一,，行政機關(guān)自我糾錯時,，應(yīng)收集證據(jù)、材料,，進行充分調(diào)查取證,。在“江蘇江大恒昌物業(yè)管理有限公司與馬成壽等復(fù)議糾紛二審案”[11]中，鎮(zhèn)江市人社局根據(jù)潤州法院出具的《工作建議函》[12]撤銷已生效的工傷認定,。該案中法院認為,，由于潤州市法院并未對關(guān)聯(lián)案件進行實體審理，建議函并非生效的裁判文書,，僅供鎮(zhèn)江市人社局參考。因此,，潤州法院的《工作建議函》不能免除鎮(zhèn)江市人社局的調(diào)查義務(wù),。鎮(zhèn)江市人社局要自行糾錯，仍應(yīng)當查明原作出的工傷認定是否有錯以及是否應(yīng)當撤銷,。并且,，尹某某系工傷認定案件的當事人，鎮(zhèn)江市人社局作出的《撤銷通知》對原告的利益有實質(zhì)性影響,。鎮(zhèn)江市人社局在作出《撤銷通知》前,，既未將作為主要證據(jù)的《工作建議函》送達給原告，也未聽取原告的陳述申辯,，其作出的撤銷決定程序違法,。

第二,，行政機關(guān)自我糾錯時應(yīng)充分保障行政相對人的知情權(quán)、申辯權(quán),。在“當陽市國土資源局,、宜昌市國土資源局資源行政管理:土地行政管理(土地)二審一案”[13]中，宜昌市國土局在其作出的行政復(fù)議決定已生效1年后,，另行作出行政復(fù)議補充決定（6號復(fù)議決定書）,，對復(fù)議申請人的實體權(quán)利作出處理，但在此過程中并未重開行政復(fù)議程序,，亦未告知行政相對人,，未給予行政相對人陳述和申辯的權(quán)利。法院認為,，行政機關(guān)對于其作出的已經(jīng)生效的行政行為享有自我糾錯的權(quán)利,，但行政復(fù)議相關(guān)法律規(guī)定并未就行政復(fù)議決定書中的決定事項出現(xiàn)遺漏或錯誤應(yīng)如何糾錯作出明確規(guī)定。在這種情況下,，6號復(fù)議決定書是否合法需要參照類似法律規(guī)定并結(jié)合行政法的基本原則來加以評判,。由于6號復(fù)議決定書增加了實體上的決定事項，對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響,，則應(yīng)依據(jù)正當程序原則作出,，應(yīng)當聽取行政相對人的陳述和申辯。

第三,，在行政機關(guān)自我糾錯過程中,，正當程序原則的適用亦存在例外。比如,，在“楊鎮(zhèn)與北京市公安局通州分局不服治安管理行政處罰決定再審一案”[14]中,，法院即認為公安機關(guān)自行撤銷治安處罰決定后，作出新的治安處罰決定沒有增加新的違法事實,，沒有增加新的證據(jù),，也沒有加重處罰的，未重新聽取被處罰人陳述和申辯,，不構(gòu)成程序違法,。

行政行為的作出必然牽涉到效力問題。行政機關(guān)采取不同的自我糾錯形式,，其法律效力各不相同,。其一，若采取補正,、改正等糾錯方式使得存在明顯,、輕微瑕疵的行政行為被補正，原行政行為能夠滿足行政行為合法有效的一切程序與實體要件，行政行為效力便得到圓滿的恢復(fù),。因而,，原行政行為應(yīng)自補正行為完成之日發(fā)生效力。其二,，若行政機關(guān)采用撤銷方式進行糾錯,，則上述糾錯行為從根本上否定了原行政行為，被撤銷的行政行為溯及不發(fā)生法律效力,，相關(guān)行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系恢復(fù)到原行政行為作出前的狀態(tài)或處于效力待定的狀態(tài),。其三，若需重新作出行政行為,，則涉及后一行政行為的合法性問題,。

