1.1 “三區(qū)三線”的劃定是落實(shí)中央對(duì)城市發(fā)展一系列戰(zhàn)略部署的重要措施

黨的十八大以來(lái)，中央明確提出“圍繞優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局,，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局,、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”,。

“三區(qū)三線”的劃定已經(jīng)成為各級(jí)政府進(jìn)行空間治理和土地利用用途管制的重要手段,，調(diào)控和引導(dǎo)資源配置、集約利用的空間政策工具,。

1.2 中部地區(qū)中小城市“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性

我國(guó)中部地區(qū)地理位置十分重要,，承東啟西，貫通南北,，是我國(guó)東西南北物流,、信息金融等經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的匯集和擴(kuò)散中心,。但是長(zhǎng)期以來(lái)，中部地區(qū)發(fā)展速度落后于西部,，發(fā)展水平又落后于東部,，且中部地區(qū)大城市與中小城市的發(fā)展嚴(yán)重失衡。

而近年來(lái),，國(guó)土空間規(guī)劃提出要推動(dòng)城市群和都市圈健康發(fā)展,，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這將為中小城市的發(fā)展帶來(lái)了重大機(jī)遇,。

并且,，面對(duì)近些年城市空間框架和城市規(guī)模快速擴(kuò)張出現(xiàn)的一系列城市問(wèn)題,，包括生態(tài)用地不斷被蠶食,、城市空間快速擴(kuò)張、城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化,、土地資源利用較低效等,。

為了保持城市三類空間協(xié)調(diào)發(fā)展，既要自上而下落實(shí)空間發(fā)展戰(zhàn)略,，又要因地制宜,、實(shí)事求是，協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的矛盾,，在三類空間的基礎(chǔ)上利用“三線”對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行主體功能用途管制,。

由此可見(jiàn)，“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性,，是促進(jìn)中小城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,。

二. 當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定存在的問(wèn)題

2.1 三類空間的分類方法存在差異，空間落實(shí)存在困難

“三區(qū)三線”作為空間規(guī)劃中進(jìn)行自上而下剛性傳導(dǎo),、統(tǒng)一管控的核心政策工具,，在空間規(guī)劃編制的探索階段缺乏統(tǒng)一的概念、劃定方法和管制措施,。

在中微觀尺度層面,，三類空間功能在空間上趨于混合，三類空間的邊界難以準(zhǔn)確界定,。即使空間邊界明確,，對(duì)三類空間實(shí)施分類管控還存在要求不明確、缺乏針對(duì)性等問(wèn)題,。

2.2 “三線”劃定的科學(xué)性,、合理性尚有不足，且缺少空間發(fā)展戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)性和整體性考量

“三線”劃定的科學(xué)性,、合理性尚有不足,，如永久基本農(nóng)田存在“劃遠(yuǎn)不劃近,、劃零不劃整”等現(xiàn)象，“上山下?！睍r(shí)有發(fā)生,；生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)有部分城鎮(zhèn)工礦、集中連片優(yōu)質(zhì)耕地等,，多采用“開(kāi)天窗”的方式,，破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，同時(shí)也帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的“碎片化”,；部分城市為了“對(duì)沖”城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界帶來(lái)的“限制”,，劃定范圍過(guò)大。

且“三線”劃定過(guò)程中雖然有包括主體功能區(qū)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在內(nèi)的上位規(guī)劃對(duì)生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間格局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性引導(dǎo),，但是從“三線”分布的實(shí)際情況看，生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線呈現(xiàn)較為明顯的斑塊化特征,，特別在中微觀層面缺少對(duì)區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性呼應(yīng),。

2.3 “三線”劃定由于精度不夠，導(dǎo)致協(xié)調(diào)性不強(qiáng)的問(wèn)題

由于“三線”劃定在基礎(chǔ)數(shù)據(jù),、技術(shù)規(guī)范,、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)體系和圖紙精度等方面的不一致,，導(dǎo)致“三線”的協(xié)調(diào)性不夠,，大量交叉重疊。

2.4 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界由于其管控對(duì)象的復(fù)雜性,，其劃定方法與管控手段還存在一定爭(zhēng)議

