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冷食類食品,，通俗來講即涼菜,，根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》特指一般無需再加熱，在常溫或者低溫狀態(tài)下即可食用的食品,，含熟食鹵味,、生食瓜果蔬菜、腌菜等,。作為食品經(jīng)營(yíng)許可項(xiàng)目之一,，因制售過程的特殊性、加工條件的嚴(yán)苛性,、違法處罰的嚴(yán)厲性等原因,，冷食類食品制售一直以來都是基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管重點(diǎn)和監(jiān)管難點(diǎn)，本文旨在通過粗略梳理分析冷食類食品涉及的相關(guān)法律問題和監(jiān)管熱點(diǎn)問題,，為提升冷食類食品安全監(jiān)管水平提供參考和思路,。冷食類食品的制作過程相對(duì)簡(jiǎn)單，一般只是洗凈了直接食用或是短暫焯水后,，再加入調(diào)味品拌制而成,，主要存在兩大風(fēng)險(xiǎn)。1.未經(jīng)高溫烹調(diào),，微生物感染風(fēng)險(xiǎn)更高與熱菜相比,，冷食類食品大多缺乏高溫處理過程,。即使食材經(jīng)過焯水處理，但為了保證口感,，時(shí)間也非常短,，所以殘留的微生物相對(duì)較多，而夏季氣溫高,、濕度大的特點(diǎn),，更加適合各種致病微生物繁殖。倘若制作過程中,，因衛(wèi)生條件差或操作不規(guī)范，如制作冷食類食品的原料未充分洗凈,，或加工完成后儲(chǔ)存時(shí)間過長(zhǎng)或儲(chǔ)存溫度較高等，都會(huì)為致病微生物的繁殖創(chuàng)造條件,，進(jìn)一步為食物中毒埋下隱患,。根據(jù)一項(xiàng)關(guān)于冷食類食品微生物污染狀況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其中大腸埃希氏菌,、沙門氏菌,、單增李斯特菌、金黃色葡萄球菌和蠟樣芽胞桿菌都有一定比例的檢出率,。鑒于冷食類食品高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,、規(guī)范性文件等均對(duì)冷食類食品制售條件提出了較嚴(yán)格的要求,，在為冷食類食品安全監(jiān)管提供了法律依據(jù)的同時(shí)，在一定程度上提高了經(jīng)營(yíng)冷食類食品的門檻,，也對(duì)基層監(jiān)管工作提出了新挑戰(zhàn),。關(guān)于冷食類食品制售的加工條件，主要見于《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》,、《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》,、《山東省食品經(jīng)營(yíng)許可審查實(shí)施細(xì)則（試行）》（已廢止）等文件，制售冷食類食品需要設(shè)置專間或?qū)Ｓ貌僮鲄^(qū),，而專間按照規(guī)定需要滿足以下基本條件： 
（1）專間入口處應(yīng)設(shè)有洗手,、消毒、更衣設(shè)施,，門應(yīng)能夠自動(dòng)關(guān)閉,，墻裙鋪設(shè)到頂。（3）專間內(nèi)應(yīng)設(shè)空氣消毒（紫外線、臭氧等）、冷凍（藏）,、獨(dú)立的空調(diào)等設(shè)施,，設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常。（5）專間內(nèi)的廢棄物容器蓋子應(yīng)當(dāng)為非手動(dòng)開啟式。可以看出,，要申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)冷食類食品制售項(xiàng)目，至少需要設(shè)置預(yù)進(jìn)間,、專用操作間,，預(yù)進(jìn)間安裝洗手池、更衣設(shè)施,、消毒液,，專間安裝空調(diào)、冰箱,、紫外燈,、腳踏式垃圾桶，鋪墻裙,、設(shè)傳菜窗等,，對(duì)于規(guī)模不大、投入不高的小型餐館來說,，很難滿足上述規(guī)定條件,，部分經(jīng)營(yíng)者無奈選擇鋌而走險(xiǎn)，超范圍制售涼菜,，既增加了食品安全風(fēng)險(xiǎn),，也給監(jiān)管工作帶來了較大壓力。而現(xiàn)實(shí)中,，許多消費(fèi)者不甚理解,，這家飯店菜能炒、酒能喝,，為啥拌個(gè)涼菜就不行,？究其原因，不僅在于加工條件的嚴(yán)苛,，更在于對(duì)違法行為處罰的嚴(yán)厲性,。