農村信用社的發(fā)展沿革

1951年，國家開始大力發(fā)展農村信用社,。到1957年,，全國擁有超過10萬家的農村信用社,。這期間,，農村信用社由人民銀行管理,，農村信用社的宗旨是農民在資金上互幫互助。

1980～1996年,，農村信用社交由中國農業(yè)銀行管理，農村信用社是農業(yè)銀行的基層營業(yè)所,，不具有獨立的法人主體地位,，在此期間設立了縣級聯(lián)社,。1996年底,，農村信用社與農業(yè)銀行脫鉤,，接受人民銀行（2003年開始為銀監(jiān)會）的監(jiān)督和管理,。

2003年,，通過增資擴股、清收舊欠,、核銷呆賬,、稅收減免返還等政府扶持政策（資金主要來源于央行專向票據）,，農村信用社總體抗風險能力大大加強,，不良貸款余額和比例大幅下降,。在這次改革中將農村信用社的管理權交給了省政府,。省政府成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社成為縣聯(lián)社的實際管理者,，具體承擔對轄區(qū)內信用社的管理,、指導、協(xié)調和服務等職能,，不干預信用社的具體業(yè)務和經營活動,。目前，雖然對省級管理組織模式并沒有統(tǒng)一要求,，除了北京,、上海等少數經濟發(fā)達省市外，全國絕大多數省份都選擇了“省聯(lián)社——省聯(lián)社派出地區(qū)辦事處——縣（市,、區(qū)）聯(lián)社（或農村合作銀行）”的省聯(lián)社模式,。

在60多年的發(fā)展歷程中,，農村信用社進行了多次改革,。雖然在政策層面對于農村信用社的性質界定為合作制，但是,，在農村正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過，“官辦”的體制從始至終沒有改變,，農村信用社的實際產權人是政府,。農村信用社在支持“三農”和地方經濟發(fā)展中功不可沒,。伴隨著中國工商銀行,、中國銀行和中國建設銀行等大型國有銀行機構從縣域撤出,，農業(yè)銀行改制上市進城，農村信用社逐漸從隸屬于國家專業(yè)銀行的配角轉變?yōu)檗r村金融領域內最主要的機構,，成為支持“三農”和縣域經濟的金融主導力量,。

農業(yè)作為弱勢產業(yè)基本上是靠天吃飯,。農村金融機構面臨的金融風險較大,，再加上現(xiàn)代公司治理和內控缺失等管理體制多方面的原因，農村信用社長期積累了大量的歷史遺留問題,。雖然這些年農村中小金融機構改革和發(fā)展有了長足的進步,，但是對于相當數量的農村合作金融機構來說,，仍不具備自我持續(xù)發(fā)展能力,。

省聯(lián)社體制下的問題和矛盾

這些年省聯(lián)社模式在幫助農村信用社清收不良資產、化解歷史包袱,、幫助增資擴股,、搭建服務平臺、防控金融案件,、電子化后臺和內控制度建設等方面發(fā)揮了獨特而重要的作用，大部分農村信用社資本實力大幅增強,，經營狀況明顯改善,。目前我國沒有存款保險制度與農村信用社的行業(yè)救助制度,，因此，省政府領導下的省聯(lián)社一直承擔著農村信用社風險管理責任,。省聯(lián)社模式用省級政府的信譽保證了農村信用社經營的穩(wěn)定。

然而,，省聯(lián)社的體制設計上存在著先天的不足和明顯的缺陷,。

省聯(lián)社是由下面各縣聯(lián)社出資入股組成,，也就是說縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東,。但實際上,作為獨立法人的省聯(lián)社不僅受省政府委托管理同樣是獨立法人的縣聯(lián)社，而且還決定縣聯(lián)社的高管任命,?？h聯(lián)社的股東眾多且分散, 這些股東不會真正地承擔應負的風險責任。在省聯(lián)社模式下,，省聯(lián)社的理事長和主任由省政府任命,，縣聯(lián)社主任由省聯(lián)社任命，不可避免地體現(xiàn)地方政府意愿,?？梢钥闯鍪÷?lián)社和農村信用社權責關系不對等且相互沖突。由此看來,，省聯(lián)社股權結構的實質是農村信用社“縣—鄉(xiāng)”兩級法人體制在“省—縣”層面的翻版和提升,，是一種股權與控制權、管理者管理股東“倒置”的制度設計,。

