為了進(jìn)一步建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度,，提高政府部門規(guī)范性文件質(zhì)量,，現(xiàn)就規(guī)范性文件制定工作中應(yīng)該注意的幾點問題與大家解讀一下。

一、規(guī)范性文件的概念,。規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律,、法規(guī)授權(quán)的組織制定的,，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù),，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用,，具有普遍約束力的行政公文。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度,、人事任免決定以及對具體事項作出的行政處理決定等,，不屬于規(guī)范性文件。

二,、規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn),。規(guī)范性文化具有以下特點：

1．抽象性：是指文件所規(guī)范的行為不針對特定的公民,、法人或者其他組織，不是一次性適用,，而是在有效期內(nèi)可以反復(fù)適用,。

2．強(qiáng)制性：是指文件具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效果，對行政管理相對人具有法定約束力,。

3．外部性：具有對外的效力,，即文件是針對行政管理相對人所制定的，能夠影響到行政管理相對人的權(quán)益,，而不是針對本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu),、人員制定的工作制度、管理辦法,。

三,、規(guī)范性文件制定要求及制定程序。

1．制定規(guī)范性文件,，不得創(chuàng)設(shè)行政許可,、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政收費(fèi),，不得違法限制剝奪公民,、法人或者其他組織的權(quán)利，不得違法增加公民,、法人或者其他組織的義務(wù),，不得規(guī)定屬于國家秘密的事項。

2．起草科室起草的規(guī)范性文件涉及重大行政決策的,，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家或者研究咨詢機(jī)構(gòu)對擬規(guī)定的制度,、管理措施進(jìn)行必要性、可行性,、科學(xué)性論證,。涉及公眾重大利益、公眾有重大分歧可能影響社會穩(wěn)定,，或者法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的規(guī)范性文件,，必須舉行聽證會聽證,。

3．起草科室報送規(guī)范性文件送審稿，須將送審稿及起草說明,、依據(jù)等材料徑送局辦公室,，局辦公室應(yīng)當(dāng)對材料的齊備性、規(guī)范性和制定該規(guī)范性文件的必要性進(jìn)行審查,，材料齊備、規(guī)范且確有必要制定該規(guī)范性文件的，移送局政策法規(guī)科進(jìn)行合法性審查,，并移送監(jiān)察室進(jìn)行廉潔性審查,。

4．規(guī)范性文件送審稿經(jīng)合法性、廉潔性審查通過,，由局辦公室提請局長辦公會議集體審議決定,；審議通過的，由主要負(fù)責(zé)人簽署后編好文號,，由政策法規(guī)科報請本級人民政府法制辦統(tǒng)一登記,、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布,；同時報市人大常委會備案,。

5．報送規(guī)范性文件登記須將規(guī)范性文件紙質(zhì)文本3份、簽發(fā)單復(fù)印件1份,、電子文本1份,、合法性審查報告1份、依據(jù)和參考資料1套徑送政府法制辦,。

四,、我市規(guī)范性文件制定工作中存在的問題。

我市的規(guī)范性文件絕大多數(shù)符合憲法,、法律,、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，在依法行政中起到了積極的推動作用,。但是,，在制定規(guī)范性文件工作中，也暴露出一些問題,。