對(duì)于“超范圍經(jīng)營(yíng)涼菜”違法行為處罰的嚴(yán)厲性，主要體現(xiàn)在《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條“入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng),?！钡谌藯l“違反本辦法第十六條規(guī)定,，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰,?！奔淳W(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者超范圍經(jīng)營(yíng)冷食類食品，直接按無證經(jīng)營(yíng)處罰,，罰款五萬元起步,。這一嚴(yán)厲處罰也讓眾多職業(yè)舉報(bào)人瞄準(zhǔn)了機(jī)會(huì)，在外賣平臺(tái)買一份“拍黃瓜”就直接威脅舉報(bào),，多數(shù)無冷食類食品制售資質(zhì)的商家為了避免巨額處罰只得選擇賠錢了事,，讓本就深受疫情重創(chuàng)的餐飲業(yè)戶雪上加霜。對(duì)于線下超范圍從事冷食類食品制售的處罰,，目前存在一定爭(zhēng)議,，即應(yīng)按《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十九條：“違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化,，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的,，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告,；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款,?！边€是按食品安全法第一百二十二條的規(guī)定按無證經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處罰。對(duì)此,，總局執(zhí)法稽查局于2021年6月29日在公眾留言就相關(guān)問題作出了回復(fù),，就其回復(fù)內(nèi)容判斷總局對(duì)于線下超范圍從事冷食類食品制售違法行為傾向于適用無證經(jīng)營(yíng)定性處罰，該回復(fù)雖不具有法律效力,，但仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)性,。《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》對(duì)于未按規(guī)定開展冷食類食品制售亦有相關(guān)明確規(guī)定，其中,，第三十六條第三款規(guī)定：中小學(xué),、幼兒園食堂不得制售冷葷類食品、生食類食品,、裱花蛋糕,，不得加工制作四季豆、鮮黃花菜,、野生蘑菇,、發(fā)芽土豆等高風(fēng)險(xiǎn)食品。第五十五條第二款規(guī)定：違反本規(guī)定第三十六條第三款,，中小學(xué),、幼兒園食堂(或者供餐單位)制售冷葷類食品,、生食類食品、裱花蛋糕,，或者加工制作四季豆,、鮮黃花菜、野生蘑菇,、發(fā)芽土豆等高風(fēng)險(xiǎn)食品的,，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正;拒不改正的，給予警告,，并處5000元以上3萬元以下罰款,。在冷食類食品制售門檻較高、違法成本巨大的情況下,，眾多小型餐館陷入了“談涼菜色變”的窘境,，而在這一尷尬局面的背后，亦是市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管隱憂,。1.冷食類食品制售監(jiān)管存在誤區(qū)一直以來,，相當(dāng)一部分市場(chǎng)監(jiān)管人對(duì)于冷食類食品制售監(jiān)管存在兩大誤區(qū)：一是經(jīng)營(yíng)“涼菜”必須設(shè)置專間；二是超范圍經(jīng)營(yíng)“涼菜”必須按照無證經(jīng)營(yíng)處罰,。一方面,，根據(jù)《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》7.2.3的有關(guān)規(guī)定，“下列加工制作既可在專間也可在專用操作區(qū)內(nèi)進(jìn)行：（a）備餐,，(b)現(xiàn)榨果蔬汁,、果蔬拼盤等的加工制作，(c)僅加工制作植物性冷食類食品（不含非發(fā)酵豆制品）,；對(duì)預(yù)包裝食品進(jìn)行拆封,、裝盤、調(diào)味等簡(jiǎn)單加工制作后即供應(yīng)的,；調(diào)制供消費(fèi)者直接食用的調(diào)味料,。”也就是說從安全性角度,，僅加工制作植物類冷食類食品無需專間,，可以在潔凈的專用操作區(qū)內(nèi)進(jìn)行。