省聯(lián)社的由來與農信系統(tǒng)管理模式 對我國農村信用社的發(fā)展歷史做簡要回顧,，從1951年我國第一家農村信用社成立以來的七十年里，農村信用社不斷嘗試各種模式。
1951年開始,，為替代高利貸,，通過社員之間的互助滿足農村領域的融資需求，農村信用合作社在全國范圍內迅速建立起來,。數量多外加制度不健全,，發(fā)展的也是相對混亂。管理權歷經數次變更,，自主經營權遭到破壞,，同時也漸漸喪失了合作的性質，成為基層銀行機構,。直到1979年國家金融體制改革,，中國農業(yè)銀行恢復，農村信用社成為了農業(yè)銀行的下級機構,，恢復合作性質,，并在指導下得以發(fā)展。但是由于信用社的體制原因,，“官辦”色彩還沒有淡去,。1996年，農信社在國務院《關于農村金融體制改革的決定》下脫鉤農業(yè)銀行,，重新走上了獨立的發(fā)展道路,，改制成了由農民入股、社員管理的合作制的農村金融機構,，由人民銀行直接承擔對其監(jiān)督管理的職能,。盡管“脫鉤”增強了農信社的經營獨立性，但同時也加劇和暴露了農信社的風險和短板,。農信社在與農行“脫鉤”時被轉嫁了較大的歷史包袱,，再加上20世紀90年代大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損,、轉制和“逃廢債”,，全國各地出現大量農信社經營不善和虧損的局面。2000年7月,，江蘇省率先進行農信社改革試點,，并在次年組建了全國第一家省聯(lián)社——江蘇省農村信用聯(lián)合社，常熟農商行,、張家港農商行,、江陰農商行也于同年成立。省聯(lián)社最初的定位是作為江蘇全省農信機構的行業(yè)自律組織,，對基層農信機構進行管理和服務,。隨后，農信社改革的試點逐步擴大，2003年國務院印發(fā)了《深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發(fā)〔2003〕15號）,，將改革試點擴大至全國8省市,，各試點地區(qū)可根據當地情況，通過成立省聯(lián)社或其他形式的省級管理機構,，在省級人民政府領導下,，具體承擔對轄內信用社的管理、指導,、協(xié)調和服務職能,。2004年8月，試點擴大至其全國,。此后,，除北京、上海,、天津,、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯(lián)社的方式對基層農信社進行管理,。目前,，農商行、農信社目前面臨著多級監(jiān)管,、多頭監(jiān)管的局面,。一方面是作為獨立的法人，既有央行和銀監(jiān)局的強力監(jiān)管,，又有地方政府通過省聯(lián)社進行的間接監(jiān)管,，責任主體不甚明確。一旦出現風險,，究竟是銀監(jiān)分局監(jiān)管失職,，還是問責省聯(lián)社，會否出現責任的轉嫁,，這些都需要打個問號,。具體來說，目前農信系統(tǒng)自上而下的管理體制,，大概有三種模式,。
①大一統(tǒng)的農商行：全省統(tǒng)一法人，建立省級農商銀行,，這種結構目前只存在于北京,、上海、天津,、重慶等直轄市,。這種模式下,，省聯(lián)社將不作為一個實體存在。當然,，這種模式與直轄市這一行政體制有很大關系,，非直轄市很難模仿。②省聯(lián)社—縣級聯(lián)社二元體制：目前絕大多數地方農信系統(tǒng)采用該種模式,。在此模式下,，各縣級聯(lián)社作為獨立法人，共同出資成立省聯(lián)社,，省聯(lián)社不作為經營實體,，僅承擔管理、指導,、協(xié)調,、服務職能。這種模式下,，縣級聯(lián)社雖然在法律上獨立,，但是根據不同省聯(lián)社的強勢程度，在經營管理上或多或少面臨牽制,。不過也有特例,，比如江南農商銀行，由常州地區(qū)幾家聯(lián)社合并而來,，雖然尚未脫離江蘇農信系統(tǒng),，但是很強勢。③金控公司模式：寧夏黃河農商行是由寧夏回族自治區(qū)聯(lián)社和銀川市聯(lián)社整合成立而來,，當時寧夏部分貧困地區(qū)農信社瀕于破產,，黃河農商行通過控股的方式對下面19家縣級法人社承擔管理職能。