經(jīng)行政機關(guān)自我糾錯后重新作出行政行為，在實踐中存在諸多問題,，針對其中重點問題,，分析如下：

在行政訴訟中，若法院作出撤銷原行政行為的判決,，責(zé)令行政機關(guān)重新作出行政行為的,，其處理期限重新起算。以此為參照,，行政機關(guān)自行糾錯后的處理期限,，亦應(yīng)重新起算。并且,，從督促行政機關(guān)自行糾錯,、主動化解爭議的角度，處理期限應(yīng)從其主動糾錯后重新開始計算,，即從作出撤銷決定之日起重新計算處理期限,。此觀點亦在“孫六煥與北京市昌平區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局二審一案”[15]中被法院予以明確認可。

原行政行為被撤銷后,，行政法律關(guān)系恢復(fù)到原行政行為作出前的狀態(tài),，若重新啟動行政程序，則應(yīng)重新進行調(diào)查,，作出新的行政行為以新情況為準,。例如，在“固原市自然資源局與寧夏古雁清真食品有限公司行政處罰二審一案”中,，2013年固原市國土資源局針對寧夏古雁清真食品有限公司的違法占地行為作出行政處罰。后未執(zhí)行到位,，固原市國土資源主動糾正錯誤撤銷原行為,，并于2018年重新作出行政處罰。但在固原市自然資源局作出新的處罰決定以前，寧夏古雁清真食品有限公司已通過掛牌出讓的方式合法取得了案涉土地的國有建設(shè)用地使用權(quán),，被上訴人的違法占地情形已消失,。新情況的發(fā)生致使新的處罰決定明顯不當，被法院予以撤銷,。

如前所述，行政行為一經(jīng)作出即具有確定力,，錯誤的行政決定需要依照法定程序予以糾正,。在沒有糾正之前，若重新作出新的行政決定,，在程序上不符合法律的規(guī)定,。例如，若在未撤銷原行政行為的前提下,，針對同一違法行為作出兩次以上的行政處罰,，則可能違反《行政處罰法》所規(guī)定的“一事不再罰”原則。以“?？谇逑愕半u飼養(yǎng)專業(yè)合作社,、海口市國土資源局行政處罰二審一案”[16]為例,，2015年9月8日,，市國土局針對清香合作社違反占用耕地行為作出581號行政處罰決定。后發(fā)現(xiàn)認定的違法占用耕地的面積出現(xiàn)錯誤,，于2016年12月1日作出563號變更行政處罰決定,。法院認為，市國土局雖然具有自我糾錯的權(quán)利,，但在沒有依法定程序撤銷581號處罰決定的情況下,，即作出563號變更處罰決定，屬于就同一案件的事實和理由作出與前行政行為基本相同的行政行為,，事實不清,，程序違法，應(yīng)當予以撤銷,。

一般而言,，行政機關(guān)的自我糾錯主要由行政機關(guān)主動啟動。行政相對人若認為行政行為存在錯誤,，應(yīng)通過行政復(fù)議,、行政訴訟等法定途徑尋求救濟。實踐中,，存在行政相對人因法律救濟期限屆滿等原因,，無法通過司法救濟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，轉(zhuǎn)而請求行政機關(guān)重啟行政程序的情況，例如向行政機關(guān)提起“啟動自行糾錯程序”的申請,。但是,，行政相對人請求行政機關(guān)啟動自行糾錯程序受到嚴格的條件限制。這些條件包括作為行政行為所根據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變化,、行政行為作出后出現(xiàn)足以推翻該行政行為的新證據(jù)等,。如果行政相對人僅僅是沿襲之前的主張，行政機關(guān)拒絕答復(fù)或者不予答復(fù)即屬駁回行政相對人對該行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為,。若行政相對人對上述處理不服提起行政復(fù)議或行政訴訟,，則不屬于行政復(fù)議或行政訴訟的受案范圍。[17]

END