（一）內(nèi)容上的隨意性,。

主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容籠統(tǒng)空泛，缺乏可操作性,。一些規(guī)范性文件的內(nèi)容籠統(tǒng),，缺乏明確的要求。號召性的東西多,，具體的東西少,；無關(guān)緊要的問題不惜筆墨、詳盡闡述,，敏感問題則避實就虛,、回避矛盾。這樣的規(guī)范性文件,，缺乏可操作性,，不能解決實際問題,。二是照抄照轉(zhuǎn)，缺少特色,。有的行政機(jī)關(guān)大段地抄錄法律法規(guī)和上級部門的規(guī)范性文件,，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動地“拿”過來，沒有細(xì)化法律法規(guī)和規(guī)章,，沒有結(jié)合實際,，缺乏地方特色。三是隨意越權(quán),，嚴(yán)重違法,。有些制定機(jī)關(guān)無視法制的統(tǒng)一，片面追求部門利益,，隨意擴(kuò)大部門的權(quán)限,，大搞“縱向越權(quán)”、“橫向越權(quán)”,，甚至違法制定了限制和剝奪公民的基本權(quán)利的規(guī)范性文件,，出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的不良傾向,，遠(yuǎn)離了依法行政的目標(biāo),。主要表現(xiàn)有：擅自設(shè)定行政執(zhí)法主體；越權(quán)授予委托執(zhí)法權(quán),；設(shè)定公民義務(wù)或剝奪權(quán)利無法定依據(jù),；違反《行政處罰法》的規(guī)定，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式,，甚至擅設(shè)限制人身自由的內(nèi)容,；無行政審批設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)，擅自設(shè)定行政審批事項或增加行政審批環(huán)節(jié),、條件,；對屬于市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，用行政指令或行政指令邊緣化的方法進(jìn)行管理,；超越法定權(quán)限,，插手處理司法管轄范疇的事項。此外,，有些行政機(jī)關(guān)為了強(qiáng)化部門利益和推卸自身責(zé)任,，制定的規(guī)范性文件強(qiáng)制性規(guī)范多，行政指導(dǎo)和服務(wù)性規(guī)范少,；對行政相對人科以義務(wù)的規(guī)范多,，約束行政機(jī)關(guān)行為的規(guī)范少等。更為嚴(yán)重的是,，制定的一些規(guī)范性文件與法律,、法規(guī),、規(guī)章、上級機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件抵觸,，造成政出多門,、相互矛盾、文件“打架”等現(xiàn)象,。

（二）程序上的混亂性。

目前,，由于沒有完整和統(tǒng)一的規(guī)定,，制定規(guī)范性文件工作陷入了無章可循的境地。雖然有一些行政機(jī)關(guān)制定了本單位的公文處理辦法或者內(nèi)部操作規(guī)范,，但是起草工作人員的程序意識淡薄,，沒有遵循這些內(nèi)部操作規(guī)范。實際工作中,，制定規(guī)范性文件的程序陷入混亂狀態(tài),，主要表現(xiàn)在：缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計劃，有的機(jī)關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話,、一個批示,、一次大會發(fā)言，便“炮制”一個規(guī)范性文件,；調(diào)查研究工作不扎實,，沒有進(jìn)行充分的論證；沒有廣泛征求意見,、集體討論,，便草草出臺規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序,；個別行政機(jī)關(guān)沒有落實規(guī)范性文件發(fā)布前的領(lǐng)導(dǎo)集體審議制度,，導(dǎo)致一些部門行政執(zhí)法爭議的發(fā)生。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件,，缺乏科學(xué)性,，質(zhì)量不高，生命力短,，有的出臺不久就被多次修改甚至慘遭“夭折”,。

（三）形式上的不規(guī)范性。

名稱和形式是行政行為內(nèi)容的標(biāo)志,。規(guī)范性文件有特定,、明確、科學(xué)的名稱和形式,，以與法律法規(guī)和規(guī)章區(qū)別,、和諧,。但是，有一些規(guī)范性文件的名稱和形式混亂,、繁雜,，甚至有意或者盲目仿照法律、法規(guī)的名稱和形式,，模糊了主體權(quán)限,、調(diào)整對象和效力范圍等，容易讓公民,、法人誤解,，也容易給行政執(zhí)法制造混亂。一是標(biāo)題不規(guī)范,。規(guī)范性文件的標(biāo)題一般包括發(fā)文機(jī)關(guān)或者行政區(qū)域,、事由和文書種類三個要素，但不少規(guī)范性文件的標(biāo)題要素不全,。有的規(guī)范性文件冠以“條例”字樣,，這明顯違反了《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》和《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定。二是依據(jù)不規(guī)范,。有些規(guī)范性文件制定的依據(jù),，不是現(xiàn)行的法律、法規(guī),、規(guī)章和上級機(jī)關(guān)的文件,，而是行政機(jī)關(guān)自已曾制發(fā)的“X號文件”或“外地經(jīng)驗”，致使這些文件缺乏法律依據(jù),。三是結(jié)構(gòu)不規(guī)范,。規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)一般由章、條,、款組成,，這種條文式結(jié)構(gòu)不同于一般的公文結(jié)構(gòu)。但有些規(guī)范性文件借“規(guī)范性文件”之名,，行“普通公文”之實,。四是語言不規(guī)范。有的語言表達(dá)欠規(guī)范,、準(zhǔn)確和精煉,，有的表述不清、指代混亂,，有的甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤,，容易造成歧義和誤解。有的使用了“市斤”、“華里”,、“尺”,、“立方”等不規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)計量單位。五是制定技術(shù)不規(guī)范,。主要是：體例不夠完整,，格式不符合要求，制定技術(shù)不規(guī)范,。