陜西秦農商行在省聯(lián)社改革的實踐中,，定位于金控集團,，以西安市六區(qū)縣聯(lián)社為組建基礎，目前規(guī)模已超2,000億元,。該種模式在經濟發(fā)達省份由于控股成本過高,，可行性較低。總體來看,，省聯(lián)社作為農信社改革過程中的產物,，20年來，為轄區(qū)農信社在甩掉歷史包袱,、搭建系統(tǒng)平臺等方面做出了很大努力。然而,，走出新體制初建后的蜜月期,，省聯(lián)社一方面作為農信社,、農商行共同入股成立的地方機構，另一方面又代表各級政府對轄區(qū)法人社進行指導,、協(xié)調,、服務和管理等，面臨著風險處置權責不對等,、定位模糊,、過度參與管理等問題，與縣級法人之間也是摩擦不斷,。農村中小銀行的風險主要還是在于公司治理存在短板和不足,，包括：1）民營股東數量多、股權結構散,、股東類型相對單一,，農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東,，民營資本合計持股占比84%,；2）76%的機構地處縣域，主要業(yè)務限于縣域,，股東,、董事和高管選擇范圍窄，經營風險受區(qū)域經濟影響大,；3）機構之間分化較大,，37家農村中小銀行資產規(guī)模超千億元，最大的過萬億元,，但還有1213家不足百億元,。以浙江農信系統(tǒng)來看，轄區(qū)內有農商行81家（其中79家農商行,，2家農信聯(lián)社,，不含村鎮(zhèn)銀行），股權結構中當地的民營企業(yè)占據大頭,。其資產總規(guī)模和農商行數量均在國內各省市中排名靠前,，其中業(yè)務規(guī)模（貸款總額）最大的三家分別是杭州聯(lián)合農商行、浙江蕭山農商行和寧波鄞州農商行,。站在全國農信比較的視角下,，浙江農信風險總體控制的比較好。從銀保監(jiān)會罰單來看,，但也存在一些問題,，比如在信貸管理、公司內控和股東股權管理這幾個方面問題較為突出,。面對農村中小銀行在治理上的短板和不足,，自然就衍生出了一系列潛在的風險,，往往牽涉內部人、利益輸送,、股東缺乏有效制衡等尖銳問題,，而省聯(lián)社通過任命基層農信社的高管，能夠一定程度緩解“內部人控制”問題,，這也是省聯(lián)社“管得較多”的初衷之一,。
然而這種“二元領導”的體制，也引發(fā)了省聯(lián)社和農商行管理上的矛盾,。早在 2003 年,，國務院就把農信社的管理交由省政府來負責，并且也是由省政府來全面承擔農信社風險處置的責任,。國內大部分的省和自治區(qū)都建立了省聯(lián)社,，省聯(lián)社是代理省政府對農合機構進行管理、指導和服務的行政功能機構,。雖然在實踐中,，監(jiān)管部門對基層農信社法人治理提出了嚴格要求，包括“三會一層”設置,、獨立董事,，但是省聯(lián)社通過對基層法人單位的高管提名甚至是直接任命可以獲得很大的管理權，使得股東大會流于形式,。過去,，農信社所有者缺位，習慣于省聯(lián)社的管理,；經過股份制改造,，農信社和農商行自身的治理體系越完善，關于自主權的爭議就越大,，上下的矛盾就越突出,。比如在省聯(lián)社改革方面一直走在全國前列的江蘇省，截至2019年末,，江蘇農信系統(tǒng)共有62家基層法人單位,，其中上市農商行共7家（滬深、三板,、香港）,，上市熱情明顯高于其他地區(qū)。和其他區(qū)域相比,，江蘇省農商行自主權相對較高,，省聯(lián)社簡政放權意識也是公認的“比較強”，但上下關于自主權的矛盾依舊,，一些強勢的農商行也顯現出擺脫省聯(lián)社管理的離心傾向,。當時上市農商行常熟銀行董事會對江蘇省聯(lián)社所提名的空降高管被該行超2/3董事聯(lián)袂否決,，還有江蘇南部常州地區(qū)幾家聯(lián)社合并而來的江南農商銀行,，風格也比較強勢,；再有就是蘇州銀行，前身是東吳農商銀行,，2010年改制成為了蘇州銀行并脫離了農信系統(tǒng),，目前是唯一由農商行轉制為城商行的。當然江蘇也不是所有的農商行都有很強的自主性,，像蘇北的很多農商行的高管還是會遇到被省聯(lián)社平調的情況,。市場化程度高、省聯(lián)社管理較為溫和的江浙地區(qū)尚且如此,，其他地區(qū)農商行的話語權顯然相對更弱一些,。但這也和地方經濟發(fā)展以及農商行的實力有關，需要辯證看待,，不能一竿子打死,。