透明政府是政府治理的重要組成部分,，而財(cái)政透明又是透明政府的關(guān)鍵所在。

筆者于2019年以在線調(diào)查的方式向全國(guó)地方政府官員發(fā)放關(guān)于財(cái)政透明的問(wèn)卷調(diào)查,，以了解地方公務(wù)員的看法,。最終，收集到294份有效問(wèn)卷,。這些公務(wù)員主要來(lái)自廣東,、山東、貴州,、湖北,、湖南和江蘇等省份，工作單位較均勻分布于省,、市,、區(qū)縣以及街道層級(jí)，平均工作時(shí)間8.3年,。

雖然該樣本并非來(lái)自嚴(yán)格的隨機(jī)調(diào)查,，但是問(wèn)卷的結(jié)果亦能夠一定程度上反映出地方公務(wù)員對(duì)財(cái)政透明的看法，對(duì)我們理解財(cái)政透明實(shí)踐有幫助,。以下結(jié)合最近對(duì)政府公務(wù)員的深度訪談材料以及對(duì)財(cái)政透明研究的理解,，我們談一下對(duì)中國(guó)財(cái)政透明的幾點(diǎn)見(jiàn)解。

財(cái)政信息：從國(guó)家機(jī)密到公開

財(cái)政透明,，是指政府向社會(huì)公眾最大限度地全面,、詳細(xì)、可靠,、及時(shí)地告知政府收支情況,，讓社會(huì)公眾了解政府活動(dòng)的真實(shí)成本和收益。

中國(guó)的政府部門在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里把財(cái)政信息看作是國(guó)家機(jī)密,，因而很少向社會(huì)公開相關(guān)信息,。為順應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政民主決策的趨勢(shì)，回應(yīng)建立廉潔高效服務(wù)型政府的訴求,，近年來(lái),，各級(jí)政府開始積極推動(dòng)財(cái)政透明，逐漸向社會(huì)“攤開”自己的“賬本”,。

早期的財(cái)政體制改革為中國(guó)推進(jìn)財(cái)政透明奠定了基礎(chǔ),。中國(guó)于2002年正式加入國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（General Data Dissemination System，GDDS）,，之后于2003年4月制定了《中國(guó)GDDS工作規(guī)則》,，并承諾逐步實(shí)現(xiàn)按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)要求，公開財(cái)政信息,。2007年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并于第二年生效的《政府信息公開條例》,，明確了地方政府公開政府信息的責(zé)任，并規(guī)定公民有權(quán)向政府申請(qǐng)公開政府信息,。作為規(guī)范政府信息公開的首部全國(guó)性法規(guī),，該條例確立了“以公開為原則，不公開為例外”的原則,，落實(shí)了公民的知情權(quán),，并一定程度上改變了對(duì)政府信息嚴(yán)格保密的行政傳統(tǒng)。

此后十年間,，中央政府率先推動(dòng)財(cái)政信息公開,。

2009年，國(guó)家審計(jì)署向全國(guó)人大作出承諾,，國(guó)務(wù)院各部門將在三年內(nèi)向社會(huì)公開部門預(yù)算,。次年，多達(dá)40個(gè)部委向公眾公開部門預(yù)算,。

2014年頒布的新《預(yù)算法》是中國(guó)財(cái)政透明進(jìn)程的里程碑,。它明確了財(cái)政信息公開的主體、內(nèi)容和期限,，特別要求公開政府間轉(zhuǎn)移支付,、政府債務(wù)、政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等公眾高度關(guān)注的信息,，同時(shí)規(guī)定了政府的法律責(zé)任,。

到2019年，已有102個(gè)中央部門在本部門網(wǎng)站公開預(yù)算,，包括一般公共預(yù)算支出表,、一般公共預(yù)算“三公”（公車、公款招待,、公費(fèi)出國(guó)）經(jīng)費(fèi)支出表等8張報(bào)表,，全面、真實(shí)地反映了部門收支總體情況和財(cái)政撥款收支情況。

同時(shí),，財(cái)政部門戶網(wǎng)站還設(shè)立了“中央預(yù)決算公開平臺(tái)”進(jìn)行集中公開,，讓公眾找得到、看得懂,、能監(jiān)督,。

