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黃璞琳有關(guān)行政法的原創(chuàng)文章（二）

最高院第一巡回法庭：請求確認行政行為無效有無起訴期限？

【源自2018年6月《最高人民法院第一巡回法庭巡回區(qū)四省區(qū)行政審判法律適用若干疑難問題的意見》】

【問題】請求確認行政行為無效是否受起訴期限的限制,？請求確認行政行為無效案件,，一審未盡變更訴訟請求的釋明義務(wù)，二審應(yīng)當(dāng)如何處理？

【答】行政訴訟規(guī)定的起訴期限制度,，是所有行政案件必須遵守的法定起訴條件,，法律和司法解釋均沒有作出例外的規(guī)定。因此,，請求確認行政行為無效,，同樣要受起訴期限的限制。

公民,、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效,，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，未向原告釋明要求其變更訴訟請求的,，屬于違反《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十四條第二款規(guī)定的審判程序情形,。二審中，人民法院可以向一審原告釋明變更訴訟請求,，無論一審原告是否改變訴訟請求,，二審法院均可以在對被訴行政行為合法性和一審裁判全面審查的基礎(chǔ)上，依法作出二審裁判,。

【理由】根據(jù)行政訴訟法第四十五條,、四十六條規(guī)定，公民,、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的,，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟；未經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起訴訟的,，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提起訴訟,。兩條規(guī)定最后均有“法律另有規(guī)定的除外”，但是,，這里的法律另有規(guī)定的除外,，是指對起訴期限的具體時間，法律另有規(guī)定的,，按照法律規(guī)定執(zhí)行,。任何類型的行政案件都應(yīng)當(dāng)遵守行政訴訟法規(guī)定的起訴期限制度，這是行政訴訟法的基本制度規(guī)定,。

對司法解釋條款的理解,，必須符合行政訴訟法的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》沒有明確規(guī)定請求確認行政行為無效不受起訴期限的限制,，根據(jù)第一百六十二條和第九十四條第二款規(guī)定也不能得出請求確認行政行為無效不受起訴期限限制的結(jié)論。相反,，如果對上述兩個條款不作限縮解釋,，將導(dǎo)致司法解釋與行政訴訟法規(guī)定的直接沖突,。

如果按照第一百六十二條的字面理解，對2015年5月1日之前作出的行政行為,，起訴人請求確認無效的,，一律裁定不予立案，缺乏法律依據(jù),，只有增加“不符合法定起訴條件的”限制,，才符合裁定不予立案的法定適用條件。同理,，如果按照第九十四條第二款最后一句字面理解,，原告拒絕變更訴訟請求，堅持請求確認行政行為無效的,，人民法院就判決駁回其訴訟請求,，將與行政訴訟法第六十九條的規(guī)定直接沖突。因為行政訴訟法第六十九條駁回原告訴訟請求判決方式的適用條件是“行政行為證據(jù)確鑿,，適用法律,、法規(guī)正確，符合法定程序的”,，而非原告的訴訟請求不成立,。所以，對第九十四條最后一句的理解,，也必須增加“符合行政訴訟法第六十九條規(guī)定的”限制,。如果經(jīng)審理，認為被訴行政行為違法的,，則應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)判決,。

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十四條第二款規(guī)定，公民,、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形,，有向原告釋明要求其變更訴訟請求的法定義務(wù),，一審未履行釋明義務(wù)，顯然屬于違反法定程序的行為,。一審審判程序違法,，二審并非當(dāng)然撤銷一審判決。二審應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為的合法性和一審判決合法性進行全面審查,，并在此基礎(chǔ)上依法作出二審判決,。

——《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》

第九十四條：公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為,，人民法院經(jīng)審查認為行政行為無效的,，應(yīng)當(dāng)作出確認無效的判決,。

公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效,，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形,，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的,，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決,；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴,；原告拒絕變更訴訟請求的,，判決駁回其訴訟請求。

第一百六十二條：公民,、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟,，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案,。