農村信用合作機構（以下簡稱農合機構,，包括農村商業(yè)銀行,、農村合作銀行和農村信用社）是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和發(fā)展普惠金融的主力軍，也是新時代做好“三農”工作的重要抓手,。但當前部分農合機構存在偏離主業(yè),、公司治理薄弱,、歷史包袱較重等問題，亟待通過改革處置和化解風險,，更好地堅持服務縣域,、支農支小的市場定位。

一,、農合機構改革歷程

20世紀90年代,，國有商業(yè)銀行在商業(yè)化改革后紛紛撤回縣域分支機構，農信社成為服務“三農”的主力軍,，但因經營機制和內控制度不健全,，大部分農信社已資不抵債，基本生存難以維持,，改革勢在必行,。2003年6月,，國務院下發(fā)《關于印發(fā)深化農村信用社改革試點方案的通知》,，決定在江蘇等8個省（市）實施農信社改革試點,，將農信社的管理交由省政府負責,，并由省政府全面承擔農信社風險處置責任，銀監(jiān)會履行農信社金融監(jiān)管職能,。2003年9月,，銀監(jiān)會印發(fā)《農村信用社省（自治區(qū),、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》,，對省聯(lián)社履職行為進行規(guī)范。省聯(lián)社在推動農信社改革,、改進內控機制等方面發(fā)揮了積極作用,。2004年8月，國務院決定將深化農信社改革試點擴大至另外21個?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）。2010年以來,，銀監(jiān)會連續(xù)發(fā)布文件,，穩(wěn)步推進農信社股份制改革，成熟一家改制一家,。2016-2018年,，中央一號文件先后提出“開展省聯(lián)社改革試點”“抓緊研究制訂省聯(lián)社改革方案”“推動農村信用社省聯(lián)社改革”。2019年2月,，人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》,，提出農合機構要堅持服務縣域,、支農支小的市場定位，保持縣域農村金融機構法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定,，積極探索農信社改革路徑,。

目前全國農合機構基本形成了三種管理模式：一是省聯(lián)社模式。各縣級聯(lián)社作為獨立法人,，共同出資成立省聯(lián)社,，省聯(lián)社不是經營實體，但具有行政功能,，代理省政府對農信社進行管理,、指導、協(xié)調和服務,，目前全國多數(shù)地區(qū)采用此模式,。二是統(tǒng)一法人模式。北京,、上海,、天津、重慶四個直轄市組建了全市統(tǒng)一的農村商業(yè)銀行,。三是金融持股公司模式,。寧夏黃河農商行在原寧夏回族自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社合并的基礎上，吸收國內若干家法人單位和自然人方式組建,，以資本為紐帶對全區(qū)各縣市聯(lián)社實現(xiàn)統(tǒng)一管理,。

二、農合機構發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

經過多年的改革發(fā)展,，農合機構的資產規(guī)模,、資產質量和盈利能力都得到了顯著的提高。截至2018年末,，全國農合機構2239家（其中農商行1397家,、農合行30家、農信社812家）,，機構數(shù)量占銀行業(yè)金融機構的48.8%,；資產總額33萬億元，同比增長5.21%,，占銀行業(yè)金融機構的13.6%,；負債總額30.5萬億元，同比增長4.73%,，各項貸款余額16.7萬億元,，同比增長13.13%；不良貸款余額8 304.8億元，不良貸款率4.97%,，資本充足率12.3%,，2018年累計實現(xiàn)凈利潤2508億元。

農合機構雖取得了長足的發(fā)展,，但存在的問題仍然值得高度關注,。一是存在“離鄉(xiāng)進城”現(xiàn)象，偏離主業(yè),。2010年以來,，全國農信社通過合并重組等多種方式改制，機構數(shù)量大幅減少,，2018年末較2010年末減少715家,，降幅近25%。但同時,，地市級法人農合機構數(shù)量增長迅速,，截至2018年末，全國地市級統(tǒng)一法人農合機構23家,，地市級城區(qū)法人農合機構437家,，共占全部農合機構的21%。由于遠離縣域市場,，部分農合機構偏離主業(yè),，無法充分發(fā)揮自身支農、支小的功能優(yōu)勢,。