相對來說，經濟發(fā)達地區(qū)農商行比較強勢,，自主性很強,，上市的農商行更希望獨立治理和經營，不想受到太多干預,；但是經濟欠發(fā)達地區(qū)或者是治理水平較低的農商行,，對于省聯(lián)社還是有一定依賴的。說到地域差別,，像江浙地區(qū)的農商行經營相對良好,，而市場化欠佳、省聯(lián)社強管理的諸如山東,、安徽,、貴州等地銀行的資產問題相對更加嚴重。結合不同區(qū)域的地區(qū)發(fā)展水平,、產業(yè)以及區(qū)位環(huán)境,，農村金融的需求也是各不相同的。大致看來,，東部沿海地區(qū)農村的金融需求主要來自非農部門,，中部地區(qū)主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，而西部地區(qū)需求則很大程度上是為了周旋產出不確定性帶來的生活上的盈余和赤字,。那么省聯(lián)社的設計雖然一定程度上便利了對基層法人社的管理,，但是“一刀切”也難以適應多樣化的需求。再加上省聯(lián)社的高管由省政府任命,，又要對基層農信法人機構的風險負責,，導致省聯(lián)社更傾向于從風險防控的角度進行管控,，而對縣級農信機構一些獨立性和創(chuàng)新性的訴求則只能盡力兼顧。尤其是有著多種需求形式的發(fā)達省份,，這一體制可能就稍顯保守了一些,，扼殺掉一些金融創(chuàng)新的可能性。比如浙江全省的農商行共同使用浙江農信統(tǒng)一開發(fā)的電子銀行,，農商行并不能根據當地的特色開發(fā)適用的系統(tǒng)來形成差異化發(fā)展,，就遭到了一些當地從業(yè)人員的不滿。2003年國務院制定《深化農村信用社改革方案》,，省聯(lián)社代表省政府對轄內農信社行使“管理,、指導、協(xié)調,、服務”職能,，在行政管理方面對農商行有較大影響。后來隨著農信社和農商行自身治理體制的完善,，省聯(lián)社在運行過程中與其矛盾逐漸突出,，銀監(jiān)會于2012年提出了“淡出行政管理職能，強化服務職能”的要求,，2013年銀監(jiān)會領導在浙江省聯(lián)社調研時,，又提出了“小銀行+大平臺”的新時期農金機構改革發(fā)展方向。2019年,，人行,、銀保監(jiān)會等五部委聯(lián)合印發(fā)《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，明確并強化農村信用社的獨立法人地位,，淡化農村信用社省聯(lián)社在人事,、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能,，突出專業(yè)化服務功能,。從監(jiān)管要求的角度來看，省聯(lián)社的行政職能似乎一直是在被弱化的,。但在具體落實的過程中,，各方力量博弈。一方面,，大一統(tǒng)和合并的農商行給各級管理者想象的空間,；另一方面，省聯(lián)社自身并不愿意被邊緣化,；還有很現實的一點是,，農村金融依舊是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，農金機構風險頻發(fā)，只有擁有權力,，省聯(lián)社才能實質身負風險處置等各種責任,，行政化似乎無可避免。由此種種,，省聯(lián)社行政職能淡化的推動效果如何,，淡化后區(qū)域風險的化解與統(tǒng)籌協(xié)調是否會受到影響，還需繼續(xù)關注,。站在全國的視角來看,，在度過2003年新體制初建的蜜月期之后,，縣級農信機構的改革速度和需求變化使得與省級聯(lián)社摩擦不斷,，倒逼省聯(lián)社進行改革。站在各省的視角來看,，省聯(lián)社之間市場化程度不一,，其管理效率和水平對當地農商行和農信社的信用資質有直接影響，因此,，在擔當農信社風險處置的重要責任的同時,，避免一套“打法”走天下，兼顧不同經濟帶的共性與特性,，因地制宜的創(chuàng)新,。此外，相對共通的是目前省聯(lián)社,，在人才梯隊,、制度和系統(tǒng)建設上，仍需要持續(xù)的關注,，否則在信用擴張的進程中,，容易遇見一些問題。
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