筆者于2019年對(duì)政府公職人員的調(diào)查結(jié)果顯示，有92%的受調(diào)查者認(rèn)為“財(cái)政信息公開工作受到明確的組織支持”,；86%的受調(diào)查者了解“財(cái)政信息公開工作有明確的地方配套規(guī)定”,。但也看到了一些不足之處。例如,，只有44%的受調(diào)查者表示接受了有關(guān)財(cái)政信息公開的針對(duì)性培訓(xùn),，有37%的受調(diào)查者表示不知道相關(guān)事宜，另有19%的受調(diào)查者表示沒(méi)有接受過(guò)培訓(xùn),。

推動(dòng)預(yù)算公開的社會(huì)力量

中國(guó)的社會(huì)組織和媒體對(duì)政府財(cái)政公開表現(xiàn)出較大的熱情,。

深圳的“公共預(yù)算觀察志愿者”組織，自2006年以來(lái)致力于推動(dòng)政府財(cái)政信息公開,。僅在2008年,，該組織就向政府部門和地方政府發(fā)出了數(shù)百份財(cái)政信息公開申請(qǐng)。應(yīng)該組織提出的公開部門預(yù)算的申請(qǐng),，2009年10月,，廣州市財(cái)政局在其官網(wǎng)上公布114個(gè)市級(jí)部門的預(yù)算。預(yù)算公布當(dāng)天,，廣州市財(cái)政局官網(wǎng)的瀏覽量就超過(guò)了此前一年的總量,。

2008年到2014年間，財(cái)政部受理的財(cái)政信息公開申請(qǐng)從17項(xiàng)上升到1362項(xiàng),，普通公眾也積極參與到財(cái)政信息公開的申請(qǐng)中,。其中，北京一位律師因質(zhì)疑民航發(fā)展基金的收取依據(jù),，而向財(cái)政部申請(qǐng)公開民航基金的支出情況,。財(cái)政部拒絕了這一要求，聲稱信息是保密的,。該律師隨后將案件告上法庭,，法院判決要求財(cái)政部重新考慮披露請(qǐng)求。

根據(jù)筆者的上述調(diào)查,，受調(diào)查者需要回答民眾是否對(duì)地方政府的財(cái)政信息有很大的需求,。回答選項(xiàng)包括“同意”,、“一半半”和“不同意”,。其中,，有46%的受調(diào)查者表示同意，而44%的受調(diào)查者表示一半半,。另外,，有高達(dá)70%的受調(diào)查者同意“有越來(lái)越多的民眾申請(qǐng)財(cái)政信息公開”。

學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也正助力推動(dòng)政府的財(cái)政公開,。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心課題組自2009年以來(lái),，已連續(xù)十年對(duì)31個(gè)省份的財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估和排名,，發(fā)布《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》,。清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心課題組自2012年起每年發(fā)布《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》,。這些具有學(xué)術(shù)性及權(quán)威性的財(cái)政透明度排名為評(píng)估省級(jí)及市級(jí)財(cái)政透明度的表現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的證據(jù),，在一定程度上起到了監(jiān)督地方政府推進(jìn)財(cái)政透明工作的作用，同時(shí)也吸引了媒體,、學(xué)者和公眾的廣泛關(guān)注,。

財(cái)政透明面臨的挑戰(zhàn)

向公眾公開財(cái)政信息并非易事，而且這種做法一定程度上有悖于傳統(tǒng)的行政保密文化,。筆者幾年前訪談一位在財(cái)政部工作的人士時(shí),，他也承認(rèn)：“一些持傳統(tǒng)觀念的政府官員可能會(huì)認(rèn)為，他們?cè)谪?cái)政管理中遵守規(guī)章制度,，不明白為什么還要向公眾公開財(cái)政信息,。”這多少反映了要求官員轉(zhuǎn)變觀念的困難,。

此外,，一些部門在財(cái)政決策和執(zhí)行方面可能存在“漏洞”，因此,，財(cái)政透明可能會(huì)使它們的財(cái)政不當(dāng)行為曝光,。因此，財(cái)政透明可能遇到政府內(nèi)部的一些阻力,。

