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作 者：自然資源部法規(guī)司 魏莉華 2021年1月22日,，十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》,，自2021年7月15日起施行。這是《行政處罰法》實施24年后的首次大修,，對適應(yīng)新時代要求,，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實保護行政管理相對人的合法權(quán)益具有重要意義,。新《行政處罰法》的十大亮點值得關(guān)注,。 各級自然資源主管部門作為行政執(zhí)法部門，享有法律,、行政法規(guī)賦予的多項行政處罰權(quán),。貫徹落實好《行政處罰法》，是各級自然資源主管部門的重要職責,。要認真做好新《行政處罰法》的學習宣傳工作,，掌握基本精神和核心內(nèi)容,，要加強制度建設(shè),，規(guī)范行政處罰程序,，確保行政處罰在法治軌道上運行,，不斷提升自然資源管理的法治化水平,。 1996年頒布實施的《行政處罰法》,，對什么是行政處罰,，一直缺乏從法律上下的定義,，這不能不說是《行政處罰法》一個較大缺陷,?！缎姓幜P法》作為調(diào)整整個行政處罰領(lǐng)域的基本法，沒有對行政處罰的內(nèi)涵和外延作出明確的界定,，不利于整個行政處罰領(lǐng)域法治的統(tǒng)一,。同時，國家立法機關(guān)在制定行政處罰單行法和行政立法機關(guān)在制定行政處罰單行法規(guī)時,，對處罰對象和處罰范圍的確定也沒有嚴格的遵循標準,。這次修訂《行政處罰法》要為“行政處罰”下一個定義，已成為各方面的共識,。新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定：行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民,、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為,。這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機關(guān),，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒,，較為全面地反映了行政處罰的內(nèi)涵和外延,，也有利于將行政處罰與其他行政行為區(qū)別開來。 現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類包括警告,，罰款,，沒收違法所得、沒收非法財物,，責令停產(chǎn)停業(yè),，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照,，行政拘留,，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰,。長期以來,，社會各界普遍認為這一規(guī)定對行政處罰的形式不包容,、不周延,，遺漏了很多應(yīng)屬于行政處罰范疇的行為，如責令拆除違法建筑,，取消或限制從業(yè)資格等,。新修訂的《行政處罰法》對行政處罰的種類進行了調(diào)整，第九條明確行政處罰的種類包括：警告,、通報批評,；罰款、沒收違法所得,、沒收非法財物,；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級,、吊銷許可證件,；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè),、責令關(guān)閉,、限制從業(yè)；行政拘留,；法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。這一規(guī)定進一步體現(xiàn)了行政處罰的基本種類,，即財產(chǎn)罰,、行為資格罰、人身自由罰和聲譽罰，使行政處罰的分類更加科學,。 亮點三：擴大行政處罰的設(shè)定權(quán)限 根據(jù)現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定,，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由,、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰,。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為,、種類和幅度的范圍內(nèi)作出規(guī)定,。這一規(guī)定主要是限制地方性法規(guī)隨意設(shè)定行政處罰，侵犯公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益,。但是《行政處罰法》實施20多年來，地方在實施中普遍感覺這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴格,，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用,。為此，這次新修訂的《行政處罰法》賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)行政處罰的設(shè)定權(quán),，在第十條增加規(guī)定：法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定,，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設(shè)定行政處罰,。在第十二條增加一款,，規(guī)定：法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定,，地方性法規(guī)為實施法律,、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰,。但為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權(quán)濫設(shè)行政處罰侵害行政管理相對人的合法權(quán)益,，新修訂的《行政處罰法》還規(guī)定：擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當通過聽證會,、論證會等形式廣泛聽取意見,，并向制定機關(guān)作出書面說明。行政法規(guī),、地方性法規(guī)報送備案時,，應(yīng)當說明補充設(shè)定行政處罰的情況。 現(xiàn)行《行政處罰法》第二十條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄,。法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外,。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處一般不享有行政處罰的實施權(quán),。之所以將行政處罰的實施權(quán)只授予縣級以上地方人民政府及主管部門行使,，而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，主要是因為縣級以上人民政府及主管部門具有專業(yè)人員,、專門知識和專業(yè)技能,，也具有較完善的執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)條件。