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是用以約束城市擴(kuò)張的政策工具,，具有控制城市規(guī)模、保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間,、提高城市公共服務(wù)供給效率的作用,。

由于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界所控制和引導(dǎo)的對(duì)象具有高度復(fù)雜性和不確定性，不僅涉及到資源環(huán)境節(jié)約和保護(hù)問(wèn)題,，更涉及對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)問(wèn)題,，因此在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭(zhēng)議和困惑。

伊川縣位于河南省洛陽(yáng)市東部,，是全市第一大縣,，總?cè)丝诤椭行某菂^(qū)規(guī)模均為洛陽(yáng)市9個(gè)縣市的第一名。縣域現(xiàn)狀常住人口79.03萬(wàn),，戶籍人口92.65萬(wàn),，戶籍人口城鎮(zhèn)化率49%。

城區(qū)臨近洛陽(yáng)外環(huán),，是洛陽(yáng)市南門(mén)戶,，在洛陽(yáng)市區(qū)30分鐘輻射圈內(nèi),，鐵路、高速等對(duì)外交通體系完備,，并且處于洛陽(yáng)都市圈的核心區(qū),，是連接南部生態(tài)縣、輻射平頂山的樞紐節(jié)點(diǎn),。

縣域生態(tài)基底良好,，四山環(huán)繞，擁有伊河國(guó)家濕地公園,、荊山森林公園等優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)板塊,。

近年來(lái)伊川縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了快速發(fā)展，成績(jī)令人矚目,，制造業(yè)和非礦物制品業(yè)發(fā)達(dá),，其作為中原城市群的重要組成部分，必須盡快確立自身的功能定位,，緊抓國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展機(jī)遇,，按照資源環(huán)境承載能力狀況和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要,，合理劃定“三區(qū)三線”,，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展新總體規(guī)劃的謀篇布局。

3.1 伊川縣空間現(xiàn)狀特征及存在的問(wèn)題

3.1.1 中心城區(qū)的空間結(jié)構(gòu)已基本形成,，但未來(lái)發(fā)展的后備資源有限

伊川縣新一輪城市總體規(guī)劃促進(jìn)城市空間發(fā)展從拓展增長(zhǎng)走向優(yōu)化提升,，指明了城市發(fā)展方向?yàn)椋合虮睘橹鳌⑾驏|為輔,，中心城區(qū)由老城區(qū),、北部的生態(tài)科技園區(qū)、東部的產(chǎn)城融合區(qū)構(gòu)成,。

目前,，“一心、二軸,、三區(qū)”的中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)已基本形成,，但是根據(jù)伊川縣“七成農(nóng)林用地、二成建設(shè)用地,、一成未利用地”的用地結(jié)構(gòu)特征,，其未來(lái)發(fā)展的后備資源有限，亟需在新的空間規(guī)劃形勢(shì)下為其謀劃發(fā)展,。

3.1.2 縣域生態(tài)基底良好,，生態(tài)結(jié)構(gòu)有待完善

縣域內(nèi)河流水系較為發(fā)達(dá)，大小河流（涌）眾多,，水域面積22.35平方公里,、濕地面積2.15平方公里,，約占全縣土地面積的2.11％和0.20％，全縣森林覆蓋率8.81%,，為伊川的園林綠地建設(shè)提供了良好的生態(tài)環(huán)境,。

但是隨著城市發(fā)展在伊川縣中心城區(qū)北部的快速推進(jìn)，“龍鳳山—龍門(mén)山—萬(wàn)安山”生態(tài)隔離帶受侵占較多,，同時(shí),，森林、濕地,、草地等生態(tài)體系受城市擴(kuò)張的影響,，破碎化程度不斷加大，亟需構(gòu)建“生態(tài)廊道—生態(tài)綠地”內(nèi)外貫穿的多層次生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系,。

3.1.3 耕保任務(wù)嚴(yán)峻,，農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約水平不高

據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年伊川縣,，耕地面積低于耕地預(yù)期保護(hù)目標(biāo),，耕地保有量有部分尚未達(dá)到預(yù)期保護(hù)目標(biāo)，耕地保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻,，面臨著中部地區(qū)常有的保耕和發(fā)展的矛盾問(wèn)題。