一些政府官員對(duì)依靠社會(huì)力量來(lái)促進(jìn)財(cái)政透明度感到不樂(lè)觀,。一位接受面訪的官員表示：“政府想通過(guò)公開財(cái)政信息來(lái)提高政府透明度和打擊腐敗是沒(méi)錯(cuò)的。但預(yù)算其實(shí)相當(dāng)專業(yè),。我對(duì)媒體和公眾能否充分理解財(cái)政預(yù)算有疑問(wèn),。”筆者的調(diào)查顯示,，約59%的受調(diào)查者也認(rèn)同“公共預(yù)算非常專業(yè),，公眾很難透過(guò)財(cái)政公開全面了解預(yù)算工作”。 一位接受面訪的官員認(rèn)為,，現(xiàn)在比較缺少一個(gè)鼓勵(lì)政府公開財(cái)政信息的社會(huì)環(huán)境,。在筆者的調(diào)查中，51%的受調(diào)查者認(rèn)為“媒體和公眾更多的是批評(píng)而不是認(rèn)可政府財(cái)政公開的表現(xiàn)”。

出于公開可能帶來(lái)的社會(huì)批評(píng)的考慮,，一些地方政府在執(zhí)行財(cái)政信息公開過(guò)程中傾向于使用一些避責(zé)策略來(lái)應(yīng)付公開的要求,。這些策略包括：推遲公布部門預(yù)算；以財(cái)政信息為保密項(xiàng)目為由,，拒絕向申請(qǐng)人提供相關(guān)的財(cái)務(wù)信息,；也有一些地方政府和部門選擇“隨大流”。例如,，有接受面訪的官員表示：“只要財(cái)政披露不是太好或太壞,，我們就安全。我們不會(huì)引起社會(huì)的關(guān)注,，也不會(huì)受到媒體和公眾的批評(píng)”,。

財(cái)政問(wèn)責(zé)與行政文化

財(cái)政公開是財(cái)政問(wèn)責(zé)制的重要部分，它能解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題,，以便上級(jí)官員監(jiān)督下級(jí)官員,。通過(guò)審查和監(jiān)控財(cái)政信息，上級(jí)官員可及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為,，保障所有的財(cái)政活動(dòng)符合財(cái)政紀(jì)律,。此外，財(cái)政公開有助于社會(huì)公眾了解政府財(cái)政活動(dòng)的細(xì)節(jié),，通過(guò)分析現(xiàn)有的信息,，公眾可監(jiān)督和批評(píng)政府的財(cái)政行為。由此,，財(cái)政透明度在理論上可強(qiáng)化財(cái)政問(wèn)責(zé)和減少政府的腐敗行為,。

在筆者的調(diào)查中，受調(diào)查官員普遍認(rèn)為財(cái)政透明有積極的作用：約90%的受調(diào)查者認(rèn)為財(cái)政透明可以預(yù)防腐敗,，約96%的受調(diào)查者認(rèn)為財(cái)政透明可以加強(qiáng)政府內(nèi)部的財(cái)政紀(jì)律,。

財(cái)政信息公開打破了政府對(duì)財(cái)政信息的壟斷地位。公民和媒體現(xiàn)在已有渠道獲得財(cái)政信息,，并能參與監(jiān)督政府不當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng),。這一轉(zhuǎn)變將進(jìn)一步強(qiáng)化民眾對(duì)“透明政府”的需求。在筆者的調(diào)查中,，65%的受調(diào)查者認(rèn)為“來(lái)自公眾和媒體的批評(píng)有利于財(cái)政透明”,，89%的受調(diào)查者認(rèn)為“財(cái)政信息公開將使政府對(duì)社會(huì)更加負(fù)責(zé)”。

政府信息公開的進(jìn)程正逐漸打破傳統(tǒng)“秘密財(cái)政”的行政文化,。一些政府官員,，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的官員，已經(jīng)逐漸意識(shí)到公民有權(quán)利了解財(cái)政信息,。在筆者的調(diào)查中,，96%的受調(diào)查者承認(rèn),，財(cái)政透明實(shí)踐促進(jìn)了一種公開的行政文化的形成。筆者相信,，隨著財(cái)政透明度的不斷發(fā)展,，更多的官員將意識(shí)到財(cái)政公開是大勢(shì)所趨。

