公元前221年,，秦王政用武力兼并六國,，結(jié)束了戰(zhàn)國以來諸侯長期割據(jù)的局面，統(tǒng)一了全國,，建立了中國歷史上第一個統(tǒng)一的多民族的專制主義中央集權(quán)制的封建國家——秦朝,。秦朝的疆域，東至海,，西至甘青高原,，南至嶺南,，北至河套、陰山,。為了統(tǒng)治這個前所未有的超級大國,，嬴政以秦國原有的制度為基礎(chǔ)，吸收,、繼承并發(fā)展了戰(zhàn)國以來各國逐漸形成的中央集權(quán)的政治制度,，將其進(jìn)行整理、改進(jìn),，使之系統(tǒng)化,，完善化，推行于全國,，將中國封建社會的歷史推進(jìn)到一個新階段,。秦代政治制度有二個特點(diǎn)：

第一、建立皇帝制度,，皇權(quán)至高無上

嬴政為顯示自己的至高無上的尊貴和權(quán)威,，統(tǒng)一全國后就采用傳說中三皇、五帝的稱號,，自稱“皇帝”,，名曰秦始皇，后世子孫世襲相承,，為“二世,、三世，至千萬世,，傳之無窮”,。皇帝是國家代表,，握有最高的行政權(quán),，從中央到地方的主要官吏，都由皇帝任免,，都按照皇帝的意志辦事,。軍權(quán)也絕對集中于皇帝之手，軍隊調(diào)動,，凡五十人以上,，都須請示皇帝，由皇帝發(fā)給調(diào)兵虎符,，否則就是違法,。皇帝亦掌握最高司法權(quán),，《史記·秦始皇本紀(jì)》說秦始皇：

“剛戾毅深,，事決于法”,。

《漢書·刑法志》說秦始皇：

“專任刑罰，躬操文墨,，晝斷獄,，夜理書”,。

在這種況情下,，皇帝的詔令就是法律。此外,，秦始皇還制定了一套尊君抑臣的朝儀和文書制度,，百官群臣均須嚴(yán)格遵守，否則就會冒犯天顏,，受到懲處,，甚至有殺頭之禍?！肚芈呻s抄》載：

“聽命書……不避席立,，貲二甲，廢,?！?/p>

命書即皇帝的命令，也叫“制書”,，聽命書時,，要下席站立，表示恭敬,，否則,，要罰二甲，并撤職永不敘用,。

第二,、在全國范圍內(nèi)建立新的統(tǒng)一官僚體制

秦朝在中央機(jī)構(gòu)實(shí)行“三公九卿制”。三公為丞相,、太尉和御史大夫,。丞相掌政事，為“百官之長”,。其職為“掌丞天子,，助理萬機(jī)”,。下設(shè)丞相使五人,，往來丞相府與皇帝之間,，稱為“侍中”,，以功高者一人為仆射,。太尉掌軍事。御史大夫是丞相的副貳,，掌圖籍章奏,，監(jiān)察百官。三公之下,，還有九卿,，分掌中央政府各部門具體政務(wù)：奉常掌宗廟祭祀；郎中令掌宮殿掖門戶警衛(wèi),；衛(wèi)尉掌宮門衛(wèi)屯兵,；廷尉掌刑辟；治粟內(nèi)史掌全國財政,；太仆掌御用車馬,；宗正掌皇室屬籍；少府掌山海池澤和官府手工業(yè)制造以供應(yīng)皇室生活,；典客掌國內(nèi)民族事務(wù)和外事往來,。三公九卿都各有一套機(jī)構(gòu)，處理日常政務(wù),，大事稟報皇帝,，由皇帝親自裁決。三公丸卿以外,，還設(shè)有中尉,，掌京師衛(wèi)屯，將作少府,，掌官室營建,，主爵中尉掌列侯，內(nèi)史掌治京師,，等等,。

在地方，由于周代的分封建藩制度,，與秦朝的專制皇權(quán)和統(tǒng)一國家絕不相容,，故秦始皇徹底廢除分封制，在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行郡縣制度,，全國地方共設(shè)四十郡,，郡設(shè)郡守，掌政事,，另有郡尉,，為郡守副貳，并掌軍事,?？ぶ略O(shè)縣，縣按大小設(shè)令或長,?？h令(長)掌政事,，另有縣丞，掌文書,、刑法等事,，縣尉掌軍事?！たたh直屬中央和皇帝,，是中央政府轄下的地方行政單位，郡縣的主要官吏也是由中央和皇帝直接任免和調(diào)動,。

秦朝的監(jiān)察制度

秦朝在政治制度上創(chuàng)立皇帝制,，確立了皇帝作為統(tǒng)治階級最高政治代表的絕對權(quán)威，又建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)的官僚體系作為以皇帝為代表的政治統(tǒng)治的工具,。然而，要使龐大的官僚機(jī)器按照皇帝的意志正常運(yùn)轉(zhuǎn),，并非易事,。秦朝統(tǒng)治者遂在西周萌芽，戰(zhàn)國時期產(chǎn)生的監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上予以改進(jìn)和加強(qiáng),，設(shè)立專門監(jiān)察系統(tǒng),，對中央和地方進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控。