（四）審查把關(guān)上的薄弱性,。

規(guī)范性文件的審查把關(guān)是制定規(guī)范性文件工作中一道十分重要的程序，履行好這一道程序能確保規(guī)范性文件的合法性和可操作性,。但是,，在實際工作中，一些行政機(jī)關(guān)沒有建立和落實法律審查制度,，制定規(guī)范性文件通常由業(yè)務(wù)部門起草后直接送領(lǐng)導(dǎo)審批后發(fā)布，沒有送本單位的法制部門審查把關(guān),，規(guī)范性文件的合法適當(dāng)和法制的統(tǒng)一得不到保障,，甚至造成規(guī)范性文件一出臺就因違法而不予備案的尷尬局面。還有一些行政機(jī)關(guān)的法制工作人員由于沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律知識尤其是行政法知識,，承擔(dān)審查把關(guān)的重任有點勉為其難,，難以保證規(guī)范性文件的質(zhì)量。

五,、做好規(guī)范性文件制定工作的對策,。

規(guī)范性文件如果不規(guī)范，帶來的后果是相當(dāng)嚴(yán)重的,，危害是極大的,。一方面，制定規(guī)范性文件的隨意性大,，不講依據(jù),、不講權(quán)限、不講程序的現(xiàn)象普遍存在,，使規(guī)范性文件之間互相“打架”,、重復(fù)，會阻礙依法行政進(jìn)程,，導(dǎo)致政令不暢甚至是管理失控,。另一方面，違法和不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件是行政爭議的隱患,，容易激化社會矛盾,，可能引起行政復(fù)議，也有可能被備案審查機(jī)關(guān)責(zé)令修改,，從而影響了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威,、聲譽(yù)和形象,。因此，為了避免規(guī)范性文件不規(guī)范帶來的后果,，促進(jìn)我局工作的規(guī)范化和法制化,，推進(jìn)我市依法行政的進(jìn)程，提出以下幾點建議：

（一） 遵守國家的法律法規(guī),，確保規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性,。

在制定規(guī)范性文件的過程中，各科室必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,，按照法律的分工和權(quán)限,，對不屬本級管理的事務(wù)不得越權(quán)制定文件，對屬于上級權(quán)限的應(yīng)及時請示,，對需要制定規(guī)章的不要以規(guī)范性文件代替,，確保規(guī)范性文件的內(nèi)容不與憲法、法律,、法規(guī),、規(guī)章以及上級機(jī)關(guān)的文件相抵觸。同時,，要以維護(hù)公共利益和社會秩序,、保障人民群眾合法權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，摒棄部門的利益傾向和主觀臆斷的色彩,，杜絕地方保護(hù)主義,，做好規(guī)范性文件之間的互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免文件打架,、執(zhí)法爭議現(xiàn)象的發(fā)生,。此外，要做到結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn),、條理清楚,、邏輯嚴(yán)密、文字簡明,、表達(dá)準(zhǔn)確,，符合《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定?？傊?，要確保規(guī)范性文件的內(nèi)容合法、公平,、客觀,、合理，使規(guī)范性文件一出臺就是“尚方寶劍”而不是“燙手芋頭”。

（二） 嚴(yán)格履行法定程序,，確保規(guī)范性文件的科學(xué)性和民主性,。

法治的基本要求是依法定程序辦事，規(guī)范性文件也必須按照嚴(yán)格的程序來制定,。制定的規(guī)范性文件,，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查后，須經(jīng)局務(wù)會議審議決定,，各科室要嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定,。當(dāng)然，要履行好這些程序,，必須強(qiáng)化責(zé)任和民主意識,，建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審查制度,、集體審議制度,、公開發(fā)布制度等，通過座談會,、論證會,、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見,，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào),，使制定工作步入制度化,、程序化、科學(xué)化的軌道,，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量,。