財(cái)政信息公開也在一定程度上促進(jìn)了政府財(cái)政行為的規(guī)范化,。雖然中國(guó)的財(cái)政公開仍處于初級(jí)階段,，公眾可獲得的財(cái)政信息仍相當(dāng)有限，但是公開實(shí)踐帶出了財(cái)政管理活動(dòng)中存在的一些突出問(wèn)題,。例如一些可能存在貓膩的支出類別（如：三公消費(fèi)）,，這些類型的支出項(xiàng)目通常被隱藏在“其他支出”的類別中。持續(xù)的社會(huì)關(guān)注與媒體報(bào)道會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生一定的壓力,，迫使政府重視這些不規(guī)范的財(cái)政管理活動(dòng),，并采取相應(yīng)的改革和應(yīng)對(duì)措施。

財(cái)政透明也為立法機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用提供了機(jī)會(huì),。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有65%的受調(diào)查者認(rèn)為地方人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督有積極影響,。尤其是,，自2018年全國(guó)人大力推預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督以來(lái)，預(yù)算公開的細(xì)化程度有顯著提升,，人大代表們手頭的預(yù)算材料也大幅增加,。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)可幫助人大代表更好讀懂“政府賬本”，繼而做出準(zhǔn)確判斷,，行使好監(jiān)督權(quán)利,。

財(cái)政透明新方向

行政體制改革與政策創(chuàng)新將進(jìn)一步助力中國(guó)的財(cái)政透明。其中有兩個(gè)新措施很值得討論,。

第一,，地方政府在過(guò)去二十年間不斷推行績(jī)效預(yù)算改革，其核心理念是支出部門應(yīng)基于支出信息評(píng)估支出績(jī)效,，并根據(jù)績(jī)效分配財(cái)政資源,。為實(shí)施改革，財(cái)政部門和支出部門聯(lián)合建立綜合指標(biāo),，收集信息,，對(duì)使用大量公共資金的支出部門和支出項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)。2003年,，廣州市率先實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革,，2018年，績(jī)效預(yù)算改革已成為國(guó)家戰(zhàn)略,。

從公民參與的角度來(lái)看,，績(jī)效信息往往比財(cái)政信息更能為公民所理解,，因?yàn)楣娛枪卜?wù)的顧客。在我們的調(diào)查中,，大約76%的受調(diào)查者認(rèn)為財(cái)政透明度和績(jī)效預(yù)算可以相互促進(jìn),。因此，績(jī)效預(yù)算改革將有效助力財(cái)政透明的發(fā)展,，因?yàn)樗鼘⒇?cái)政透明,、政府花錢的效率與效果和公民聯(lián)系在一起。

第二,，目前地方政府在各個(gè)政策領(lǐng)域都積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù),，提升地方治理和公共服務(wù)質(zhì)量。在我們的問(wèn)卷調(diào)查中,，80%的受調(diào)查者認(rèn)為大數(shù)據(jù)可以用來(lái)促進(jìn)財(cái)政信息公開,。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以用于財(cái)政信息的存儲(chǔ)、監(jiān)督和分析,，包括資金的流動(dòng),、預(yù)算和決算的比較以及績(jī)效評(píng)估。

如湖南省麻陽(yáng)縣引入了一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)控平臺(tái),，該平臺(tái)的一個(gè)重要組成部分是收集基層政府部門的所有地方事務(wù)信息,，并分類后公開給市民，其中就包括所有關(guān)于支出項(xiàng)目的信息,。市民可以訪問(wèn)該網(wǎng)站或使用其官方應(yīng)用程序查看所有細(xì)節(jié),。如果市民發(fā)現(xiàn)任何可疑的支出款項(xiàng)，他們可以通過(guò)平臺(tái)直接報(bào)告,。此外,，市民可以通過(guò)該平臺(tái)方便地搜索政府提供的各種補(bǔ)貼。此類大數(shù)據(jù)平臺(tái)將增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任,，有效遏制腐敗,。這也表明了利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用來(lái)提高財(cái)政透明度和地方治理的潛力。

財(cái)政透明是政府透明的重要組成部分,。中國(guó)的財(cái)政透明已經(jīng)實(shí)踐了十多年時(shí)間并取得了一定的成績(jī),。隨著實(shí)踐的推進(jìn)，財(cái)政透明對(duì)地方治理的作用會(huì)越來(lái)越重要,。

[本文是香港教育大學(xué)亞洲及政策研究學(xué)系小額研究項(xiàng)目（基金號(hào)：04459）階段性成果,。]