二是公司治理薄弱，缺乏制衡機制,。實踐中,，部分省聯(lián)社存在行政管理色彩較濃、風險處置權責不對等的問題,，服務職能不足,。一些農合機構雖建立起現(xiàn)代公司治理結構，但普遍存在“三會”形同虛設,、決策流于形式,、“一長獨大”現(xiàn)象，監(jiān)事會,、獨立董事無法發(fā)揮有效監(jiān)督制衡作用,。在農合機構改制過程中，個別股東入股的目的就是套取資金,。在大股東控制下,，股東及關聯(lián)方通過違規(guī)開展同業(yè)投資、關聯(lián)交易等手段套取農合機構資金,，使農合機構淪為大股東的“提款機”,。

三是改制并未解決沉重歷史包袱,。部分農信社改制前背有巨額虧損掛賬，資本嚴重不足,，撥備缺口大,，歷史包袱沉重。在改制過程中部分農信社通過人為調整貸款五級分類,、借新還舊,、重組不良貸款、虛假轉讓或處置等手段長期隱匿不良資產,。

四是已改制的部分農合機構面臨新的挑戰(zhàn)和風險,。改制后的地市級農合機構在市場競爭中直面大型銀行分支機構和城商行，獲取優(yōu)質客戶的難度較大,，部分農合機構為了快速擴張,，將大量信貸資金投向高風險企業(yè)或大量開展同業(yè)業(yè)務，潛在風險較大,。

三,、農合機構改革思路

保持縣級法人地位和作用的基本穩(wěn)定。農信社作為中小金融機構應注重業(yè)務本地化,，下沉服務重心,，不宜搞業(yè)務多元化和跨區(qū)域經營。2017年全國金融工作會議要求金融機構加快轉變經營模式,，做優(yōu)主業(yè),，做精專業(yè)。聚焦“三農”,，保持基層農信社縣域法人地位總體穩(wěn)定,，是中央多年來堅持的發(fā)展戰(zhàn)略，適應農業(yè)現(xiàn)代化和農村經濟結構調整對金融部門的需求,，符合農信社的長期利益和服務“三農”實際,。

完善公司治理，按市場化原則培育合格股東,。遵循市場化原則,，把培育合格股東及相應機制作為完善農信社治理的“牛鼻子”，打破行政管理不斷強化和公司治理不斷弱化這一怪圈,。一方面要對股東進行適當?shù)馁Y格管理,，提升資本質量，優(yōu)化股權結構,，避免行政強制改為農村商業(yè)銀行,、強制入股、名股實債甚至貸款入股等錯誤做法。另一方面,，要完善公司治理,，明確“三會一層”的合理分工，把董（理）事會職能真正落實到制定農合機構發(fā)展戰(zhàn)略,、風險策略,、治理制度及其監(jiān)督上去，切實維護小股東權益,，注重發(fā)揮外部董（理）事和監(jiān)事作用,，提高信息披露有效性。

加強股東和關聯(lián)方行為監(jiān)管,。監(jiān)管部門應加強對農合機構股東和關聯(lián)方風險摸底和排查,，深入調查潛在風險隱患，及時矯正和糾偏風險,，并督促整改落實,。一方面要加強對股東資質的審查，定期對主要股東履行承諾事項等進行評估,，定期開展股東股權排查整治,，探索不合格股東退出機制，堅決糾正虛假股權和貸款入股等問題,。另一方面,，持續(xù)關注股東與內部人的關聯(lián)交易，嚴防內外勾結套取銀行資金的行為,。規(guī)范股東股權質押行為,，嚴密防范利用股權質押，隱匿關聯(lián)交易,、變相抽逃資本,、輸送不正當利益等違法違規(guī)行為。

落實風險處置責任,，及時化解存量風險。壓實高風險農合機構自救主體責任,，牢固樹立合規(guī)經營理念,，積極開展自救。省級人民政府要落實風險處置屬地責任,，牽頭對轄內高風險農合機構逐家制訂風險處置方案,，并組織實施。存款保險基金要充分發(fā)揮風險化解和處置平臺作用,，通過早期糾正,、改革重組、收購承接和市場化退出等方式有序化解風險。

深化省聯(lián)社改革,，提升服務水平,。堅持市場化、法治化,、企業(yè)化改革方向,，科學界定服務功能和業(yè)務范圍，合理優(yōu)化調整管理事項,，制定依法管理履職清單,，明確職責邊界。無論采取何種省聯(lián)社改革模式,，省級人民政府都要建立服務縣域經濟,、小法人分類治理、機構風險處置,、行業(yè)服務以及監(jiān)督約束等機制安排,，并明確承擔部門和責任。