省聯(lián)社高度集中的行政式管理不可避免地對基層社的獨立自主經營造成干擾,。省聯(lián)社管理偏向行政化，業(yè)務指導與行政指令的邊界混淆,。省聯(lián)社直接或間接審批大額貸款和財務開支,，影響了獨立法人農村信用社的經營自主權，損害了信用社的獨立企業(yè)特征,。很多農信社或農商行的業(yè)務等諸多方面需要經過省聯(lián)社的后臺處理和審批,，靈活調節(jié)資金供給和需求的能力大大減弱，增加了信用社花費的時間和交易成本,，人為地造成了管理和經營流程的相互掣肘,。農村信用社成為省聯(lián)社的一個分支機構，與小且分散的農村經濟生態(tài)不相匹配和適應,。政府對農村信用社的管制和監(jiān)督因此成為農村信用社特殊治理機制的主要特征,。

在改革中，省級地方政府并沒有更多實際的支出,，給予的只是處置農村信用社風險的政府信譽的承諾,，卻獲得了管理和支配農村金融資源的現(xiàn)實收益,。為了維護既得利益，作為資產經營者的省聯(lián)社有可能通過損害資產所有者農村信用社的利益,，而最大化自身的收益,。省聯(lián)社會采取各種措施阻礙農村信用社控制權向信用社所有者的回歸和脫離省聯(lián)社的管理。

由此看來,，省聯(lián)社體制由于明顯的行政命令色彩和法律制度障礙,，使我國的農村合作金融系統(tǒng)中農村信用社和省聯(lián)社的這種運營模式存在的致命缺陷，影響了農村經濟的發(fā)展,。作為一種過渡性的制度安排,，省聯(lián)社體制或模式只是特定歷史條件的產物，注定會成為被改革的對象,。

對省聯(lián)社整體改制的評價

目前,，一些地區(qū)的省聯(lián)社擴權、越位,、機構膨脹和做大做強的沖動十分明顯,，熱衷于取消縣級農村信用社的法人地位，推動以省為單位組建農村信用社法人,，目標是整體改制,，成立更大的、統(tǒng)一法人的新機構,，轉化為區(qū)域性商業(yè)銀行總部,。

這種體制的優(yōu)點是，省政府從農村信用社的行政控制中擺脫出來,，通過控股集團實現(xiàn)自身的權利,，改變“政企合一”的狀態(tài)，從根本上完善農村信用社的法人治理結構,。農村信用社被改造為具有市場主體地位的省級金融機構,，實現(xiàn)自主經營、自我約束,、自我發(fā)展,、自擔風險的市場經營機制。

但這種模式存在明顯的問題,。如果省級農商行要對所有的縣聯(lián)社（或農村合作銀行）控股,，龐大的資本金從哪里來？估計省政府無法負擔這筆開支,。成立省級商業(yè)銀行,，再對下級縣聯(lián)社或農村合作銀行控股，股權關系與現(xiàn)狀完全顛倒，改革成本和影響都較大,。同時,，做成省級大銀行,，很可能導致農村信用社將資金從“三農”轉移到非農產業(yè)或城市,。因為“三農”金融服務成本高、風險大,，地方政府有動力引導農村信用社資金流向工業(yè)或房地產行業(yè)等高利潤高稅收的行業(yè)和項目,。雖然地方政府的收入增加了，但卻背離改制的目的,，勢必會影響農業(yè)的發(fā)展和農民生活的改善,。