相較于專間較高的硬件要求,，設(shè)置專用操作區(qū)僅需要做到：（一）毗鄰粗加工,、切配、餐用具清洗消毒等場(chǎng)所的,，應(yīng)設(shè)置物理隔擋,；（二）場(chǎng)所內(nèi)無明溝，地漏帶水封,；（三）設(shè)置工具清洗消毒設(shè)施和專用冷藏設(shè)施,；（四）場(chǎng)所附近設(shè)置洗手,、消毒設(shè)施。因此,，僅從事現(xiàn)榨果蔬汁,、果蔬拼盤加工制作、備餐等項(xiàng)目的,，無須設(shè)置專間即可申請(qǐng)從事冷食類食品制售,。另一方面，在大量“超范圍經(jīng)營(yíng)涼菜”的投訴舉報(bào)面前,，部分監(jiān)管人員同時(shí)迫于職業(yè)舉報(bào)人的復(fù)議起訴壓力,、紀(jì)委監(jiān)委的職務(wù)犯罪調(diào)查壓力、檢察院的檢察建議壓力等多重壓力下,，一律嚴(yán)格按照無證經(jīng)營(yíng)的五萬元起點(diǎn)進(jìn)行處罰,，而履職盡責(zé)的結(jié)果卻有可能是與商家的漫長(zhǎng)纏訴，也有可能是“過罰不當(dāng)”的一紙改判,，身處夾縫,，其中苦楚，不勝唏噓,。2.冷食類食品制售缺少相應(yīng)的監(jiān)管依據(jù)自2018年10月1日起施行的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》內(nèi)容涉及餐飲服務(wù)場(chǎng)所,、食品處理、清潔操作,、餐用具保潔以及外賣配送等餐飲服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和基本規(guī)范,，但該文件的出臺(tái)更在于指導(dǎo)意義，全文存在大量的“應(yīng)”,、“宜”，缺乏強(qiáng)制性,，難以作為監(jiān)管工作的有力抓手和監(jiān)管依據(jù),。另外，對(duì)于專間和專用操作區(qū)的硬件要求,，散見于《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》多個(gè)章節(jié),，且未做詳盡說明。原山東省食品藥品監(jiān)督管理局于2016年1月1日頒布實(shí)施的《山東省食品經(jīng)營(yíng)許可審查細(xì)則（試行）》對(duì)專間,、專用操作間的硬件設(shè)施提出了明確具體的規(guī)定要求,，但遺憾的是，該規(guī)章已于2017年12月31日廢止,。即將于2022年2月22日起實(shí)施的《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 餐飲服務(wù)通用衛(wèi)生規(guī)范》（GB 31654-2021）終于讓餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管有了強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),，筆者也期待這一食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的頒布實(shí)施能夠讓餐飲監(jiān)管“更有理、更有據(jù),、更有力”,。3.高標(biāo)準(zhǔn),、高要求、高難度一是部分經(jīng)營(yíng)者在取得冷食類食品制售許可后,，不按照規(guī)定保持專間要求,，筆者在日常檢查中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者將專間挪作他用、堆放貨物雜物,、紫外燈不按規(guī)定使用,、傳菜窗口常年敞開、預(yù)包裝食品不脫外包裝進(jìn)專間,、加工工具不定期消毒,、溫度達(dá)不到規(guī)定要求等問題。如何能夠讓經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期保持冷食類食品加工規(guī)范要求考驗(yàn)著監(jiān)管人員的耐心與智慧,。二是由于專間和專用操作區(qū)的適用標(biāo)準(zhǔn)不明確,，且《食品經(jīng)營(yíng)許可證》未能區(qū)分冷食類食品制售的具體類別：熟食鹵味（專間）還是植物性果蔬拼盤（專用操作區(qū)），因此日常食品經(jīng)營(yíng)許可行政審批工作中會(huì)遇到此類問題,，即：經(jīng)營(yíng)者按照經(jīng)營(yíng)植物性果蔬拼盤申請(qǐng)冷食類食品制售,，無須設(shè)置占空間、造價(jià)高的專用操作間,，但獲證后經(jīng)營(yíng)過程中擅自變更經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,，增加熟食鹵味等高風(fēng)險(xiǎn)冷食類食品制售項(xiàng)目，“巧妙”利用了審批“漏洞”,，無疑為基層市場(chǎng)監(jiān)管工作埋下了“定時(shí)炸彈”,。