一,、中央監(jiān)察系統(tǒng)

秦朝的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)是御史府,，設(shè)御史大夫，《漢書,，百官公卿表七》記載：

“位上卿,，銀印青綬，掌副丞相”

負(fù)責(zé)監(jiān)察朝廷百官,。擔(dān)任御史大夫的往往是皇帝的近臣和耳目,，起著鉗制丞相和百官的作用。秦制,，皇帝對某些軍國事務(wù),，在做出決定之前，先交三公,、九卿集議,，名曰“朝議”。朝議之時,，參加的官員可以發(fā)表各種不同的意見,，然后由丞相匯報于皇帝。為了防止丞相擅權(quán)或假借公議以呈私意,，皇帝又指定由御史大夫通過御史中丞密報朝議情況,，最后由皇帝作出決定,。御史大夫之下，設(shè)有御史中丞,，為御史大夫副貳,，駐于皇宮，向御史大夫傳達(dá)皇帝旨意,，并向皇帝報從御史大夫處聽取的丞相及百官的情況,，起著皇室與政府之間的聯(lián)絡(luò)作用。

御史中丞以下,，設(shè)侍御史十五人,。侍御史冠法冠，亦名獬豸冠,。獬豸是一種獸,，有一角，專以觸不直,。相傳楚王曾戴之,，秦始皇滅楚，將其冠賜御史,，以示相重,。御史除了職掌“受公卿奏事，舉劾按章”,。以外,，還審閱各地上奏給皇帝的文書。如張蒼“秦時為御史,，主柱下方書”,。《集解》引如諄曰：

“方,，版也,。謂書事在版上者也。秦以上置牲下史,，主共事,，或日四方文書?！?/p>

《索隱》又注：

“姚氏以為下云‘習(xí)明天下圖書計簿,，主郡上計’?！?/p>

可見秦朝御史權(quán)力之重,。除了上述正常的監(jiān)察彈劾外，秦朝統(tǒng)治者有時還利用御史進(jìn)行偵查活動，偵查重大案件,。如秦始皇三十五年(前212),，秦始皇派方土廣求仙藥，方士不可得藥,，有誹謗之言并相邀逃亡,。秦始皇遂派御史前往偵察逮捕，詞連咸陽儒生四百六十多人,，一齊坑殺,。又如秦始皇三十六年(前211)在華陰平舒道有人對使者奉璧并詛咒“今年祖龍死”，于是始皇大怒派出御史視察,。

此外,，秦朝以“廷尉”為最高司法審判機(jī)關(guān)，但有時為了特別需要,，直接派御史參予司法活動,，《史記·蒙恬傳》中加載：

“秦置御史，掌討好猾,，治大獄,。”

如始皇三十六年(前211),，有人在東郡的一塊石頭上刻下“始皇死而地分”的詛咒皇帝字句，秦始皇大怒,，《史記．秦始皇本紀(jì)》記載：

“遣御史逐問,，莫服，盡取石旁居人誅之,，因燔銷其石”,。

又如秦始皇死后，秦二世與趙高謀篡帝位,，視太子扶蘇,、大將軍蒙恬、蒙毅為眼中釘,，于是派御史以“不忠罪及其宗”的罪名,，逼扶蘇、蒙恬,、蒙毅自殺,。

西周時期，中國歷史上已出現(xiàn)了諫官制度的萌芽,。但秦始皇統(tǒng)一天下,，實(shí)行專制主義獨(dú)裁統(tǒng)治后，雖然在形式上“置諫議大夫，掌議論,，無常員,，多至數(shù)十人，屬郎中令,?！辈⒔⒊h制度。但大臣和諫官雖能參謀議政,，而無少數(shù)服從多數(shù)的制約權(quán)力,。如朝議安置諸皇子之事，絕大多數(shù)議臣和諫官都同意分封諸侯,，而秦始皇只采納李斯一人的建議,，廢分封，  秦朝統(tǒng)治者甚至規(guī)定：“群臣諫者以為誹謗,?！卑辞芈桑?/p>

“誹謗者族，偶語者棄市,?！?/p>

這樣，秦代統(tǒng)治者雖然改進(jìn)和加強(qiáng)了先秦萌芽產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督和控制百官臣下的職能,，但另一方面卻以暴力扼殺了先秦萌芽的監(jiān)察制度協(xié)調(diào)政治,、監(jiān)督最高決策、制約君權(quán)的諫議職能,。

二,、地方監(jiān)察系統(tǒng)

秦朝地方監(jiān)察，在全國三十六郡(后增為四十一郡),，各派一名御史常駐,，稱為“監(jiān)郡御史”。在郡衙,，監(jiān)郡御史并非郡守的副手,，而是直屬中央的御史大夫，這是因為監(jiān)郡御史遠(yuǎn)離都城,，如果居郡守之副,，就會受郡守的控制，不能起監(jiān)察地方官府的作用,。所以在《史記．曹相國世家》集解注·卷五十四加載：