且現(xiàn)狀全縣人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為280.72平方米,，高于全省平均水平258.9平方米,；略低于洛陽(yáng)市平均水平282.50平方米，和洛陽(yáng)市與《河南省社會(huì)主義新農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則》所規(guī)定最高不能超過(guò)150平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)差距很大,。農(nóng)村居民點(diǎn)土地集約水平有待改善,。

伊川縣在河南省重大發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)系

3.2.2 先底后圖,，劃定控制底線

遵循生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念,，依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》在洛陽(yáng)市“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上開(kāi)展補(bǔ)充性評(píng)價(jià)內(nèi)容，落實(shí)伊川縣的林地,、河流水系,、廊道等各類生態(tài)保護(hù)空間和基本農(nóng)田，初步劃定生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線,。

并且依據(jù)不同生態(tài)因子對(duì)外界壓力或外界干擾適應(yīng)的能力,，將全縣劃分為四級(jí)敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū),、煤炭采空區(qū),、山體開(kāi)挖區(qū)，明確伊川縣全域生態(tài)保護(hù)剛性底線,，針對(duì)采煤,、水庫(kù)等生態(tài)脆弱敏感地區(qū)實(shí)施修復(fù)與災(zāi)害防治，劃定重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域范圍,，明確相關(guān)要求,，保護(hù)與治理并重。

空間規(guī)劃管控措施是確保三類空間準(zhǔn)確落地實(shí)施,，協(xié)調(diào)國(guó)土空間資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)關(guān)系的重要保障,。伊川縣的空間管控措施，要明確每一個(gè)國(guó)土空間單元,，是該保護(hù)還是該開(kāi)發(fā),，要保護(hù)怎么保護(hù)，要開(kāi)發(fā)怎么開(kāi)發(fā),，尤其是涉及到建設(shè)活動(dòng),，要更進(jìn)一步明確建什么、建多少,，即地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度問(wèn)題,。

1. 伊川縣實(shí)行三類空間的分級(jí)管控措施建議

伊川縣可將空間管控分為三級(jí)

初步制定三類空間主要管控原則,，在這一級(jí)管控中,，注重開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對(duì)接。

在三類空間管控基礎(chǔ)上的分類分區(qū)管控，根據(jù)伊川縣各分區(qū)職能,，細(xì)化各類管控對(duì)象準(zhǔn)入條件,，根據(jù)功能定位和保護(hù)程度不同，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則,。

對(duì)空間管控對(duì)象的具體引導(dǎo),、約束與限制,，根據(jù)分區(qū)功能細(xì)化管控措施，重點(diǎn)加強(qiáng)伊川縣的農(nóng)用地,、生態(tài)用地的用途管制,。

對(duì)縣域內(nèi)部的生態(tài)空間進(jìn)行分級(jí)分類，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間實(shí)施差別化管控。對(duì)于伊河國(guó)家濕地公園生態(tài)保護(hù)紅線細(xì)化允許,、限制和禁止的人類活動(dòng)類型的規(guī)模,、強(qiáng)度、布局和環(huán)境要求等條件,，制定準(zhǔn)入正面,、負(fù)面清單；對(duì)于其他一般生態(tài)區(qū),，按依法依規(guī),、限制開(kāi)發(fā)的要求進(jìn)行管理。

基本農(nóng)田保護(hù)紅線是最嚴(yán)格的線,，伊川縣應(yīng)建立完善的基本農(nóng)田保護(hù)負(fù)面清單,，對(duì)于符合法定條件的重點(diǎn)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避免永久基本農(nóng)田的，必須進(jìn)行嚴(yán)格論證,，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并補(bǔ)劃,；對(duì)于縣域內(nèi)的一般耕地，也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其的保護(hù),，并且根據(jù)國(guó)土空間適宜性以及伊川縣未來(lái)發(fā)展結(jié)構(gòu),，科學(xué)合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

城鎮(zhèn)空間是具有一定管理難度的復(fù)雜區(qū)域,，伊川縣在開(kāi)展分區(qū)規(guī)劃,、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃編制工作的時(shí)候,，不得突破已經(jīng)劃定并批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界,；且城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界一經(jīng)劃定批準(zhǔn)，不得擅自修改,，確需修改的,，應(yīng)按程序報(bào)相應(yīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。