為了有效解決行政執(zhí)法實踐中存在的“管得著的看不見,，看得見的管不著”等突出問題,，新修訂的《行政處罰法》增加第二十四條，規(guī)定：省,、自治區(qū),、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處行使,，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布,。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處應(yīng)當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍,、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P,。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當加強組織協(xié)調(diào),、業(yè)務(wù)指導(dǎo),、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制,，完善評議,、考核制度。這一規(guī)定有利于將行政處罰實施權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸,，提高執(zhí)法效能,。但縣級人民政府應(yīng)當加強監(jiān)督，完善行政處罰的評議,、考核制度,，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正,，確保行政管理相對人的合法權(quán)益不受侵害,。 行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接，通常發(fā)生在行政違法與刑事違法競合的場合?，F(xiàn)行《行政處罰法》第二十二條只對行刑銜接作了原則性規(guī)定,，明確：違法行為構(gòu)成犯罪的,，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任,。這一規(guī)定明確了行刑銜接中“刑事優(yōu)先”的基本原則,，即行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政相對人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當中止行政執(zhí)法程序,，將案件立即移送給司法機關(guān)追究刑事責任,。也就是說在違法行為既需要進行行政處罰、也需要進行刑事處罰的情況下,，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當將案件移送司法機關(guān),，優(yōu)先進行刑事處罰。但對經(jīng)過司法機關(guān)刑事審判后依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰的,，是否還要交回行政機關(guān)給予行政處罰呢,？現(xiàn)行《行政處罰法》沒有規(guī)定，給行刑銜接制度的實施帶來困難,。針對這一問題,，新修訂的《行政處罰法》第二十七條增加規(guī)定：對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當給予行政處罰的,，司法機關(guān)應(yīng)當及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān),。也就是說在刑事程序之后還需要行政處罰的，司法機關(guān)要將案件移送有關(guān)行政機關(guān),。同時,，新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度,，加強證據(jù)材料移交,、接收銜接，完善案件處理信息通報機制,。 “一事不再罰”是行政法治的基本原則?，F(xiàn)行《行政處罰法》第二十四條一定程度地體現(xiàn)了這一原則，規(guī)定：對當事人的同一個違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰,。在《行政處罰法》修改的過程中，一些專家學者提出：對同一個人的同一個違法行為,，僅規(guī)定不得給予兩次以上罰款,，難道就可以給予兩次以上行政拘留、給予兩次以上吊銷證照,、給予兩次以上取消或限制從業(yè)資格的處罰嗎,？但考慮到一些行政處罰只能由特定的行政機關(guān)行使，如行政拘留只能由公安機關(guān)行使,，吊銷營業(yè)執(zhí)照只能由發(fā)證機關(guān)行使,，規(guī)定當事人的一個違法行為只能由一個機關(guān)處罰還有難度,，但對于當事人的同一個違法行為，不同法律,、法規(guī)均規(guī)定了罰款的行政處罰,，應(yīng)當按照重吸輕的方式來解決競合問題。新修訂的《行政處罰法》第二十九條增加規(guī)定：同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的,，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰,。 所謂行政處罰時效制度，就是指行政機關(guān)對違反行政管理秩序的公民,、法人或者其他組織追究行政責任,、給予行政處罰的有效期限。行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的,，對當時的違法行為人不再給予行政處罰?，F(xiàn)行《行政處罰法》關(guān)于行政處罰時效的規(guī)定是：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰,。法律另有規(guī)定的除外,。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算,；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計算。這一規(guī)定在實施中存在的主要問題是對違法行為不加區(qū)分,，無論違法行為的性質(zhì)和危害性如何,，都是二年時效，導(dǎo)致對某些嚴重的違法行為因為時效已過而不能處罰,，不利于打擊違法,。新修訂的《行政處罰法》第三十六條對行政處罰的時效制度進行了完善，明確：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,，不再給予行政處罰,；涉及公民生命健康安全,、金融安全且有危害后果的,，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外,。也就是說根據(jù)新修訂的《行政處罰法》,，行政處罰的時效一般是二年，但如果違法行為涉及公民生命健康,、金融安全且有危害后果的,，行政處罰的時效可以延長到五年，這樣的規(guī)定更科學合理,。 亮點八：確立行政執(zhí)法“三項制度”的法律地位 所謂行政執(zhí)法“三項制度”是指行政執(zhí)法公示制度,、執(zhí)法全過程記錄制度,、重大執(zhí)法決定法制審核制度?！叭椫贫取本劢剐姓?zhí)法的源頭,、過程和結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高政府治理效能的重要抓手,，對切實保障人民群眾合法權(quán)益,、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。