“秦一郡置守,、尉、監(jiān)三人,?！?/p>

郡守掌一郡之行政,；郡尉掌一郡之軍事；郡監(jiān)掌一郡之監(jiān)察,；三者互不統(tǒng)屬,，各自對中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)，最后統(tǒng)于皇帝,。

秦朝監(jiān)郡御史的設(shè)立,，標(biāo)志著我國古代地方監(jiān)察制度的正式建立。不過,，由于制度初立,，尚不完備，有的監(jiān)郡御史還不能專職專任,，如秦修靈渠,，就是派監(jiān)御史去負(fù)責(zé)指揮完成的。

秦朝監(jiān)察制度的歷史地位

秦滅六國,，統(tǒng)一天下,，廢除分封制度，實(shí)行郡縣制度,，建皇帝之號,，立百官之職，其國家之大,，史無前例,，君權(quán)之隆，亦亙古所未有,。為了有效地控制各級官僚,，秦代統(tǒng)治者遂將商周以來萌芽發(fā)展的監(jiān)察制度確立下來。所以,，秦代統(tǒng)一全國，對于中國監(jiān)察制度的發(fā)展,，具有十分重大的意義,。

一、承先啟后,，繼往開來

秦代監(jiān)察制度的歷史地位,，首先表現(xiàn)在其承先啟后，繼往開來,。

在職官方面,，中央設(shè)御史大夫為最高長官，其職乃西周小宰演化而來,，在職任方面,，侍御史除掌彈劾、糾察外，亦掌文書記事,，這部分職任,，也和前代御史職任相似?？梢娗卮O(jiān)察制度是在商,、周、戰(zhàn)國萌芽的監(jiān)察制度基礎(chǔ)上建立的,。但較之前代,，秦代監(jiān)察制度又有重大發(fā)展。

秦代以前,，御史雖有部分監(jiān)察職能,，但并非專職監(jiān)察官員，亦未設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu),。秦代建立了一整套中央和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu),，在中央是御史府系統(tǒng)， 上有御史大夫為之長,，下有御史中丞,、侍御史、御史等監(jiān)察官員,。御史府為后世中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺之前身,。在地方則建立監(jiān)郡御史制度。這一制度不但對于增強(qiáng)中央對地方的管理和控制,，鞏固國家的統(tǒng)一起了重要作用,，而且，此制一興,，對后世影響甚巨,，漢代之州部刺史，隋朝刺史巡察,，宋朝通判監(jiān)州,，元代肅政廉訪使分道監(jiān)察，明清御史分省巡按,，皆于秦制上斟酌損益,，雖變化而不離其宗。

任何制度都有一個萌芽,、發(fā)展和確立的過程,，過去有人說，中國古代監(jiān)察制度始于秦朝,，如果從“確立”的意義上說,，是不無道理的,。

二、制訂了專門的監(jiān)察法規(guī)

秦朝確立監(jiān)察制度的最重要的標(biāo)志之一,，就是制定了專門監(jiān)察法規(guī),。明確規(guī)定御史大夫職責(zé)為“掌討好滑，治大獄”,，負(fù)責(zé)國家的行政職官監(jiān)察,；侍御史職掌“受公卿奏事，舉劾按章”,，負(fù)責(zé)對中央各級官吏的具體糾彈,；監(jiān)郡御史則負(fù)責(zé)監(jiān)理諸郡，糾察不法,，以加強(qiáng)官吏的執(zhí)法,，具體的監(jiān)察內(nèi)容為吏的五惡行為，其懲治手段采用行政罷黜與刑罰兩種,。

不過,，秦朝的監(jiān)察制度并非完備。通觀中國古代政治史,，監(jiān)察應(yīng)具有兩方面職能：

一是監(jiān)控職能,。

統(tǒng)治者通過監(jiān)察制度對各級官僚機(jī)構(gòu)的控制，以維護(hù)中央集權(quán)君主專制統(tǒng)治,，并通過監(jiān)察官員對非法官員的彈劾和糾察,，防治官僚政治的腐敗，以維護(hù)統(tǒng)治秩序并緩和由不良吏治而激化的階級矛盾,。

二是調(diào)節(jié)職能,。

統(tǒng)治階級通過監(jiān)察官員對君主的規(guī)諫和參與議政，糾君之失,，避免君主在用人行政方面的重大失誤,，并協(xié)調(diào)君臣之間和群臣之間的各種矛盾與不和諧因素。

總結(jié)：秦朝的監(jiān)察制度,，僅具前一種職能而沒有后一種職能,，而當(dāng)時又無其它制約君權(quán)的機(jī)制，以致君權(quán)極端膨脹,，國家治亂完全系于君主一身。秦始皇及其秦二世獨(dú)裁專制,，“剛戾自用”,，專任獄吏，以刑殺為威,，導(dǎo)致最高決策屢屢失誤,，階級矛盾和統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾激化,，最后終于爆發(fā)秦末農(nóng)民大起義，埋葬了秦王朝,。這種事例,，充分說明了秦代監(jiān)察制度的缺陷。