機(jī)構(gòu)改革后，基層市場(chǎng)監(jiān)管工作任務(wù)繁重,，監(jiān)管壓力空前,，如何在做好自我保護(hù)的前提下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,、鏟除隱患,，扎實(shí)做好市場(chǎng)監(jiān)管各項(xiàng)工作是需要嚴(yán)肅思考的重要問題，對(duì)此,，筆者有以下幾點(diǎn)不成熟的建議,。市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視涉及超范圍經(jīng)營(yíng)冷食類食品的違法舉報(bào)線索,，在法律法規(guī)框架內(nèi),，一案一議，從經(jīng)營(yíng)冷食類食品的性質(zhì)（預(yù)包裝涼菜拆包裝盤,、植物性果蔬拼盤,、熟食鹵味、冷葷等）,、線上銷售的交易量和交易額,、是否首次違法,、經(jīng)營(yíng)規(guī)模（大型連鎖餐飲企業(yè)、中小型餐飲管理有限公司,、個(gè)體小餐館）等方面展開調(diào)查,，細(xì)致研判，綜合被舉報(bào)人違法行為的性質(zhì),、情節(jié),、主觀故意情況、違法所得,、經(jīng)營(yíng)時(shí)間等,，依法適用《行政處罰法》和市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見，既不做職業(yè)舉報(bào)人的“打假工具”,，也不做違法行為的“保護(hù)傘”,，依法做出讓舉報(bào)人無可指摘、讓違法者心服口服的行政處理決定,。2.準(zhǔn)入從寬,，監(jiān)管從嚴(yán)在當(dāng)前基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法力量明顯不足的情況下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把冷食類食品制售等存在較高食品安全風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的許可審批關(guān)口,，筆者建議在申請(qǐng)人提交許可申請(qǐng)時(shí),，要求其閱知食品經(jīng)營(yíng)許可相關(guān)法律法規(guī)，并就申請(qǐng)的冷食類食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類別簽署保證承諾書（植物性冷食/熟食鹵味）,，一方面可以在一定程度上提高經(jīng)營(yíng)者的依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí),，在變更經(jīng)營(yíng)條件、許可項(xiàng)目時(shí)及時(shí)告知監(jiān)管部門,，減輕監(jiān)管壓力,，確保“不留隱患”,；另一方面建議將承諾書納入經(jīng)營(yíng)者的許可檔案,，將食品安全違法行為與企業(yè)信用信息掛鉤，讓違法者真切感受到切膚之痛,，有力震懾違法分子和無良商家。3.加強(qiáng)外賣平臺(tái)監(jiān)管,，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管關(guān)口前移作為市場(chǎng)監(jiān)管部門,，應(yīng)當(dāng)力戒后知后覺的監(jiān)管被動(dòng)態(tài)勢(shì)，化被動(dòng)為主動(dòng),，在網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營(yíng)許可證進(jìn)行審查時(shí),，充分利用大數(shù)據(jù)、AI,、OCR等技術(shù),，自動(dòng)對(duì)接數(shù)據(jù)庫識(shí)別證件真?zhèn)?，并根?jù)食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者上傳的菜品進(jìn)行分析比對(duì)，拒絕超范圍經(jīng)營(yíng)業(yè)戶入網(wǎng),，并將審查信息第一時(shí)間在線反饋至市場(chǎng) 監(jiān)管部門,，線索收集、取證,、固證等工作一氣呵成,，不僅提升了監(jiān)管效率，減輕了監(jiān)管壓力,，也在一定程度上對(duì)擾亂市場(chǎng)環(huán)境的職業(yè)舉報(bào)行為形成了有效遏制,。 （作者：青島市市北區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局 修方瓏）
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