在選擇改革路徑的時候，首先需要明確農村信用社改革的目標,。把農村信用社的法人級別越做越高,，最終的可能結果是把農村信用社改革成為偏離“三農”的、純商業(yè)性質的金融機構,。成立省級法人是做大銀行的思路,，很可能重蹈農業(yè)銀行進城的老路。我國不缺大銀行,，缺少的是為“三農”服務的中小金融機構,。而且這種產權形式的變化，可能導致農村信用社原來的網點和服務收縮,。因此,，這種思路不應該成為農村信用社改革的選項。

農村信用社的改革不能偏移其市場定位和服務方向,。農村信用社應定位為服務當地的社區(qū)銀行,，采用與“三農”和小微企業(yè)的親密接觸的“關系貸款”，體現(xiàn)多層次,、差異性服務,，與大中型銀行之間實現(xiàn)錯位競爭。

農村信用社的改革思路

第一,，將農村信用社改制組建成為農商行,。股份制改革方向的確定將解決農村信用社長期所面臨的治理結構的問題。目前,，流動性充裕,，金融機構對民間資金具有強大的吸引力。將農村信用社改制成為現(xiàn)代商業(yè)銀行,，強化股東資質以及股金來源的合法合規(guī)性,，吸收合格的社會資金入股，采用市場化的方式化解歷史包袱，提高資本充足程度,，改善銀行治理結構,。使農村信用社成為具備正常自我造血功能的銀行類金融機構，現(xiàn)在是很好的時機,。

第二,，當地銀行監(jiān)管部門加強對改制后的農商行服務“三農”的檢查和監(jiān)督。要求銀行在改制時做出承諾,，改制后的農商行的定位于服務“三農”,。銀行監(jiān)管部門應建立起農村信用社服務“三農”的詳細指導標準，加大對農村信用社脫離“三農”服務方向的懲罰力度,，以促使農村信用社等金融機構必須要將從農村吸收的存款絕大部分用于扶持“三農”發(fā)展,，避免改制后單純追求利潤的最大化，進城發(fā)展,。

第三,，改制后的農商行的監(jiān)管由省聯(lián)社過渡到銀監(jiān)部門的派出機構。改制后的商業(yè)銀行質量大幅度提高,，風險減小,，直接對股東會、董事會和監(jiān)事會負責,，應該轉由當地銀監(jiān)局派出機構進行監(jiān)管,。當然這是一個循序漸進的過程，沒有改制的農村信用社仍然有省聯(lián)社進行管理和服務,。省聯(lián)社作為政府機構,，只管理風險大、效益差和沒有改制的農村信用社,。農村信用社成熟一家,，改制一家，將省聯(lián)社作為一個過渡階段的機構,。當農村信用社全部轉變?yōu)楝F(xiàn)代銀行后,，省聯(lián)社完成其歷史使命，最終退出,。

第四,，國家應盡快建立存款保險制度，在制度上解決中小存款機構的風險問題,。改變原有的由省政府領導的省聯(lián)社對農村信用社進行風險兜底的思路和做法,。因為這種制度設計會產生道德風險，使金融機構因為有國家的隱性保護而敢于冒險,。農村信用社改革的總體目標應該徹底擺脫政府的隱性擔保局面, 樹立金融機構的市場意識,，嚴格市場準人和退出,，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。在制度上克服農村金融體系的脆弱性,，在風險可控與可承受的前提下實現(xiàn)業(yè)務快速發(fā)展與收益最大化,。

農村中小金融機構要擴容，大力推進村鎮(zhèn)銀行,、小額貸款公司市場準入,。將放寬農村金融機制的市場準入與淘汰劣質信用社結合起來，動態(tài)優(yōu)化農村金融機構的市場約束和市場結構,，促進其良性發(fā)展,。改革后的信用社更應以一個獨立市場主體參與金融市場活動,，不僅信用社如此, 對于所有進入農村市場的金融機構都應該這樣,。

（作者單位：中國人民大學經濟學院）