按照黨中央,、國務(wù)院的部署,，“三項制度”在試點的基礎(chǔ)上已全面推開，對有效解決執(zhí)法不嚴格,、不規(guī)范,、不文明、不透明等突出問題意義重大,。行政處罰是行政執(zhí)法的核心和重點,，新修訂的《行政處罰法》將“三項制度”上升為法律規(guī)定。其中第三十九條對行政處罰公示制度作出規(guī)定,，明確：行政處罰的實施機關(guān),、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當公示,。第四十七條對行政處罰全過程記錄制度作出規(guī)定,，明確：行政機關(guān)應(yīng)當依法以文字、音像等形式,，對行政處罰的啟動,、調(diào)查取證、審核,、決定,、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄,，歸檔保存,。第五十八條對行政處罰的法制審核制度作出規(guī)定，明確：對涉及重大公共利益,；直接關(guān)系當事人或者第三人重大權(quán)益經(jīng)過聽證程序,；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的,，在行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定之前,，應(yīng)當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的,，不得作出決定,。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員,，應(yīng)當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。 聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度,。1996年頒布實施的《行政處罰法》首次從立法上確立了行政處罰的聽證制度,，具有劃時代的重要意義。隨著國家法治化進程的不斷推進,，聽證制度已在多個領(lǐng)域廣泛應(yīng)用,，在推進法治政府建設(shè)中發(fā)揮了十分重要的作用。新修訂的《行政處罰法》針對行政處罰聽證中存在的突出問題,，對行政處罰聽證制度進行了三個方面的完善：一是擴大行政處罰聽證的范圍,，同現(xiàn)行《行政處罰法》相比，將沒收較大數(shù)額違法所得,、沒收較大價值非法財物,，降低資質(zhì)等級，責令關(guān)閉,、限制從業(yè)和其他較重的行政處罰都納入可以申請聽證的事項范圍 ,；二是延長當事人申請聽證的時間，將現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定的申請聽證的時間由三天修改為五天,；三是對聽證筆錄的效力作出明確規(guī)定?，F(xiàn)行《行政處罰法》第四十二條在規(guī)定行政處罰聽證程序時對于聽證筆錄的效力沒有作任何規(guī)定。這意味著,，行政機關(guān)在擬對行政相對人作出行政處罰決定前為之舉行的聽證及各方經(jīng)聽證提交,、出示、質(zhì)證的證據(jù),，對行政機關(guān)作出正式處罰決定沒有任何拘束力,，聽證在很大程度上只是一種形式，沒有或者很少有實質(zhì)作用,。為了解決這一問題,，新修訂的《行政處罰法》第六十五條對聽證筆錄的效力作出了專門規(guī)定，明確：聽證結(jié)束后,，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄,，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定,。行政機關(guān)既然為正確作出行政處罰決定組織了聽證,，就應(yīng)當以聽證筆錄為處罰根據(jù)，這對解決聽證“走過場”具有重要意義,。 正當程序是行政法的基本原則。正當程序的基本要求是任何人不能做自己案件的法官,，應(yīng)當中立,、公正,、不偏不倚；作出行政決定時,，應(yīng)當允許受決定影響的公民提供證據(jù),，陳述和申辯，行政機關(guān)必須聽取公民的意見,。新修訂的《行政處罰法》在正當程序方面有了明顯的進步：一是完善行政處罰回避制度?，F(xiàn)行《行政處罰法》僅在第三十七條第三款對回避制度作出簡單規(guī)定，明確：執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的,，應(yīng)當回避,。這次新修訂的《行政處罰法》將之擴充為一條三款，在第四十三條規(guī)定：執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的,，應(yīng)當回避,。當事人認為執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，有權(quán)申請回避,。當事人提出回避申請的,，行政機關(guān)應(yīng)當依法審查，由行政機關(guān)負責人決定,。決定作出之前,，不停止調(diào)查。二是增加行政處罰的證據(jù)規(guī)定,。行政處罰決定必須以事實為根據(jù),，法律為準繩，對當事人違法事實的認定必須建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上,。而現(xiàn)行《行政處罰法》對行政處罰的證據(jù)基本沒有規(guī)定,，不能不說是一個較大的缺陷。新修訂的《行政處罰法》專門增加第四十六條對行政處罰的證據(jù)種類作出規(guī)定,，明確了證據(jù)包括：書證,、物證、視聽資料,、電子數(shù)據(jù),、證人證言、當事人的陳述,、鑒定意見,、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄。證據(jù)必須經(jīng)查證屬實,，方可作為認定案件事實的根據(jù),。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。三是切實保障當事人的陳述,、申辯權(quán)?，F(xiàn)行《行政處罰法》第三十一條僅規(guī)定：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實,、理由及依據(jù),，并告知當事人依法享有的權(quán)利。但當事人依法享有的權(quán)利包括什么內(nèi)容,？當事人享有哪些權(quán)利,？這些都是不明確的。新修訂的《行政處罰法》第四十四條明確：行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前,，應(yīng)當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實,、理由、依據(jù),，并告知當事人依法享有的陳述,、申辯、要求聽證等權(quán)利,。同時,，針對行政機關(guān)利用電子設(shè)備收集、固定違法事實,，并對當事人進行行政處罰的情形,，如交管部門根據(jù)電子眼對交通違法行為給予行政處罰的情形，新修訂的《行政處罰法》增加規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當及時告知當事人違法事實,，并采取信息化手段或者其他措施,，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利,。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權(quán),、申辯權(quán)。
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